第二章 就業(yè)政策的環(huán)境與變遷

2.1 國家治理變遷的路線

就業(yè)政策作為治理勞動力市場的主要公共政策，其形成和變化離不開國家整體治理變遷的影響。改革開放以來，我國國家治理變遷從以經濟建設為中心變化為以各社會階層和領域的和諧發(fā)展為目標，實現(xiàn)包容性增長，這使得就業(yè)政策也逐步由單純關注降低失業(yè)率，實現(xiàn)勞動要素的有效利用，轉變?yōu)樵趯崿F(xiàn)勞動力經濟價值的同時關注其自身權益。從國家治理方式來看，由過去的一元化治理模式轉變?yōu)樯鐣M織參與的多元化治理模式，這使得就業(yè)政策的制定、實施和監(jiān)督主體更加多元化，在權力下放的過程中，就業(yè)政策從“一刀切”變?yōu)楦舆m時適地，同時也要求就業(yè)管理機構更加注重分工合作。從人治到法治的國家治理變遷趨勢則要求就業(yè)政策更加規(guī)范化和明確化，以適應勞動力市場整體法制化建設的需要。而從管制政府到服務政府的轉變則進一步將就業(yè)服務落實到操作層面，就業(yè)管理部門從過去的管理者角色轉變?yōu)榉照呓巧涔ぷ鲀热菀矎倪^去的管制、分配、調動轉變?yōu)閹椭⒆稍儭⒁龑АＲ钊肜斫庵袊木蜆I(yè)政策及其變遷，離不開對國家治理變遷的路線的了解。

2.1.1 從經濟發(fā)展為中心到包容性增長

中國自改革開放以來的經濟增長取得了巨大的成功，甚至被稱為“中國奇跡”。但回顧改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，中國增長模式的代價是非常明顯的，由于只考慮經濟效率目標，并沒有解決增長成果在社會成員之間的合理分配問題，因此導致了改革過程中的各種利益矛盾，甚至出現(xiàn)了對改革的質疑與爭論。

和諧的經濟增長，要求全體人民都能夠平等、廣泛的參與經濟增長并從中收益，使大眾共享經濟增長的成果。協(xié)調各地區(qū)各階層之間的利益關系，推進利益沖突向利益和諧的轉化，是實現(xiàn)包容性增長的社會基礎。包容性增長最基本的含義是全體社會成員能夠公平合理地參與經濟活動、分享經濟增長的成果，它包括許多可衡量的標準和更多的無形因素。

包容性增長的可衡量標準包括基尼系數(shù)、識字率、公共產品的一般供應和分配，包括教育、衛(wèi)生、電力、水利、交通基礎設施、住房、人身安全等；包容性增長也包括無形的因素，觀念和“感情”, “希望”和“參與”都包含其中。包容性增長的基本內涵就是公平性的增長，是包容更多的人群和地區(qū)的增長；在包容性增長的指導下，經濟增長所惠及的就不僅僅是一部分人、少數(shù)人，改革的成果也就不會僅僅為少數(shù)人、個別人所分享；包容性增長將使經濟發(fā)展的實惠更多地為廣大的普通老百姓所享受，使更多的普通人群的生活得到實質性的提高和改善。因此，在包容性增長的指導下，廣大人民群眾所面臨的住房難、看病貴、上學難等問題都將為黨和國家所進一步重視，并依靠深化改革開放，加快推進社會和政治體制的改革而實現(xiàn)切實的改善。

互動討論1：如何保護綠色產業(yè)中的非綠色就業(yè)者？

2011年7月2日，入夏后的又一個高溫日，上海市的氣溫達到了38℃，而這一天，進入上海老港廢棄物處置公司（下稱老港公司）的垃圾是11683噸。在這里，每天承擔著上海市區(qū)70%以上的城市固體廢棄物的末端處置，及部分污水處理，填埋氣預處理、除臭、蟲害控制、廢棄物資源綜合利用。很難想象，如果沒有在此工作的勞動者，生活在上海市的居民將如何面對每天上萬噸的垃圾。

然而，在這一綠色產業(yè)中工作的勞動者是否也有一個與其名字相匹配的“綠色”工作環(huán)境呢？觀察一下老港公司工人們的工作場景就能明了。炎炎夏日，垃圾短駁運輸車駕駛室內溫度高達50℃，隨著垃圾逐步增量進入更遠的處置場，往返里程增加，但車速無法提高，“垃圾內免不了混有玻璃、鋼筋等尖利物品，汽車輪子碰上這尖利物品，很容易爆胎”，駕駛班長洪詩華解釋說。為防止大量垃圾滲濾液進入填埋場，李四德等工人師傅接受了對垃圾集裝箱進行放水試驗的應急任務，集裝箱內積聚了一股濃烈的酸臭味，加上兼容箱放水閥因從未使用而發(fā)生堵塞，只能手動疏通放水閥，并用人工裝桶滲液過磅計量。上海市處于我國的夏季臺風多發(fā)區(qū)，污水處理不僅需要面對處理系統(tǒng)本身的污染，還需要應對惡劣天氣，污水處理班組的黃斌在發(fā)現(xiàn)有雨污水漫過水管向外溢出的緊急情況后，帶領4名員工跳入兩米深的雨污水池中，手動封堵排水口。在污泥生產性自營線上，丁雪沖師傅需要面對作業(yè)現(xiàn)場大量的粉塵和撲鼻的氨味，隨時解決和協(xié)調污泥加藥、放水、攪拌等過程中出現(xiàn)的問題……

隨著中國長江三角洲地區(qū)城市化進程的加快和上海市城市建設規(guī)模和人口數(shù)量的迅速擴張，大城市生活和工業(yè)廢棄物數(shù)量不斷增長，環(huán)境污染日益嚴重，國家對環(huán)境保護的重視程度也越來越高。工業(yè)化和城市化的實際需求及政府加大環(huán)保基礎設施的建設投資，有力拉動了相關環(huán)保產業(yè)的發(fā)展，老港公司的成長恰好是這一時期我國綠色產業(yè)迅速發(fā)展的縮影（表2-1）。

然而，綠色產業(yè)在為整體經濟和社會帶來環(huán)境效益的同時，卻也面臨著其內部從業(yè)人員的職業(yè)安全衛(wèi)生問題。高溫、粉塵、污水、臭氣和填埋氣體等化學毒物、設備噪聲、風雨作業(yè)、車輛側翻等事故風險時刻威脅著廢棄物處置行業(yè)勞動者的身體健康和安全，導致員工罹患職業(yè)病，甚至傷殘或死亡。2010年3月，由上海市總工會協(xié)同財政局、發(fā)改委等部門展開的專題調研表明，上海市環(huán)衛(wèi)行業(yè)3.94萬職工中有84.7%為一線職工，外來務工人員占到半數(shù)以上，這些勞動者除了需要面臨工作環(huán)境污染較為嚴重、存在安全隱患和工作強度大之外，超時和延時加班也比較普遍，有的最多每周工作超過國家勞動法規(guī)定17.6個小時，但工資收入則低于全市平均水平39%，罹患上呼吸道疾病、皮膚疾病、高血壓等心血管疾病和失眠等神經系統(tǒng)疾病等職業(yè)病、常見病的概率要高于其他工種。

2.1.2 從一元治理到多元治理

治理主體的單一化主要是指所有權力集中于唯一的權力機構，在這種體制下，治理的主體只有一個，不僅管理著國家的政治和行政事務，也管理著全部社會事務和經濟事務。一元治理體制的最大弊端是導致政治上的專權和管理上的低效，抑制個體的創(chuàng)造性和自主性。這種一元治理體制的突破性改革始于黨政分開，政府率先成為一個相對獨立的治理主體，作為改革開放起點的中共十一屆三中全會就已經注意到這一問題，并且明確指出：“要認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象”。一元治理模式勢必導致政治上的高度集權，并且最終導致個人的高度集權。鄧小平對此有過這樣的說明：“權力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡嗔杏邳h委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”

與一元治理轉向多元治理相適應，改革開放以來，中國政府開始進行大規(guī)模的政治性分權，這種分權幾乎同時在三個維度展開。一是中央向地方分權。從20世紀80年代中期開始，中央大幅度下放政治管理權和經濟管理權。1984年7月20日，中央書記處決定，改革干部管理制度，下放干部管理權限，采取只管下一級主要領導干部的新體制。這一新的管理體制實質性地擴大了地方的自主權。1993年12月，國務院決定全面實行中央與地方的分稅制，極大地下放了經濟管理的權限。二是政府向企業(yè)分權。從20世紀80年代中期開始，中共中央決定逐步推行政企分開的體制改革。1984年12月國務院發(fā)布《關于國營企業(yè)廠長（經理）實行任期制度的通知》，決定從1985年開始國營企業(yè)的廠長經理與其原來的行政性任命制脫鉤，而實行新的任期制。1993年11月中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，企業(yè)成為自主管理的法人治理結構，政府不再是企業(yè)的治理主體。三是國家向社會的分權。在一元化治理模式下，社會政治、經濟和文化等全部權力高度集中于國家，沒有相對獨立的民間組織，也沒有實質性的社會自治。隨著多元治理主體的出現(xiàn)，國家開始向社會分權。20世紀80年代后期先后推行的農村村民自治和城市居民自治，既是中國基層民主的突破性發(fā)展，也是國家向社會分權的重要步驟。20世紀90年代開始，新一輪的政府機構改革后，一些政府機構改造為行業(yè)協(xié)會，如輕工業(yè)部變?yōu)檩p工總會，紡織工業(yè)部變?yōu)榧徔椏倳鄳兀恍┰瓉淼恼芾砺毮荛_始移交給行業(yè)管理組織，從而邁出職業(yè)自治的重要一步。20世紀90年代后期和21世紀開始，民間組織大量出現(xiàn)，政府開始特別強調其社會管理職能，并且開始讓各種民間組織參與社會管理，從而開始將部分國家權力下放給特定的社會組織。

2.1.3 從人治到法治

改革開放后，黨和政府開始強調“法制”或“依法治國”，在相當長的時期內我們將民主與法制并提。中共十一屆三中全會指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。”20世紀80年代后，許多理論工作者開始倡導“法治”或“以法治國”。“法制”與“法治”，或“依法治國”與“以法治國”的主要區(qū)別是，前者強調嚴格依法辦事和依法行政，后者除了強調依法辦事和依法行政外，更強調法律是最高的統(tǒng)治權威，任何個人或團體都不能超越法律之上。法治的觀念一開始就受到了黨和政府的高度重視。1979年9月9日的中發(fā)第64號文件《中央關于堅決貫徹刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》就宣布取消黨委審批案件的制度，該文件中甚至破天荒地使用了“法治”的概念。在20世紀80年代中期，黨的一些領導人就開始提出，中國共產黨作為唯一的執(zhí)政黨也必須在法律的框架內活動，黨組織及黨的領導人也不擁有超越法律的特權。20世紀90年代后，法治成為中國政治發(fā)展的長遠目標，其主要標志是1997年召開的中共十五大。十五大的政治報告，首次明確提出了“建立社會主義法治國家”的目標，不久后，這一目標又被寫進我國的憲法，從中國共產黨的政治目標轉變?yōu)閲业恼文繕恕Ｖ泄彩蠛笾袊诌M一步提出了建設法治政府的要求，使法治國家的目標更加具體化，并且表明政府將在實現(xiàn)法治國家的道路上起表率和帶頭作用。改革開放的過程，也是一個逐步確立中國社會主義法律體系的過程。1979—2005年，全國人大及其常委會共通過了400件法律和有關法律問題的決定，國務院制定了650多件行政法規(guī)，地方人大及其常委會制定了7500多件地方性法規(guī)。

2.1.4 從管制政府到服務政府

政府管理的直接目的是規(guī)范社會的政治生活，維護公民的各項合法權利。它既是對公民政治行為的一種約束，又是對公民權益的一種保障。因此，政府管理既是一種管制，又是一種服務。改革開放以來，中國政府管理體制改革的總趨勢，是管制的成分正在日益減少，而服務的比重則在日益增多，直至明確提出建立服務政府。1998年的《國務院機構改革方案》首次把“公共服務”確立為政府的基本職能，2004年溫家寶總理提出了“建立服務型政府”的目標，2005年的《政府工作報告》正式將“建設服務型政府”確認為政府的目標，并且提出了相應的措施。

服務型政府的職能核心主要包括兩方面：其一是政府職能應轉到為市場主體創(chuàng)造平等競爭環(huán)境和提供服務上。在社會主義市場經濟條件下，政府的職能，無論是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管，還是社會管理，其本質都是公共服務。強化政府公共服務職能，是有效化解社會矛盾的基礎和前提，主要應著眼于制定和完善市場規(guī)則，打破行政性壟斷，維護市場公平競爭，創(chuàng)造有利于市場主體平等競爭的市場環(huán)境。實現(xiàn)社會公平和正義，防止權力“尋租”性腐敗，需要從體制源頭上解決行政性資源配置和權力市場化問題，嚴格限制行政權力介入的領域，并對權力運行進行有效的監(jiān)督。其二是政府職能應轉到為人的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好、和諧、可持續(xù)的環(huán)境和提供服務上來，以人為本，不斷提高人民群眾的生活質量和水平，不斷滿足人民群眾的物質和精神需要，尤其應重視解決全面、快速增長的公共需求與公共產品供應嚴重不足的矛盾。