什么是結構性改革？它為何如此重要？

吳敬璉

著力推進供給側結構性改革，這是2015年11月中央財經領導小組和12月中央經濟工作會議確定的重大舉措，也是今后一段時期貫穿整個經濟工作的主線。

但是，圍繞供給側結構性改革，實際上還存在不少爭論。如中國經濟發展進入下行通道，從根本上說是由于需求側的強度不夠，還是由于供給側的效率低下？再比如，什么是結構性改革，它到底是要改結構，還是要改體制?對于這些問題，不管在理論上還是在實際工作上都存在不同的意見。

結構調整和結構改革

“供給側結構性改革”的提法，實際上包含兩個含義不同的“結構”。

第一層含義的“結構”，是指經濟結構也就是資源配置的結構。在從供給側探究中國經濟減速的原因時我們發現，最主要的問題是由于資源錯配，使經濟結構發生了扭曲，導致效率下降。

從供給側觀察，經濟增長由三個基本驅動力量推動，這就是：勞動、資本和效率。從21世紀初期開始，中國經濟增長原先所依靠的驅動力量開始消退，例如人口紅利逐漸消失，工業化和城市化過程中產業結構改變，即所謂“庫茲涅茨過程”（Kuznets Process）導致的效率提高也開始減速。與此同時，粗放增長方式，即主要依靠投資驅動的增長方式所造成的經濟結構扭曲和資源錯配卻愈演愈烈。在這種情況下，中國經濟的潛在增長率從21世紀第一個10年開始下降，出現了經濟下行的趨勢性變化。

從以上分析得出的治本之策，就是通過資源的再配置，優化經濟結構，提高供給側的質量（效率）。

第二層含義的“結構”，是體制機制的結構。“結構性改革”講的正是這后一種結構的改革。這兩種“結構”不可混淆。如果把它們混為一談，就會用經濟結構的調整去取代體制結構的改革。我國的歷史經驗表明，這樣做會造成十分消極的后果。

由政府直接“調結構”不但無效，還會產生反效果

針對中國經濟存在的問題，無疑需要進行資源的再配置，以便改善經濟結構，提高效率。改善經濟結構的重點是實現“三去一降一補”（去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）。

問題在于怎樣才能做到資源的優化再配置？調整經濟結構可以有兩種不同的方式：一種是按照國家的計劃和規劃、政府的政策要求，通過行政命令來調整國民經濟的企業結構、產業結構、地區結構等；另一種是在反映資源相對稀缺程度的價格信號的引導下，通過市場的獎優罰劣和優勝劣汰作用來實現資源的優化再配置。

在過去相當長的時期，中國習慣于沿襲政府在資源配置中起決定性作用的傳統，用第一種方式來“調整結構”。但是，歷史經驗表明，這種方法通常是無效的，甚至具有相反的效果。

早在改革開放初期，許多人已經意識到，中國的產業結構存在嚴重扭曲，效益受到損害，需要進行調整。所以，在20世紀70年代末80年代初曾經進行過兩次大的經濟調整。在當時，政府主導資源配置的條件下，這種調整是通過行政手段進行的，比如規定哪些產業或部門應該縮減，哪些產業或部門應該增強，然后用行政指令或誘導政策促其實現。這種方法的根本問題在于政府沒有辦法判定什么樣的結構才是好的結構。而且結構扭曲往往就是由體制缺陷和政策偏差造成的。因此，調整本身也存在兩方面的問題：一方面是由于政府并不知道什么是好的結構，即使調整到位，也并不能讓我們獲得一個好的結構；另外一方面是當造成經濟結構扭曲的各種體制上的、政策上的因素并沒有改變，一次調整過后要不了多久，舊的結構重新復歸，又需要進行另一次調整。

在當時的情況下，市場還沒有生長起來，政府處在資源配置的絕對主導地位，所以它只能用行政手段為主的辦法進行調整，可是后來通過20世紀80年代中期的改革和90年代以后的系統性改革，市場已經逐漸地成長和發育起來了，但是政府主導、用行政辦法配置資源的習慣仍然保留著，許多政府部門認為用行政命令那只看得見的手調整，才能見效最快。所以，在20世紀90年代甚至21世紀，政府部門仍然繼續采取這樣的方法調整結構，結構扭曲問題一直沒有得到解決。

2004年出現了經濟“過熱”以后，對宏觀經濟到底是“全面過熱”還是“局部過熱”，發生了爭論。當時有三種意見：第一種認為沒有發生過熱，也不贊成采取總量緊縮政策，認為“股市剛剛起來，不能一盆冷水潑下去”。第二種認為經濟出現了總量過熱，主張采取緊縮措施，防止股票和房地產市場泡沫膨脹而導致崩盤。不過這兩種意見都沒有被領導接受。被肯定的是第三種意見，即認為中國經濟沒有出現“全面過熱”，只需采取措施加以控制，抑制“過熱部門”的擴張，就能保證國民經濟的穩定協調發展。于是，國務院頒布《促進產業結構調整暫行規定》。國家發改委隨即會同國務院有關部門制定了《產業結構調整指導目錄》，將產業劃分為鼓勵、限制和淘汰三類，要求采取“有保有壓”和“有扶有控”的辦法進行調整：一方面是對所謂“過熱產業”進行控制和清理，另一方面對政府選定的產業進行扶持。這種“有保有壓”和“有扶有控”的調整并沒有見效，經濟結構的扭曲反而更加突出了。

在這種情況下，國務院于2006年發出《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》，指出鋼鐵、電解鋁、電石等行業產能已經出現“明顯過剩”，要求根據不同行業、不同地區、不同企業的具體情況，有保有壓，“堅持扶優與汰劣相結合，升級改造與淘汰落后相結合，兼并重組與關閉破產結合，優化產業結構和企業結構”。文件雖然也提到要深化改革和充分發揮市場配置資源的基礎性作用，但是由于市場化改革依然停滯，實際上主要采取的辦法是按照指令性指標“淘汰落后產能”，因此，結構調整的工作進行得并不順利。比如鋼鐵行業是2006年化解產能過剩的重點產業，可是調控的結果卻是越調越多，全國鋼鐵產能從2003年的2.5億噸左右一直提升到2012年的10.6億噸左右。

2008年全球金融危機發生以后，中國除了面對部分行業產能嚴重過剩的問題之外，還遇到GDP增長速度下降的問題。這時，除了“擴需求、保增長”外，國務院還做出決定，要把大力發展戰略性新興產業作為重點經濟工作之一，要求用財政、金融和其他手段大力扶植七項戰略性新興產業。由于用各種補貼、各種政策優惠來扶植指定產業造成的價格信號扭曲和成本失真，使得光伏、LED（發光二極管）等受到各級政府扶持的產業很快也變成了產能過剩的產業。

這樣，2013年國務院和有關部委連續發出7個文件，要求對一系列過剩產能產業進行治理。國務院2013年發出的《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》指出，我國的“傳統制造業產能普遍過剩，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業尤為突出”，要求通過5年努力，化解產能嚴重過剩矛盾工作取得重要進展，達到產能規模基本合理、發展質量明顯改善等目標。

總體來說，采用行政命令方法解決結構扭曲的問題，效果很差，而且往往適得其反，過剩產能越調越多，結構變得越來越扭曲。直到現在，居于結構調整首位的還是“去過剩產能”。這反映了用行政方法調整結構的致命弱點。

轉變發展方式提了二三十年，仍未見效的原因

實際上，提高供給質量、優化經濟結構、實現發展方式轉型的要求，并不是21世紀初才提出來的。這一任務正式提出已經幾十年了，但一直沒有得以解決。癥結何在是一個值得探究的問題。

早在1981年，全國人民代表大會就批準了國務院提出的“今后經濟建設的十大方針”。“十大方針”包括多項改善產業結構的要求，希望能夠“圍繞著提高經濟效益，走出一條經濟建設的新路子”。到了1995年，“九五計劃”又正式提出了轉變經濟增長方式要求。其中非常重要的內容就是改善經濟結構。到2002年十六大提出“走新型工業化道路”，2007年十七大提出“轉變經濟發展方式”，2013年提出“跨越中等收入陷阱”，2014年提出“引領經濟新常態”。這些口號其實針對的都是同一個問題，即優化經濟結構和提高效率。但多年來成效不大，其中的經驗教訓很值得借鑒。

由于在第十個五年計劃（2001 ~ 2005年）期間，經濟增長方式轉型出現了反復，經濟結構有進一步惡化的趨勢，引發了2005 ~ 2006年制訂“十一五”規劃期間的一場“要不要轉變經濟發展方式、怎樣才能轉變經濟增長方式”的大討論。這場大討論得出的一個很重要的結論，就是經濟轉型之所以步履維艱，是因為存在“體制性障礙”。當時說的體制性障礙，核心內容就是政府仍然在資源配置中起決定性作用。

我參加這次大討論的過程中寫了一本書，叫作《中國增長模式抉擇》（上海遠東出版社2005年初版，2008年增訂）。書里介紹了當時討論的情況。對于增長模式轉型、結構調整為什么沒能取得預期成效，列舉了很多具體的原因，如把GDP增長作為政績的主要考核標準、政府擁有過多的資源配置權力等。歸結起來，就是“存在體制性障礙”，或者如黨的十八屆三中全會決定所說：政府仍然在資源配置中起著決定性的作用，抑制甚至排斥了市場機制作用的發揮。

“三去一降一補”靠行政命令難以實現

中國經濟目前面對的結構問題越來越突出，所以需要通過“三去一降一補”來實現資源的優化再配置。而要實現這一點，不管是過去的歷史經驗教訓還是理論都告訴我們，直接靠政府手里的各種行政手段是無法實現的。發揮市場在資源配置中的決定作用，才能解決這樣的問題。當然也要更好地發揮政府的作用，市場的作用和政府的作用都要有準確的定位。

為什么實現經濟結構優化和“三去一降一補”要靠發揮市場的決定性作用呢？因為市場有兩個主要功能：一是它能夠有效地配置資源；二是它能夠建立起激發創新創業積極性的激勵機制。歸根結底，“三去一降一補”就是要靠這兩個重要的機制才能實現。市場機制具有資源配置和激勵方面的優勢，這是行政手段做不到的。比如要“去鋼鐵過剩產能”，過去的辦法是由行政機關發布計劃指標“2016年要壓縮多少萬噸過剩產能”，然后把指標層次分解到各個部門、各個地區和各個企業。指標的規定通常只能按企業的大小、設備的新舊等“硬指標”進行“一刀切”；否則，就減不下去。然而根據這樣的標準，被切掉的往往并不是效率最差的設備和企業。而且每個行政部門都要保護自己的產業，甚至縱容企業增加產能。再比如“補短板”的實質是加快效率較高、供不應求的產業的發展。用行政的辦法也和市場激勵的辦法很不一樣，主要靠政治動員和運用政府的財政政策、信貸政策、補貼政策去扶植一些政府認定應該發展的產業和應當做強做大的企業，效果和依靠市場機制獎勤罰劣及優勝劣汰，結果就完全不同了。

在發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，政府應當怎樣更好地發揮作用呢？我認為，所謂“更好地發揮作用”，是不要落入過去政府包辦一切的老套路。政府要起的作用不是直接出手去調結構，而是提供公共品；不是操控市場和干預微觀經濟，而是為市場的運作提供更好的條件，為企業和創業者提供一個穩定的宏觀經濟環境和法治環境。當然它還需要在一些市場不能起作用的地方發揮作用，如用社會保障體系來對下崗職工的基本生活需要進行托底，支持基礎科研，建立基礎教育體系等。總而言之，它是提供公共品，而不是直接干預微觀企業的經濟決策。

為什么要“著力推進結構性改革”

如果說理論和實踐經驗都表明，要完成結構調整和結構優化的目標，必須主要依靠市場的力量，問題的癥結就在于：使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎還沒有完全建立起來。根據1993年黨的十四屆三中全會和2013年黨的十八屆三中全會決定，這一制度基礎，就是“統一、開放、競爭、有序的市場體系”。

我們在20世紀宣布已經初步建立了社會主義市場經濟的基本框架，但是它還存在許多缺陷。其中很多重要的系統還沒有建立起來，或者已經初步建立但還很不完善。總之，還不足以承擔有效配置和再配置資源的重任。

在這種情況下，唯一的出路就是盡快通過改革，將統一開放、競爭有序的市場體系建立和完善起來。

正是在這樣的背景下，中共中央領導提出了著力推進結構性改革的要求。

人們常常以為“結構性改革”是一個中國特有的提法，其實并不是這樣。這是一個長時期以來市場經濟國家通用的說法。我查了一些文獻，當一個國家的市場經濟建立起來之后，可能其中的某些制度架構仍然存在問題，需要對這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構進行改革時，這種改革就被稱作“結構性改革”。我們習慣于把從計劃經濟到市場經濟的改革叫作“體制改革”。當這個短語被翻譯成英文的時候，也常常用structural reform，即“結構性改革”來表達。

像我這樣年紀的人，最早接觸“結構性”這個詞，是從20世紀五六十年代“共產主義論戰”中批判意大利共產黨領導人陶里亞蒂（Palmiro Togliatti）的文章里看到的。當時“大批判”文章指稱，陶里亞蒂倡導的“結構改革”，意味著改良主義和對革命的背棄。后來接觸更多的是，最近十年來一些市場經濟國家一再提出來要進行結構性改革。最近G20（二十國集團）財政部長和中央銀行行長會議公報，也提出G20各國都需要進行結構性改革。總之，結構性改革是市場經濟國家常用的概念。既然中國已經宣布初步建立社會主義市場經濟的基本框架，現在要對于其中某些架構進行改革也是應有之義。所以，在這個意義之上，我們運用了這樣一種說法來概括我們要進行的改革，也是完全可以的。

其他國家進行結構性改革的實踐對我們是有啟發意義的。本文的命名來源于英國《經濟學人》（The Economist）雜志一篇文章“What Structural Reform Is and Why It is Important”（《什么是結構性改革，為什么它很重要》）借用來的。2004年，國際貨幣基金組織（IMF）曾經建議一些國家進行結構性改革，當時的IMF研究中心主任拉詹（R. Rajan）寫了一篇文章來解釋他們所建議的結構性改革是什么，題目叫作《結構性改革為何如此困難》。文章說，結構性改革取得的成果、帶來的益處是長期的，但是從短期來說，有一部分人會受損，所以很難被人們接受。這里并不是要講結構性改革的難易問題，而是他對什么是結構性改革所做的言簡意賅的界定。與我們現在遇到的情況相類似，當時有些人認為許多經濟問題是由于需求過剩或不足造成的。拉詹表示不同意這種判斷，他指出：“許多經濟問題是由市場運行中的問題造成的，而不是因為資源短缺或者總需求過剩或不足。在大多數經濟學家眼中，此時顯然需要進行結構性改革，即改變支配市場行為的制度架構和監管架構。”

總之需要明確的是，“結構性改革”講的是針對體制機制架構的改革，通過這種改革，把統一開放、競爭有序的市場體系建立起來，并且通過市場作用的發揮來實現經濟結構的優化和供給質量的提高。

六個方面的改革需要抓緊推進

為了完成建設統一開放、競爭有序市場體系的宏偉任務，我們需要進行多方面的改革。黨的十八屆三中全會規定了336項改革任務，其中直接跟經濟有關的就有200多項。這些任務當然有輕重緩急之分，而不可能一蹴而就。根據最近各界人士提出的一些迫切需要重點進行的改革項目，我認為以下六個方面的改革特別需要抓緊進行。

一是簡政放權的制度化，加快制定和執行市場進入的負面清單。黨的十八屆三中全會決定采取市場經濟和法治國家的通行做法，對市場進入實行負面清單制度。根據企業和公民個人“法無禁止即可為”和各級政府“法無授權不可為”的原則，國務院部署制定兩個清單：一個是市場進入的負面清單，另一個是政府授權的正面清單。政府授權的正面清單看起來比較困難，但市場進入的負面清單是市場經濟的一項基本制度，必須加快進行。這不但涉及公民的基本權利，還牽涉對外經濟關系，如在中美投資協定的談判中，它也是一項重大議題。

二是全面推進金融改革。金融改革的核心議題——利率市場化和匯率市場化進行得比較順利，甚至超出了原來的預期。但是僅有這兩項重要的價格改革還不足以保證整個金融體系改革成功。其他方面的改革也必須加快。比如說金融市場的監管體系，黨的十八屆三中全會要求從事前審批為主轉變為事中事后的合規性監管為主，就需要加快實現。在當前杠桿率居高不下的情況下，一方面民間的投資意愿低落，另一方面由于資產負債表衰退，人們不愿意把資金放到流動性比較低的實體經濟。此時加快金融體系改革就具有更重要的意義。

三是國有經濟改革。這是一個很重要的領域，因為雖然國有經濟在整個國民經濟中所占的比例只在1/3左右，但它掌握著最重要的社會資源，其所處的行業又往往是國民經濟中具有居高臨下地位的制高點。目前相當一部分國有企業效率低下，且存在持續下降的趨勢。如果這種情況不能盡快改變，就會拖整個國民經濟的后腿。黨的十八屆三中全會決定對國有經濟改革有一個重大突破，就是要把對國有企業的管理由直接管企業（即管人、管事、管資產）為主轉變為管資本為主。這是一項具有重大意義的改革，因為只有這樣才能在國有控股公司和國有參股公司中建立起有效的公司治理結構，也才能實現各類企業之間的平等競爭。

四是競爭政策的貫徹。我們過去把貫徹競爭政策叫作“反壟斷”，現在國際上通行的說法是“貫徹競爭政策”，這種說法可能比“反壟斷”來得確切。我們必須清醒地認識到競爭是市場制度的“靈魂”。正如“二戰”后德國市場體制的締造者艾哈德（L. W. Erhard）所言，戰后德國“經濟奇跡”的實質，乃是“來自競爭的繁榮”。國務院印發的《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，為確立競爭的基礎性地位邁出了重要的一步。文件指出，在當前的現實生活中，“地方保護、區域封鎖，行業壁壘、企業壟斷，違法給予優惠政策或減損市場主體利益等不符合建設全國統一市場和有違公平競爭的現象”還廣泛存在。加之在我國有些人還受到傳統政治經濟反競爭思維的影響，認為“競爭和無政府狀態”是資本主義腐朽性的集中表現。在社會主義條件下，不同企業之間也不應當有平等競爭。沒有公平競爭就不可能發現價格，也不可能實現獎優罰劣和促使企業努力創新。抓緊貫徹競爭政策仍是一項重大的改革任務。

五是加快自由貿易試驗區的建設。現在試驗區已經從上海一地推廣到好幾個地區，但是看來試驗本身的質量還有待提高。中央領導人明確指出過，自由貿易試驗區的意義在于“營造市場化、法治化、國際化的營商環境”“促使貿易投資便利化”。貿易和投資規則的進一步提高是一個世界性的趨勢，中國需要努力適應。自貿區試驗不但在對外經濟關系上有意義，而且直接有助于促進統一開放、競爭有序的市場體系的建立和完善。所以這方面的試驗應該加快進行，防止把營造市場化、法治化、國際化的營商環境的試驗回到過去的政策優惠等低層次的做法。

六是堅持建設法治國家。一個良好的市場體系一定要建立在法治的基礎之上。自從1997年中國共產黨第十五次全國代表大會提出依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略以來，這方面的工作有所進展，但是離建設法治國家的高要求還有相當大的距離。中國是一個具有悠久人治傳統的國家。進入現代以后，政府的政令在社會經濟運行中始終起著主導的作用。法治觀念和法治實踐較為薄弱。因此，建設法治國家是一項非常重要然而也極其艱巨的任務。黨的十八屆四中全會做出了推進依法治國若干重大問題的決定，建設法治的工作還需加快進行，因為不厲行法治，市場體系缺乏一個規則基礎，也就不可能平穩有效地運行。

為了推進以上這些改革，不只要提出任務，做出設計，還需要采取切實措施，克服思想上和實際工作的障礙，抓緊施行。

必須真刀實槍地推進改革

自2016年以來，中央全面深化改革領導小組的第二十次（1月11日）、第二十一次（2月23日）和第二十五次（6月27日）會議都著重討論了如何切實推進改革的問題。6月27日的第二十五次會議特別指出：“改革是一場革命，改的是體制機制，動的是既得利益，不真刀真槍干是不行的。”怎么才能“真刀真槍”地推進改革呢？我認為，需要在以下三個方面取得突破。

第一個問題，要把各級領導的思想認識統一到黨的十八屆三中全會和十八屆四中全會的決定上來，達成共識。

以國企改革為例，許多人都覺得國企改革似乎進展得太慢。黨的十八屆三中全會決定改革國有資產管理體制，國有資產管理機構由直接管企業（即所謂“管人、管事、管資產”）轉向以管資本為主，通過若干資本經營公司作為投資主體掌握原有的國有企業的股權。但是從傳媒上發布的消息看，在這個問題上存在眾多的認識，比如有些在國資部門工作的朋友就認為，他們還必須繼續管人、管事。在這種情況下，認識上求得統一恐怕是國企改革能夠邁步往前走的一個前提條件。

第二個問題，要抓實機制保障，把執行改革決定的主體責任落實到位。以公平競爭審查為例，國務院發布的《意見》是十分重要和及時的，而且要求從2016年7月1日開始對新制定的政策預先進行審查。然后還要對原有的各種制度和政策進行審查，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。但是仔細讀這個文件，仍然覺得它在抓實機制保障上尚有不足的地方。比如說，中央深改組要求在公平競爭審查中“把自我審查和外部監督結合起來，加強社會監督”，但具體的工作部署只提出各個制定政策的機構進行自我審查，而沒有明確外部監督和社會監督由誰負責和怎樣進行。比如說民眾投訴某一個政策規定不符合公平競爭原則，由誰來接受投訴，誰來做出處理必須有明確的責任主體，否則審查就容易落空。

其實過去在《反壟斷法》執法上就存在類似的問題。反壟斷執法由三個部門分別負責，它們之間的互動和協調往往就存在問題。當然，在三個部門上還有一個國務院的反壟斷委員會。但這個委員會不是一個常設機構，而是一個部際間的議事機構。所以，過去在討論執行競爭政策和執行反壟斷法的時候，中外有許多學者提出要建立一個高層次的、擁有很大權威性的反壟斷機構，或者叫作執行競爭政策的機構。我認為，為了建立公平競爭審查的機制保障，這個建議也是值得認真考慮的。

第三個問題，落實主體責任。要按照中央全面深化改革領導小組的要求，“厘清責任鏈條，擰緊責任螺絲”，抓緊完善對負有責任的機構和人員的督辦協調、督查落實和責任追究等工作機制。還要督查工作落實到人員的任免上，做到像習近平總書記在第二十五次中央全面深化改革領導小組會議上所說的那樣，“形成改革者上、不改革者下的用人導向”。