國家和社會的平衡

無論是政治制度還是經濟制度的設計，都是為了建設社會，或者說，社會是政治和經濟的終極目的。

那么，從國家和社會的關系來說，如何建設一個好社會呢？前文我用（政）府內市場來形容中國的政府和經濟之間的關系，實際上在國家和社會的關系上，也存在類似的現象，我們可以稱之為（政）府內社會，就是說，中國是一個政府主導下的社會，社會空間的大小取決于政府。

最近幾年，中國的執政黨努力從以往的GDP主義掙脫出來，開始強調社會建設的重要性。2011年2月時任總書記胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上提出“社會管理”、“管理創新”等新政策概念。之后，中國各個省市紛紛成立了社會管理創新領導小組來細化和落實新的政策。這是大勢所趨。不過，社會管理的內容還有待于充實和發展。從歷史的角度來看，社會管理既是以往政策的延續，也反映出以往政策轉型的一種要求。在很多年里，隨著中國社會不穩定因素的凸現，各級政府把“維穩”提到一個無以復加的高度。從中央到地方設立了一個龐大的機構，各級政府投入大量的資源。不過，維穩手段缺少創新，結果不僅成本極高，而且顯現出越維越不穩的趨勢。

要創新社會管理，人們就要首先對“社會管理”的概念有一個理性的認識。歷史地看，有效的社會管理取決于國家和社會或者政府和人民之間的平衡。具體說來，我們可以看到，社會管理有兩種方式，一種是社會的自我管理，一種是社會的“被”管理。在任何社會，這兩種情況都存在。在中國，大家比較不重視的是前一種，即社會的自我管理。中國傳統上一直是一個家長式社會。中國歷來強調秩序，但這個秩序往往是自上而下施加的。這種傳統不僅沒有隨著社會的發展而變化，反而在得到強化。直到今天，一旦提到社會管理，各級政府官員很自然地把它理解成為自上而下的控制。

社會如果發展出一個自我管理的秩序，那么就要求國家和政府給予社會很多空間。有了空間才能發展出真正意義上的社會；有了社會，才能發展出社會的自治組織或者自下而上的秩序。很多發達國家就是這種情形。

在國家和社會的關系上，中國存在一種很不好的現象，就是沒有在國家和社會、政府和人民之間形成一個良性互動循環。政府官員經常視社會為自己的對立面，動用政府力量對社會進行管制。在國家不給社會發展空間的情形下，社會就很難發展出有效的自治能力，更無法產生一個自覺的秩序。社會沒有這種能力，只好高度依賴政府對所有社會事務的管理。所以，在社會管理上，中國政府的負擔遠遠大于其他很多國家的政府。政府什么都管，但并不是永遠有能力來管理社會。

不管社會是自我管理，還是“被”管理，都涉及一個關鍵問題，就是國家和社會、政府和人民之間的關系問題。這種關系在學術界被稱為regime，或者政權形態。西方社會所討論的“regime change”，中文翻譯成為“政權更替”。這個譯法的意思并不是很確切。西方政府在一些非民主國家利用那里越來越壯大的非政府組織搞政權更替，使得“公民社會”這個概念在中國變得非常具有政治上的敏感性。一些人簡單地認為公民社會的發展不僅不利于社會穩定，反而會對政權構成威脅。

但是“regime change”比“政權更替”具有更豐富的含義。如果“regime change”僅僅是“改朝換代”，那當然比較敏感。實際上的情況并不是這樣的。這個概念更多指的是政權形態的變化，也就是要改變國家與社會、政府與人民的關系。這種變化不是革命，而是改革，就是對現存的國家與社會、政府與人民之間的關系進行變革，使其走向一個良性的互動關系，因此對政權和社會都有好處。

很多人把國家和社會、政府和人民對立起來。在對立的意義上，就會產生兩個極端，要不只有政府，沒有社會；要不只有社會，沒有政府。兩者似乎都是零和游戲。中國曾經有一個時期就是只有政府，沒有社會。當時人們在理論上視國家和社會之間的關系為一種零和游戲，在實踐上，基本上就不存在任何社會，所有社會個人都被“原子化”，通過各種人身限制，依附于國家和政府。

在另一個極端是只有社會，沒有政府。這個極端的典型，最糟糕的情況就是無政府狀態，而最好的情況就是社會的完全自治或者自發的組織。不過，從歷史上看，完全自治的社會無論中外都沒有出現過。凡是有人的地方就有政府，不管政府是以什么樣的形式出現。

在學術界，幾十年來，人們對國家和社會、政府和人民之間的關系一直有很多爭論。兩者之間的關系基本上可以歸納為四種情形：第一，強政府、弱社會；第二，強社會、弱政府；第三，弱政府、弱社會；第四，強政府、強社會。很顯然，最差的情況是弱政府和弱社會，而第四種情形即強政府、強社會是最理想的。

中國屬于哪一種？很多人肯定會說是“強政府、弱社會”。但實際上，要回答這個問題并不容易。

一方面，無論在理論還是實踐上，中國都體現出典型的強政府現象。中國政府很強大，具有強大的社會動員能力來實現其政策議程，似乎總能“從容”應付來自社會各方面的挑戰。但從另一方面看，中國不僅社會很弱，政府也很弱。政府什么都要管，但往往管理效果不太好。越來越多的政策從理論上看都非常好，但就是很難推行下去，往往停留在字面上。

政策推行難，和社會弱有關系。社會對政府很難施加影響力。中央政府只有依賴官僚機構來推行政策。但沒有社會對官僚機構的壓力，官僚機構就沒有動力來實施政策。而弱社會本身更是沒有力量來實施政府政策。中國政府的強大動員能力來自政治方面的動員。不過，政治方面的動員一旦使用過度，就會產生很多負面效應，其中最大的負面效應就是使得本來已經很弱的制度變得更加弱了。例如法制。法制是任何一個國家制度能力的保障，中國各種形式的政治動員經常是超越甚至是破壞法制的。在很多地方，一些領導人盡管也強調法制，但往往更熱衷于通過政治動員來執行政策，這使得中國社會法治化目標的實現還是遙遙無期。無論是政策的制定還是執行，社會都難以施加影響；同時社會本身又因為沒有被賦予足夠的空間來發展自我管理的能力，這樣就產生了政府和社會都被弱化的情況。

顯然，在社會管理方面，人們應當爭取的是第四種情況，就是強政府和強社會。國家和社會、政府和人民不是一場零和游戲，可以是雙贏游戲。中國需要的是一個具有自我組織能力的社會。沒有社會，政權就沒有基礎。如果社會是脆弱的，政府必然是脆弱的。

那么，如何實現強政府、強社會的目標？以經驗看，這樣一個社會必須是這樣三種秩序的共存。第一個也是最重要層面的社會秩序是社會的自我管理。社會如果沒有自我管理的能力，那么什么都必須依賴政府。政府什么都管的話，必然超出政府的能力，管理也必然無效。要社會形成自我管理，必須賦予社會足夠的空間。這就要求政府必須放權給社會。政府不僅必須把那些社會可以自我管理的領域開放給社會本身，也應當把那些自己管理不好的領域讓渡給社會。就是說，分權的方向和內容都要發生變化。在過去，一提到分權，人們總是強調不同層級政府間的分權，主要是上級政府向下級政府的分權。現在，要明確提出向社會分權，就是政府向社會分權，無論是還權于民還是賦權于民。但是，應當強調的是，社會的自我管理并不是社會的放任自由，政府要對涉及公共利益的社會領域進行規制。這和政府要對經濟活動進行規制是一個道理。

第二個層面是政府和社會的伙伴關系。在一些政府必須參與管理的領域，也不見得政府要親自管理，而是可以委托給社會組織來進行管理。就是說，政府和社會可以是伙伴關系。委托給社會管理可以減少管理的成本，使得管理更加可以持續。

第三個層面才是政府管理的社會秩序。盡管近現代國家最大的特征就是壟斷暴力，使用暴力機器來維持社會秩序，但從大多數先進國家的經驗看，政府在社會管理方面的作用主要體現在制度建設上，包括法制、社會制度（社會保障、醫療、教育、住房）等。使用暴力是維持社會秩序的最后一種也是不得已的方式，政府應當把重點放在制度建設上。制度就是社會個體和群體活動的舞臺。

在中國，政府顯然把重點放在了第三個層面。就第一個層面而言，盡管社會自治也具有意識形態的合法性，例如表現在村民自治的概念中，但在政策層面，自治的范圍非常狹小。因為不能充分放權給社會，社會發展缺少空間。在農村基層，盡管村民選舉制度已經實行了那么多年，但黨的機構仍然居于主導地位。基層農村黨的機構和民選的村委會之間的關系還沒有處理好。盡管我們有了自治的概念，但沒有自治的內容。在一些地方，官員把自治理解成為放任自由，缺失規制，導致黑社會盛行和無政府狀態的出現。如何實現農村的真正自治仍然是一個艱巨的任務。在第二個層面，政府和社會的伙伴關系不是中國的傳統。在中國的傳統中，社會歷來就是政府的附屬品，被管理的對象。政府和社會平等的觀念的出現需要時日。

不過，政府所強調的第三個層面的問題似乎更為嚴峻。一方面是維穩過程經常傾向于過度使用暴力機器，另一方面甚至出現了國家暴力“私有化”的現象，最突出的就是這些年曝光的“黑監獄”事件。而暴力的“私有化”更助長了維穩的暴力性。

很顯然，前兩個層面社會秩序的缺失和暴力機器的凸現促使了國家和社會、政府和人民之間關系的對立化。而這種對立才是社會不穩定的真正根源。

但是，中國并不是一定要走上這樣一條道路，其他更有效、更符合人性的途徑也是存在的。實際上，改革開放以后，中國在社會管理方面積累了很多很好的經驗。在20世紀90年代，執政黨通過把社會力量容納進政權的政治過程來管理社會。這主要表現在容許民營企業家入黨、參政上。改革開放之后，中國改革最成功的地方就是容許在國有部門之外發展出一個非國有部門來，民營經濟很快在很多指標上超越了國有部門。但這里就出現了一個問題：民營企業家怎么辦？這是個很大的新興社會群體，他們在社會上扮演著很重要的角色。對這個新興群體，盡管當時社會有很大的爭議，但執政黨還是為這個群體開放了政治過程。無疑，容許民營企業家入黨是共產黨最具有創意的決策。在整個國際共產主義運動歷史上，共產主義的目標就是要消滅資本主義，消滅資本家。容許民營企業家入黨，是中國共產黨的創舉，也使得將中國共產黨和其他共產主義政黨區分開來。這種實事求是的做法使得執政黨本身可以生生不息。

同時，這些年來，政府也在努力進行社會制度建設，意在保護社會。在行政管理體制上，從中央到地方都在進行“大部制”的改革。這一改革不僅僅是為了建設規制型政府，提高政府的效率，更是為了建設“小政府、大社會”。在中國的（政）府內社會結構中，只有政府小了，社會才會長大。“大部制”就是為“小政府”，從而為“大社會”創造制度前提。經過政府功能的整合，政府變小了。政府要小，那么政府必須把很多功能轉讓給社會。就是說，政府變小的結果必然是社會變大。

國家和社會關系往哪個方向發展？這個問題應當很清楚。如果是在加快社會改革的基礎上放權給社會，在90年代的基礎上繼續把新興社會力量吸納到政治過程中，就會促使社會管理走上一條可持續的道路，促成政府和人民之間的良性互動，最終造成強政府、強社會的局面。