第一節(jié) 政府機(jī)構(gòu)

明代皇權(quán)的性質(zhì)和它在公共財(cái)政中的角色

在明朝的政治體制下，除了皇帝以外，沒有一個中樞機(jī)構(gòu)來管理帝國的財(cái)政。宰相在1380年被廢除之后就沒有重新設(shè)立。大學(xué)士們也僅僅是“票擬批答”，盡管皇帝也向他們咨詢，他們也參與決策，但是內(nèi)閣大學(xué)士從來沒有法定的正式權(quán)力。戶部尚書管理日常財(cái)政事務(wù)，但沒有皇帝的同意，他們無法行事。皇帝是至高無上的，包括給事中、都御史、各部尚書以及郎中、主事等都要向其上奏。任何一個人，即使沒有財(cái)政專長，也非其職責(zé)所在，他都可能對財(cái)政事務(wù)提出建議和批評。皇帝也與眾多的特使、巡撫、總督直接聯(lián)系，他們的意見能被直接送到戶部討論。一旦有重要的事情，就要“九卿廷議”，但最后總是要由皇帝裁決。

在整個明代，曾有少數(shù)的幾個人權(quán)勢震主。萬歷朝有內(nèi)閣首輔張居正，正統(tǒng)、正德和天啟朝則分別有擅權(quán)太監(jiān)汪直、劉瑾、魏忠賢。張居正和其同僚通過非正規(guī)的方式專擅權(quán)力，甚至大小事務(wù)經(jīng)由年幼的萬歷皇帝批準(zhǔn)的程序都被忽視了（見第七章第三節(jié)）。太監(jiān)，則在皇帝的縱容下，違法亂紀(jì)。所有這些人后來都受到責(zé)難或以陰謀坐罪。三個太監(jiān)沒有一個身免于死，張居正也是禍發(fā)身后，蒙受恥辱。表面上看，皇權(quán)從不旁落。好幾個皇帝登基時還是未成年人，但是從來也沒有為他們建立過正式的攝政。

在財(cái)政領(lǐng)域中，事無巨細(xì)都要皇帝處理，有些事情甚至微不足道，諸如變更稅課司局，某縣需要從產(chǎn)地運(yùn)進(jìn)多少食鹽，賞賜給朝貢使團(tuán)多少匹綢緞，都要由皇帝做最后的裁決。所有具體的行政事務(wù)都要皇帝參與。這一先例肇始于開國皇帝朱元璋，據(jù)說他曾在8天的時間里就收到了1660份奏札，計(jì)3391件事。

很明顯，開國皇帝感覺到事無大小，事必躬親。在王朝早期，大部分稅收都是征收實(shí)物，政府必須避免稅收積壓在中間層次，以免加重服務(wù)事業(yè)的負(fù)擔(dān)。但這又是王朝財(cái)政體制中最經(jīng)不起考驗(yàn)的一個方面。其方法是每個稅收征集機(jī)構(gòu)都要直接解運(yùn)賦稅到指定的分配部門，收入與開支項(xiàng)目相抵就明白銷注，完成解運(yùn)。在這種體制下，大宗賦稅解運(yùn)并不多見，遍及帝國多為中等規(guī)模的物資、商品輸納。即使解運(yùn)的物資很少，但都是財(cái)政結(jié)構(gòu)中的一個組成部分，不容忽視。如果對他們放松管理，將會開創(chuàng)先例，從而導(dǎo)致整個財(cái)政體系的崩潰。到了帝國末期，由于地方一級的財(cái)政偏離了規(guī)章，皇帝對全國財(cái)政控制已經(jīng)相當(dāng)松弛了，但每一件小事都必須經(jīng)由皇帝參與決策的習(xí)慣卻仍然保持下來。盡管皇帝的權(quán)力變得有限了，但某些選報的事例還是經(jīng)由皇帝裁奪。

雖然洪武之后的幾個皇帝繼續(xù)有效地履行其立法權(quán)力，但一直到王朝結(jié)束，他們從來也沒有進(jìn)行過徹底的財(cái)政改革，這看起來是很奇特的事情。當(dāng)時，實(shí)物稅收和徭役大都已折納銀兩，軍方的財(cái)政責(zé)任已經(jīng)降到了最低程度，募兵成為軍隊(duì)的主體，軍鎮(zhèn)衛(wèi)所的開支來自于首都。同時，在帝國后期，民間商業(yè)交易中白銀的廣泛使用已經(jīng)被普遍接受，這在明初是被禁止的。即使表面看起來很有作為的皇帝一般都很少對開國皇帝確立的財(cái)政法規(guī)進(jìn)行修改，他們突破常規(guī)的辦法是認(rèn)可臨時的特例。這種變化遵循以下的程序：首先由下級官僚提出奏請，然后在其部門內(nèi)適用這一特例。皇帝很可能將其與其他公事一起批準(zhǔn)。然后確立必要的先例。遲早，同樣的奏請也被提出并得到批準(zhǔn)，這時最初提出的特殊例外已經(jīng)成為一種普遍性做法。從那以后，就不再需要奏請，要么通過帝國的法律下達(dá)給其他部門，要么隨后不公開地進(jìn)行改革。在這種方式下，一次大規(guī)模的改革最后完成可能要花費(fèi)好幾十年時間。例如，均徭法（見第三章第三節(jié)）從其最初試驗(yàn)性推行到被普遍接受用了幾乎50年的時間。一條鞭法的改革用的時間更長，甚至到王朝滅亡，它還沒有達(dá)到一種最終的、明確的形式。

當(dāng)然，也有一些早期的禁令，特別是得不到貫徹執(zhí)行的法規(guī)，也無需太長時間就會作廢。例如，禁用白銀作為民間交易貨幣的禁令的解除就是這樣。禁令的解除始于廣西的一個知府提出的奏請，而這個奏請最初的目的是希望在民間交易中實(shí)現(xiàn)銅錢合法化（見第二章第三節(jié)）。很顯然，得到承認(rèn)的先例的影響很快趕上奏請的批準(zhǔn)，不久原來禁用白銀交易的法令成為具文。這種立法權(quán)的運(yùn)用有時候與西方最高法院宣布的司法裁決有同樣的效果。

在行政管理中另一個自相矛盾的事情是在明朝后期，盡管專制皇權(quán)仍在，但許多皇帝發(fā)現(xiàn)他們自己相對于官僚處于守勢，這些官僚經(jīng)常對皇帝的開支習(xí)慣提出異議。其原因是多方面的。一個原因是在儒家官僚的眼中，皇帝的個人生活亦是公共事務(wù)，臣下可以關(guān)心并進(jìn)行討論，甚至可以進(jìn)行批評；第二個原因是16世紀(jì)以來的幾個明朝皇帝，除了末帝崇禎勤于政務(wù)以外，要么是怠于政事，要么是庸碌之才。君主與臣下之間很少為國事發(fā)生矛盾，他們的爭論常常是與皇帝私人生活有關(guān)；第三，理論上，“普天之下，莫非王土”，明朝的財(cái)政制度并沒有明確區(qū)分國家的收入和支出與皇帝的個人收入和支出的關(guān)系，所以君主個人的開銷與公共財(cái)政密切相關(guān)。朝臣不斷地向皇帝提出諫議，諸如宮廷用度汰侈，肆意科辦土貢，奉派太監(jiān)借機(jī)胡作非為，大量賞賜給皇親、貴戚、寵臣土地。但是因?yàn)榛实蹞碛凶罱K權(quán)力，官員們只能是提出抗議，或以辭職相威脅，或者對執(zhí)行皇帝命令的朝臣進(jìn)行參劾，或者以夸大上天的征兆來警示任性妄為的皇帝。但當(dāng)這些辦法失效之后，他們就無計(jì)可施了。而且他們也時常面臨著君主報復(fù)的危險。

除了開國皇帝朱元璋是自學(xué)成才以外，其他明朝皇帝都是接受了儒家教育。他們被灌輸要恪守祖訓(xùn)，尊重民意，遠(yuǎn)離怨恨和放縱。這些道德教條的實(shí)際效果是很難估量的，但考慮到明朝皇帝令人討厭的人格，很容易讓我們覺得這些所謂的儒家倫理道德不過是一種謊話。但是由于皇帝擁有至高無上的權(quán)力，可以想見，如果他的權(quán)力不受任何道德的限制將會發(fā)生什么樣的事情。

表面上看，閣臣沒有什么權(quán)力。但由于皇帝的原因使他們有相當(dāng)大的實(shí)際影響力。對于成年的皇帝而言，新任命的閣臣一般更愿意奉承迎合皇帝。但是，按照明朝的傳統(tǒng)，閣臣任期很長，在正常情況下，他們被期望終身在任。他們中的一些人甚至是逮事幾朝的老臣。這些人宿德重望，深受信任，在皇帝和各部官員之間充當(dāng)了調(diào)解者，是朝廷的穩(wěn)定力量。明朝前期，有許多這樣的老臣。甚至到明朝中后期，這種杰出人物也不乏其人。張居正的例子可能有些復(fù)雜，嚴(yán)格來說不能列入這類人物。但楊廷和（1507—1524年在任）在嘉靖皇帝即位過程中在朝廷中實(shí)施了一項(xiàng)嚴(yán)厲的節(jié)省計(jì)劃。還有泰昌、天啟朝的葉向高（1607—1624年在任）曾策劃發(fā)內(nèi)帑白銀700萬兩以彌補(bǔ)國庫虧空。有理由相信，閣臣在實(shí)施深得人心的政策和恢復(fù)公眾信任方面能夠起到很大作用。

不過，如果皇帝藐視道德、祖制、民意以及有聲望的老臣的意見，執(zhí)意濫用權(quán)力，卻沒有任何辦法能夠遏制皇帝的行為。這種情況在萬歷朝確實(shí)占了上風(fēng)。16世紀(jì)90年代，萬歷皇帝派遣宦官取代文職官員到各地去征收商稅（見第七章第三節(jié)），許多朝臣在勸諫無效后提出辭呈，皇帝對此十分惱怒，對辭職要求不予理睬。一些官員隨后沒有經(jīng)過批準(zhǔn)就自行離職。反過來，皇帝并不急于補(bǔ)充空缺的職位，這樣的結(jié)果等于使國家陷入了“憲法危機(jī)（Constitutional crisis）”，這種僵局一直持續(xù)到1620年萬歷皇帝去世為止。

宮廷開支與宦官

要想了解明代宮廷開支的復(fù)雜性，首先要了解明代宮殿規(guī)劃布局的復(fù)雜性。

整個宮殿是以紫禁城為中心，四周圍以高墻，防衛(wèi)森嚴(yán)。這些雄偉的建筑占地約四分之一平方英里，包括皇帝的住所、朝堂、書房以及皇史宬和內(nèi)閣辦公場所。圍繞著紫禁城的是皇城，亦是壁壘森嚴(yán)。北京城區(qū)環(huán)繞四周。各部辦公場所在皇城城墻之外。在城墻內(nèi)，還有3平方英里的生活補(bǔ)給區(qū)。

皇城中各種設(shè)施一應(yīng)俱全。有銀庫、倉儲以及原材料加工和制造工場（諸如生產(chǎn)糕點(diǎn)、糖果、藥、酒、皮革的作坊以及針工局、銀作局、經(jīng)廠、織染局等），甚至還有制造槍銃的工廠等，這些部門大多由宦官統(tǒng)領(lǐng)，只有少數(shù)部門是以文職官員的名義進(jìn)行管理。其他的宦官衙門從上述的倉庫和作坊中領(lǐng)取供給，用來維持紫禁城的日常生活。皇城中的文職部門有都察院，它負(fù)有監(jiān)督庫房的職責(zé)。還有光祿寺，名義上歸屬禮部。

所有這些衙署及生活服務(wù)設(shè)施超過50個。除宦官以外，應(yīng)役的工匠和他們的幫工成為宮廷人口的一個主要組成部分，即使在15世紀(jì)后期，就已經(jīng)超過100000人。明代官員的俸祿微不足道（第二章第一節(jié)），由戶部所發(fā)之俸給很少，無足輕重。但是這些賬冊顯示出大量的糧食卻被分配給宮廷人員，包括在宮中服工役的軍士。

這些服務(wù)性機(jī)構(gòu)主要是為皇室服務(wù)的，他們的運(yùn)作無法同政府的職能完全分開。大量質(zhì)地優(yōu)良的絲綢織物主要供應(yīng)嬪妃宮女，也賞賜給外國的朝貢使團(tuán)以及文武官員。皇帝銀作局為紫禁城生產(chǎn)銀器，也為重要的文件刻字制版。光祿寺掌祭饗、宴勞、酒醴、膳饈等事。至于軍火生產(chǎn)，與其說它是宮廷消費(fèi)還不如說是一種國家需要，這一點(diǎn)不用過分強(qiáng)調(diào)。所有這些作坊與倉庫都要耗費(fèi)了大量的物資。

總之，明代家國一體的政治體制使宮廷與政府密不可分，其基本原則是國王與官僚共享物質(zhì)財(cái)富。這一點(diǎn)與政教合一的國家有相通之處。明朝皇帝的基本職責(zé)之一就是在一個豪華的地方履行無休無止的朝廷典禮，諸如大型宮殿的開工、宮里宮外的各種盛大典禮（如皇帝登極、大婚和許多相類似的活動）等。這些活動耗資巨大。我們很難確切地知道哪些是皇帝個人的開銷，哪些是國家支出。

皇室沒有專門的管理部門。紫禁城的實(shí)際開支賬目從來也沒有編輯出版過。要想了解這些開支的數(shù)字可以求助于兩類資料：一類是有關(guān)部門為宮廷歲辦各種土貢物料的報告；另一類資料是監(jiān)察官員審核賬目與倉庫財(cái)產(chǎn)文冊的文件。目前還沒有特別完整可用的數(shù)據(jù)資料。對于明朝官員而言，估計(jì)宮廷開支的一般做法是將其分成幾大類來考慮，諸如棉布、絲絹、茶、黃蠟（用來制作蠟燭）、染料等等，所有這些物資的數(shù)量很大。無疑，宮廷開支與公共資金混淆不清嚴(yán)重地?fù)p害了財(cái)政管理。

更需要強(qiáng)調(diào)的是后勤體系管理軟弱無力。名義上，宮廷的倉庫分屬于戶部、工部和兵部管理，實(shí)際上，大臣們僅僅是保障供應(yīng)，他們對于保存在宮中的物資沒有多大的支配權(quán)，這是君主的特權(quán)。就管理倉庫而言，文官僅是記賬，而宦官卻掌握著鑰匙。

宮廷之外的白銀由大臣們掌握。在皇城內(nèi)，“內(nèi)承運(yùn)庫”是惟一接受白銀的機(jī)構(gòu)。每年戶部從田賦中分出大約100萬兩白銀供應(yīng)給它，這些白銀進(jìn)入皇帝個人的腰包（見第二章第一節(jié)）。皇太后的宮莊子粒銀也由戶部征收并移交給內(nèi)承運(yùn)庫。內(nèi)承運(yùn)庫在維持宮廷的日常生活開支方面花費(fèi)不多，實(shí)際上它是一個居間機(jī)構(gòu)，它所收到的資金常常花費(fèi)在禮品和個人的賞賜方面，捐獻(xiàn)給寺廟道觀，購買珠寶和古玩。任何盈余都將被轉(zhuǎn)移到紫禁城內(nèi)的東裕庫。

廣惠庫也位于皇城內(nèi)，掌握著少部分現(xiàn)金。所有運(yùn)送到京師的銅錢和寶鈔都要交到這個庫房中。廣惠庫的運(yùn)作很不規(guī)范，常常會給整個財(cái)政體系造成相當(dāng)大的混亂。例如，鈔關(guān)稅通常都是征收白銀，收入歸戶部掌管。但是在特殊年份中，廣惠庫的庫存不足，皇帝可能規(guī)定第二年要征收一定比例的銅錢和寶鈔。結(jié)果，內(nèi)庫得到補(bǔ)充，而戶部的正常稅源卻被侵損。廣惠庫的支出也是不規(guī)范的，大部分的錢、鈔是在慶典之時由皇帝賞賜給官員，很少的一部分則用于在首都進(jìn)行的少量采買。

從15世紀(jì)前期開始，宦官被分統(tǒng)于二十四個衙門，但是沒有任命首席太監(jiān)。司禮監(jiān)太監(jiān)一般地位較高。當(dāng)時，宦官不具有財(cái)政官員的責(zé)任。可以說皇帝是宮中的財(cái)務(wù)主管。

明代的宦官聲名狼藉。他們常被皇帝派到地方去監(jiān)督軍國政務(wù)。在王朝的大多數(shù)時間中，盡管宦官們有時濫用權(quán)力，但沒有證據(jù)顯示他們過分插手政府事務(wù)。一些宦官被派駐海港去接待朝貢使者，一些宦官在南京看守皇陵，還有一些宦官則作為皇帝的個人代表出鎮(zhèn)軍隊(duì)。只要政府的正常工作沒有因?yàn)榛鹿俚拇嬖诙l(fā)生改變，他們就不能被認(rèn)為替代了官僚。但在16世紀(jì)90年代，萬歷皇帝派出宦官管理商稅以及在王朝的最后20年中崇禎皇帝分遣宦官總監(jiān)城市防務(wù)。這兩個事例至少說明文職部門的完整性受到了威脅。

有明一代，高級太監(jiān)頻繁被派遣執(zhí)行采買監(jiān)造使命。諸如采辦監(jiān)造宮廷用具、瓷器、緞匹等。宮廷用具在南京生產(chǎn)。要不是由于宦官們在采辦回程中，經(jīng)常利用運(yùn)河夾帶私物，要求額外的政府運(yùn)輸，這些采辦活動還不會引起太大的爭議。瓷器燒造于江西，需求的項(xiàng)目諸如花瓶、直徑超過10尺的碗、象棋子、瓷屏風(fēng)、祭祀器皿以及光祿寺所用的陶瓷用具。絲絹產(chǎn)于浙江與南直隸，品種多樣，顏色與花樣不一，專供內(nèi)需。其中后兩類產(chǎn)品有時一次定做25萬件。生產(chǎn)這些貢品所需的勞動力與原材料都要由地方政府提供，還包括后勤保障。這一問題一直是文官與宦官之間處于緊張狀態(tài)的原因。因?yàn)槲镔Y與力役的需求都會擠占戶部與工部的收入，同時它也會影響到省級官員對地方事務(wù)的管理。其中一個最容易引起爭議的事情是辦納上供物料。內(nèi)庫的土貢物料供應(yīng)都有相對的定額，或按地方田糧分?jǐn)偅虬蠢锛着烧鳌＜词故秦?cái)政吃緊之時，這些額外的科派仍然是政府各部的責(zé)任，為供上命，只能挪移各部錢糧。一些特供物品可能被折成銀兩由各部截取，但各部有責(zé)任供應(yīng)宮中所需各色用品。官員一直反對宦官貪得無厭的奢侈性要求，但僅有幾次皇帝會站在官員一邊。這種斗爭與掌管內(nèi)庫的宦官的既得利益混在一起，成為明代后期稅收無法完全折成白銀的一個原因。在后文中我們將會看到，明代一直缺乏徹底深入的稅收改革。

戶部和戶部尚書

在現(xiàn)代人看來，明代的戶部尚書可被認(rèn)為是財(cái)政部長。但是就其職權(quán)而言，把戶部尚書翻譯成西方意義上的財(cái)政部長過分夸大了其職能。在明代，戶部尚書從來都沒有成為科恩（Cochrane）或者柯爾貝爾（Colbert）之類的人物，戶部也從來沒有變成決策部門。自從1368年建立戶部以后，洪武朝就已經(jīng)多次進(jìn)行了大規(guī)模的重組，1372年只有一個尚書，下設(shè)四個屬部。然而到了1373年，這個部門被降秩并分成五科，由五個尚書分別管理，他們中沒有一個人能夠負(fù)全責(zé)。1380年以后才又重新定設(shè)尚書一人管理戶部，升秩正二品，取得了部長一樣的身份。

明代皇帝常以殘酷的方式對待戶部尚書，很少顧及他們的尊嚴(yán)。1385年，尚書茹太素因?yàn)椴荒芤院槲浠实巯Ｍ倪M(jìn)度去管理事務(wù)而被鐐足于公案。1421年，尚書夏元吉因?yàn)樵噲D勸阻永樂皇帝停止北征蒙古大漠的軍事冒險而被囚禁，一直到1424年皇帝去世后他才重獲自由。1441年，尚書劉中敷僅僅因?yàn)榻ㄗh正統(tǒng)皇帝以供御牛馬分牧民間而被上枷示眾。1547年，尚書王杲被誣陷接受賄賂，嘉靖皇帝下令當(dāng)眾責(zé)打他，然后遣戍雷州。而他遭難的真正原因是他對皇帝詔買龍涎香一事缺乏熱情，這種龍涎香正是崇尚方術(shù)的皇帝在其齋醮儀式中特別希望得到的東西。

從1380年以后共任命了89名戶部尚書，其中25人是致仕離職，22人是轉(zhuǎn)任他職，16人被解職，7人死在任上，7人因?yàn)榧膊』蛘叻识o職，3人被處死，2人被流放而終身不得錄用，1人被放逐，1人未經(jīng)允許而離職，1人死在戰(zhàn)場上，最后一位尚書倪元璐在王朝滅亡時自縊殉國。剩下的只有3個人由于資料所限無法知道確切的離職原因。即使在后來以致仕或其他方式離職的人中有3位尚書，即金濂、韓文、畢自嚴(yán)，他們分別在1451年、1507年、1633年曾經(jīng)下獄，當(dāng)時他們還在任。至少有5位尚書不肯屈從于太監(jiān)而放棄職務(wù)，他們在與太監(jiān)斗爭失敗后，秦金、馬森、汪應(yīng)蛟分別于1527年、1569年、1622年致仕。畢鏘于1586年辭職引退，王遴于1585年被調(diào)任它職。這些情況說明戶部尚書這個職位有很大風(fēng)險，他們在任期內(nèi)更多地受制于專制君主反復(fù)無常的性格以及其寵臣近侍的喜好。

在整個明代，可能只有一位戶部尚書能夠主動地、有權(quán)威地管理戶部，他就是永樂、洪熙、宣德三朝的郭威。據(jù)說他拒絕了后兩位皇帝未經(jīng)他的同意而發(fā)布的臨時蠲免租賦的詔令。作為一個資深官員和皇帝的老師，郭威是能夠違抗君命同時又不會招來麻煩的。不過，他的政策最終還是被否決。

多數(shù)時間，戶部尚書扮演著皇帝的財(cái)政顧問的角色。在正常情況下，他的職責(zé)僅僅是實(shí)施一些有限的計(jì)劃。在王朝早期，納稅人以實(shí)物納稅，親身應(yīng)役。在北京的軍事設(shè)施、宮廷和幾個其他的支出性機(jī)構(gòu)都有固定的物資和差徭額度，由指定的征收機(jī)構(gòu)來完成。到16世紀(jì)，大多數(shù)物資和差徭都被折成銀兩。但是這些貨幣收入并不合而為一。支出機(jī)構(gòu)只不過是維持單獨(dú)的開支賬目，而折色銀還是由先前完成這些供給與差徭的征收機(jī)構(gòu)來支付。惟一的例外是宮廷，由于在皇城中沒有中樞性財(cái)政機(jī)構(gòu)，部分供給宮廷的折色銀由戶部管理。此外，工部以及兵部管理下的太仆寺、禮部管理下的光祿寺，其賬目都是單獨(dú)管理，數(shù)額很大。軍事裝備與設(shè)施的管理亦是如此。戶部只起到解運(yùn)銀兩的簿記職能，它不能通過預(yù)算來控制撥款。所有各項(xiàng)開支的節(jié)余都由各個部門自己控制，存入它們自己的銀庫，戶部無權(quán)管理。在南京也有同樣的情況。當(dāng)兩京制度在1421年開始確立的時候，南京也有完全一樣的政府機(jī)構(gòu)。按照慣例，南京戶部在南方履行一定的地域性職能，但是這個部門僅對皇帝負(fù)責(zé)，它不是北京戶部的一個分支機(jī)構(gòu)。南京戶部尚書直接上奏皇帝，其有自己的應(yīng)收額度，并且自己控制銀庫、糧儲和倉庾。甚至審核各項(xiàng)支出以及編制倉庫財(cái)物文冊的職責(zé)也是歸屬于監(jiān)察官員，而不是北京的戶部。

所有這些都意味著收入與撥款是建立在半永久的基礎(chǔ)之上，戶部尚書只能進(jìn)行很有限度的調(diào)整，比如修訂折納比率，建議更多地進(jìn)行折色，有時改變物資和資金解運(yùn)的地點(diǎn)。這些工作都是臨時權(quán)宜之事。所以明代的戶部更可以說是一個大型的會計(jì)管理部門而不是一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)。到了明代后期，如果不是由于軍費(fèi)開支急劇擴(kuò)大，迫使這個部門在政府財(cái)政中扮演更加主動的角色，戶部尚書很可能繼續(xù)是皇帝的總會計(jì)師。

然而，督理整個帝國的供給是一項(xiàng)很棘手的任務(wù)。為了確保所有的稅額，包括物資與白銀都能順利解運(yùn)，戶部準(zhǔn)備了一種稱作“勘合”的憑證。像公共汽車可分開的運(yùn)輸聯(lián)票一樣，每份勘合可一分為兩扇符券，也有分成三部分或者更多部分的。但是大多數(shù)勘合都是兩扇，包括可分開的聯(lián)單與存根，勘合被交到接收部門，在騎縫處加蓋官府紅色印信，同時編寫解運(yùn)字號。這樣，符券的每一半都留下一半封印，邊上還有筆跡。在解運(yùn)者與接收者交接時，要校“勘”對“合”，同時錢糧也別無虧欠，這樣才能避免日后爭執(zhí)。偶爾也有由中間機(jī)構(gòu)進(jìn)行解運(yùn)的情況，這時，每一份勘合另外的聯(lián)單則用于中介解運(yùn)。解運(yùn)完畢，接收部門上報戶部，任務(wù)完成，謂之“通關(guān)”。任何短缺或違法情事也要被上報到戶部。

這種方式反映出這樣的財(cái)政制度，即中央指令、分散管理。上交的賦稅，無論實(shí)物還是貨幣，很少進(jìn)行大規(guī)模運(yùn)輸。出現(xiàn)在官方文件中的各項(xiàng)合計(jì)數(shù)字絕大多數(shù)僅僅是為了統(tǒng)計(jì)的目的。實(shí)際上，一個接收的倉庫可能同時要面對很多不同的解運(yùn)者，而一個解運(yùn)者也可能要為很多部門服務(wù)。解運(yùn)的數(shù)量總是要保持最低程度以避免運(yùn)輸和貯存的困難。此外，解運(yùn)的物品，不僅包括糧食、干草、棉絮，也包括靛青、大麻、芝麻籽等。種類如此之多，很難在賬冊上進(jìn)行合并。這種管理制度造成賬簿累積甚多，戶部必須詳細(xì)地審閱所有的賬目，常常到縣一級。1385年，戶部詳細(xì)審查了2437個財(cái)政部門所呈進(jìn)的賬冊。在以后的幾個世紀(jì)中，雖然白銀已經(jīng)被廣泛使用，但這種情況仍然沒有改善。1572年，據(jù)說戶部歸并文冊22種，裁省文冊28種，但這次改革后我們不知道還保留下來多少種。到了明末的1632年，戶部尚書畢自嚴(yán)上疏給崇禎皇帝，列出整個帝國的逋賦情況，其所列出的項(xiàng)目以現(xiàn)代的小字號字體印刷排列起來足有4頁半。在這位尚書所列的項(xiàng)目中，有南直隸吳縣欠負(fù)宮廷的28兩白銀，這是該縣應(yīng)該上供的蜂蜜價銀。

考慮到戶部職掌之繁重，其工作人員數(shù)量就顯得十分不足。1390年，規(guī)定戶部的官員有51名，外加160名處理文書事務(wù)的吏。在16世紀(jì)70年代晚期也只有74名官員和165名吏。除了偶爾有一些國子監(jiān)監(jiān)生們被分派到戶部來獲得行政管理經(jīng)驗(yàn)外，戶部的規(guī)模在王朝的大部分時間里實(shí)際上一直保持不變。

戶部尚書沒有執(zhí)行主管，沒有審計(jì)主管，沒有統(tǒng)計(jì)主管。這是可以理解的，因?yàn)樗仨殨r刻記得他只是皇帝的臣仆。戶部尚書也沒有一個編制計(jì)劃的班子，即使部里有“司務(wù)”、“照磨”、“檢校”等職，但這些官員也僅是進(jìn)行日常事務(wù)管理，稽督文移，他們并不是部長的助理。1643年，當(dāng)戶部尚書倪元璐提升了一個有才干的生員作為戶部司務(wù)，并且給他安排了五個辦事人員來協(xié)助管理戶部日常事務(wù)，這種職責(zé)安排被認(rèn)為是一種新奇的事情。

在戶部尚書之下有兩名副職（侍郎），但他們在部里都起不到太大的作用。按習(xí)慣，其中一個侍郎專門督管帝國的糧儲，他有單獨(dú)的公署并且直接對皇帝負(fù)責(zé)。1442年設(shè)立了專以貯銀的戶部太倉庫，亦歸屬其管理。有時，侍郎也被提升成為另外的“戶部尚書”，這樣在級別和頭銜上與戶部尚書等同，盡管在實(shí)際工作中他只限于督理銀庫和糧儲，不治部事，但這樣也造成了很大的混亂。另外一個侍郎常常被外派執(zhí)行任務(wù)，諸如作為管理運(yùn)河的特使，或者去遼東管理軍事補(bǔ)給。所以也不在戶部。

戶部尚書直接通過屬下的十三清吏司完成其職責(zé)，這十三司對應(yīng)帝國的十三個行省。1575年以后，戶部歸并責(zé)成，北直隸、南直隸的府州縣衛(wèi)所等分別由福建、四川二司兼領(lǐng)，鹽課、關(guān)稅則由山東、貴州二司兼領(lǐng)，漕運(yùn)及漕倉歸云南司，御馬、象房及二十四馬戶芻料歸廣西司。這種安排是隨意的，主要是因?yàn)樯鲜龈魉竟芾磉呥h(yuǎn)省份財(cái)政工作，一般來說工作量較小，能夠承擔(dān)起額外的工作。

在每一個司中有3名或4名文官，但位置常有空缺。即使有人在位，他們中的一些人也常常被派遣到邊境省份去管理軍事設(shè)施。大約1570年之前的一個世紀(jì)，這些工作人員甚至不必每天到部里報到。他們無所事事，目的只是獲取資歷。從1572年到1576年，戶部尚書王國光第一次要求所有登錄在冊的戶部工作人員“盡令入署”。在1610年后的十年中，各司的郎中又有很多空缺，戶部尚書李汝華同時兼任好幾個司的郎中。戶部本來人員就已不足，而職位又多有空缺，讓人吃驚。要想解釋它，我們必須了解戶部的辦事程序，戶部主要是文書與技術(shù)方面的工作，文職官員們對其缺乏興趣，并且很少有人能夠勝任這些工作。這些工作多由吏胥承擔(dān)，他們是自學(xué)成才，非正式招募而來，常常被文職官員們所輕視。然而，他們有專業(yè)知識，熟悉具體辦事程序和習(xí)慣性做法，這使他們成為不可或缺的人物。他們終生在這個位置，然后再把這些技能傳給其親友。顧炎武就指出過在17世紀(jì)早期戶部所有在任的吏胥都是浙江紹興府人。官方的文書與部里的賬冊都要接受一個特別任命的監(jiān)察官員進(jìn)行稽核。孫承澤，曾任崇禎朝刑、戶科給事中等職，在他的一些上疏中提到他曾審核賬目、直接懲辦下層胥算的事情，但沒有提及文職官員。

直屬于戶部的服務(wù)性機(jī)構(gòu)很少。由于寶鈔日漸廢弛，15世紀(jì)以后，寶鈔提舉司、印鈔局、行用庫及鈔版已很少提及。鑄錢是戶部的職責(zé)所在，但是在中央，鑄錢的工廠由工部負(fù)責(zé)。僅僅在1622年為了擴(kuò)大貨幣的鑄造，始設(shè)戶部寶泉局，與已有的朝廷鑄廠和在南京及各省管理下的鑄廠同時開鑄。所有這些鑄廠，并沒有統(tǒng)一歸屬于帝國的鑄錢工廠。倉庫名義上是在戶部的管理之下，但正如上文所云，實(shí)際上又是掌握在內(nèi)官太監(jiān)手中。

戶部在各省沒有分支機(jī)構(gòu)。但是京師之外的鈔關(guān)是由戶部各司外派官員管理（第六章第一節(jié)）。他們駐在各地以一年為期。習(xí)慣上這些官員將他們的駐地指稱為“戶部分司”，這其實(shí)是一種誤解。這些部門嚴(yán)格來說只是收稅站，并不履行其他的戶部職責(zé)。而且在16世紀(jì)晚期，鈔關(guān)稅逐漸與其他分省管理的商稅合并到一起，鈔關(guān)也慢慢變成了戶部官員和地方官員共同管理的部門。一直到王朝結(jié)束，戶部侍郎一直督理邊餉，成為皇帝的專門特使。在履行外派任務(wù)時，他們直接向皇帝上報而不是戶部。其他較低級別的官員，諸如各司的郎中、員外郎同樣也被派遣到邊鎮(zhèn)去督理軍隊(duì)后勤。對于他們來說，實(shí)際的目的就是從戶部借款給邊鎮(zhèn)督撫。這些戶部官員絕不是向外擴(kuò)充其權(quán)力，他們不過是確保軍事指揮部與戶部之間協(xié)調(diào)一致、聯(lián)系緊密。

其他各部

其他五個部都在某些方面卷入財(cái)政管理。他們關(guān)心政府財(cái)政在于他們與戶部都有各自的利益。這些事情通常不會引起嚴(yán)重的問題。例如，吏部關(guān)心的是開納事例，刑部關(guān)心的贓罰收入，禮部關(guān)心的是給外國朝貢使團(tuán)的賞賜和僧侶、道士的度牒納銀。只要這些部門不去實(shí)際設(shè)立財(cái)政機(jī)構(gòu)去管理這些資金，部門之間的矛盾是能夠容易解決的。畢竟，任何體制的政府中都可能出現(xiàn)如此重疊的利益關(guān)系。

然而，在明朝的體制下，兵部、工部都會與戶部在財(cái)政管理中產(chǎn)生矛盾。兵部與戶部的矛盾小一些，工部與戶部的矛盾更大一些。這種權(quán)力的分配可以追溯到王朝早期稅收還很少征收貨幣之時。當(dāng)時，在四個省直的廣大范圍內(nèi)，實(shí)行納稅人戶養(yǎng)馬，免其田賦一半的政策。但是當(dāng)這種馬差被廢止的時候，戶部沒有權(quán)力去增加賦稅。而改作由民戶轉(zhuǎn)解價銀到太仆寺，由其購買戰(zhàn)馬供應(yīng)給軍隊(duì)。盡管沒有飼養(yǎng)馬匹，但這項(xiàng)開支還是按原先的馬群數(shù)量來確定，并且指定作為草料費(fèi)用。這樣就意味著在一些地區(qū)有一半的田賦正額由兵部來征收了（第三章第三節(jié)）。

工部不僅在許多地方設(shè)局抽分竹木，截取部分魚課，而且從各地征用物資與資金。凡宮殿、陵寢、公共建筑和城郭的修造營繕，治水與屯墾，開發(fā)河渠與山林之利，制造軍需裝備與戰(zhàn)船等，皆為工部職掌。在王朝建立之初，沒有專門資金用來從事這些工作，所以工部向整個帝國征派勞役、征用物資，不需要技巧的勞動力從一般民眾中征發(fā)，需要技巧的勞動力則從那些匠戶中征發(fā)。南直隸的織工和江西的瓷器工人就屬于匠戶，他們要在皇城內(nèi)的生活供應(yīng)區(qū)中從事各種手藝工作。物資的征用則更多，弓和箭則分派給各府，木材征用于產(chǎn)地，魚膠來源于魚課，皮毛則由登記在冊的獵戶供應(yīng)，染料和明礬由產(chǎn)地供應(yīng)。當(dāng)為治水而強(qiáng)迫征發(fā)勞役時，被征發(fā)者不僅要準(zhǔn)備勞動工具，而且還要從家鄉(xiāng)帶來一些用具，包括木棍、釘子和繩子。這些物資的征用與勞役征發(fā)有的是計(jì)劃內(nèi)的，有的則是臨時派征。前者被分配到帝國的每一個府，再由各府分派給屬下各縣。這些征派有的是一年一次，有的是兩年一次或者三年一次。

在明代，所有這些義務(wù)后來逐漸被折納成銀兩，由工部接收。這些收入數(shù)目很大，它們直接源于稅收收入，可以讓工部自給自足。這實(shí)際上意味著工部逐漸變成了一個稅收機(jī)構(gòu)，與戶部展開競爭。

帝國人口統(tǒng)計(jì)的惡化也加劇了對利益的爭奪。在早期，賦和役（見下文第二節(jié)）是分開征收，工匠與民戶分開登記。從15世紀(jì)中期開始，這些人口登記漸成具文，登記在冊的勞動力已經(jīng)逃亡。許多雜色稅收，諸如對獵戶與漁民的稅課已經(jīng)無法征收。大多數(shù)州縣為了解決這個問題，將各種役和供派攤?cè)胩锂€，甚至于附加到正賦之中。因此，役銀也成為戶部與工部都來爭奪的稅收收入。

對于京師需要的特供，采用的是“坐辦”的方法。例如，當(dāng)一個主要的建筑工程計(jì)劃啟動時，需要的木材價值可能超過100萬兩白銀，很顯然，正常的征用不能滿足這種要求，工部于是直接要求木材產(chǎn)地的各省直官員來完成這些需求，這就是坐辦。坐辦開支由各省直稅糧來彌補(bǔ)，換句話說就是要么木材以應(yīng)交納中央政府的稅糧來支付，要么由納稅戶提供這些原材料來代替正稅。工部的貨幣收入源于各種役的折納，且分散于全國，數(shù)量有限。工部常常發(fā)現(xiàn)其所支配的財(cái)力不足以支付開銷，這時候，它就會奏請皇帝要求戶部用其管理之下的地方稅收來滿足這種需要。而最合適的大宗稅收就是田賦。工部的科派隨后也就滲透到田賦之中。

工部在王朝早期階段似乎是具體的辦事機(jī)構(gòu)。但很明顯，隨著時間的推移，它變得越來越關(guān)心財(cái)政管理。在15世紀(jì)晚期和16世紀(jì)分別由劉大夏、潘季馴主持的大規(guī)模的治水工程中，工部都是很少主動去參與，它僅僅分配原料、資金和民工給項(xiàng)目主管。同樣的，屯田也由地方官員管理。對于宮殿營建，要么是由工部官員來管理，要么是由宦官來管理。但是由于修造工具與工匠都是在宦官的管理之下，他們能夠獨(dú)立地完成這項(xiàng)工作。甚至一個工部官員被委派作項(xiàng)目主管，他也不能如設(shè)想的那樣全面地主持工作、管理資金，盡管為工場和內(nèi)府庫供應(yīng)物資與勞動力并非工部專職，但也主要是由工部負(fù)責(zé)，這也就是說工部要為宦官的各種派征使命進(jìn)行預(yù)算撥款。所有這些削弱了工部的運(yùn)作能力，并且使它淪為一個后勤分支機(jī)構(gòu)或者朝廷的服務(wù)保障部門。明代有很多宮殿陵寢，卻沒有一個專門的皇室部門去協(xié)調(diào)管理它們。只有工部，在其不斷變換的角色中，接近填補(bǔ)這個空白。這個沒有預(yù)料到的角色有時給各部官員帶來困惑并引起他們之間的矛盾。如果宦官要求辦納緞匹，工部的官員按一般原則來說會與他的文官同僚們一起反對宦官的過分要求。但是當(dāng)此項(xiàng)開支是由戶部來承擔(dān)并且戶部反對為此支出其稅額時，這件事就會變成兩個部門之間的矛盾。在這時候，工部的官員們將會改變他們的立場，認(rèn)為這項(xiàng)派辦是有理由的。

財(cái)政分權(quán)造成了嚴(yán)重的后果。整個明代從來沒有建立起中央國庫，戶部的太倉庫僅僅是在京師的銀庫之一，它無權(quán)管理太仆寺的常盈庫和工部的節(jié)慎庫，也同樣無權(quán)控制光祿寺的銀庫，更不用說宮廷內(nèi)的內(nèi)承運(yùn)庫、廣惠庫、東裕庫。南京戶部也有它自己的銀庫。除非有皇帝的命令，庫銀是不能在各庫之間劃撥的。萬歷朝，甚至皇帝下令進(jìn)行劃撥，也沒有哪個部門欣然拿出其庫銀，大家都明白這種旨意一般都是相關(guān)部門向皇帝提出的建議，而不是皇帝本人首先有這種想法。在這種情況下，有關(guān)部門通常都會向君主上書要求重新審議、延期執(zhí)行，進(jìn)行討價還價以避免庫銀流入其他部門。只是到了所有反對的手段都無效之后，才不得不忍痛割愛。

分駐于各省的中央財(cái)政機(jī)構(gòu)

整個明代，中央政府一直沒有在各省建立起地區(qū)性的銀庫。由于大而不變（monolithic）的國家結(jié)構(gòu)，所有省府州縣政府的財(cái)政職能都是服務(wù)于中央政府，沒有必要在省直設(shè)立地區(qū)性的辦公部門。以現(xiàn)在的分類來看，只有很少的幾個財(cái)政機(jī)構(gòu)是例外，它們專門負(fù)責(zé)省際之間的服務(wù)性事業(yè)或者某些特殊的收入，諸如皇帝派遣總理大運(yùn)河的特使（第二章第一節(jié)），食鹽專賣（第五章第一節(jié)）、茶馬貿(mào)易、番舶抽分、鈔關(guān)稅、竹木抽分（第六章第一節(jié)、第四節(jié)）等的管理機(jī)構(gòu)。我們可能注意到，在理論上這些辦事部門多是由省級政府監(jiān)管。但是當(dāng)監(jiān)察御史被派去督理鹽業(yè)專賣與茶馬貿(mào)易時，他們確實(shí)變成了在各省執(zhí)行皇權(quán)使命的財(cái)政官員。他們將那些名義上還由各省管理的辦事機(jī)構(gòu)降為其下屬部門。為了避免重復(fù)，對于這些辦事機(jī)構(gòu)在后文討論其所管理的服務(wù)與收入時將有詳述。

然而，可以看到，這些辦事機(jī)構(gòu)的效率通常都很低下，他們管理的收入始終沒有達(dá)到唐朝或宋朝時的收入水平。造成這種結(jié)果的部分原因是由于在王朝建立之初，忽視了商業(yè)是國家收入的一個主要來源這一事實(shí)。盡管明代的實(shí)物供給是可以理解的，更強(qiáng)調(diào)實(shí)物稅收確實(shí)是國家的需要，但這些實(shí)物的內(nèi)在財(cái)政價值則被放到了第二位。而且前述的管理部門散布于全國各地，在它們背后缺乏一系列有效的管理。在接下來的章節(jié)中，我們將看到由于缺乏組織支持，在王朝的晚期，一些辦事部門事實(shí)上是由中央與地方官員共同管理。

地方政府

這里主要是探討地方政府的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。1373年的法律分天下各府為上、中、下三等：歲糧20萬石以上為上府，知府，秩從三品；20萬石以下為中府，知府，正四品；10萬石以下為下府，知府，從四品。很明顯，王朝建立之初希望各地的稅收額度依據(jù)人口和土地不時進(jìn)行調(diào)整。每一個區(qū)域的地位連同其長官品級也相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整。這一制度過于麻煩，很難全面推行。1371年，帝國已經(jīng)有12個行省、120個府、108個州、887個縣（后來其數(shù)目分別上升到13、140、193、1138）。各地的稅收額度從未認(rèn)真作過周期性調(diào)整，大多數(shù)地區(qū)還保持一個永久性或半永久性的定額。當(dāng)然，16世紀(jì)還有這樣零星的事例：縣已經(jīng)升格為州，或者州已經(jīng)降格為縣，但已經(jīng)越來越少。當(dāng)時除南京與北京的知府高出一個級別外，其他官員按照其行政級別而獲得相同的品級。

地方政府分為三級或四級。四級政府依次為省、府、州、縣。三級政府中的州直接隸屬于省（中間沒有府），或者縣直接隸屬于府（中間沒有州）。也有一些州，隸屬于府，其下沒有屬縣。兩京地區(qū)，也就是北直隸和南直隸，面積與省相當(dāng)，但沒有省級管理部門，他們的府尹、知府或知州直接對中央政府負(fù)責(zé)。因此，在國家的賬目上北直隸的8個府和南直隸的15個府、3個直隸州是從來沒有分別按照南北二京管理，這26個行政單位的財(cái)政數(shù)據(jù)與13個行省并列。

這些不同的模式又一次反映出對財(cái)政管理的最初關(guān)注。財(cái)政管理的指導(dǎo)方針為：縣是一個基本的稅糧征收單位，府是一個基本會計(jì)單位，省是一個中轉(zhuǎn)運(yùn)輸單位。縣衙所在地與其周邊距離盡可能的以一天的旅程為限，所以縣的面積或多或少被事先確定了。其上一級政府也應(yīng)該位于其屬縣的中心地帶，有利于開展各項(xiàng)工作。而且，所有的政府衙署都位于人口較多、周圍有城墻的城市中，這有利于軍事行動、生活供給以及水陸運(yùn)輸。在特殊情形下，明廷也能夠?yàn)榱诵姓芾淼哪康亩陆ㄒ粋€有一定規(guī)模的城市。當(dāng)然，地方機(jī)構(gòu)的設(shè)立不能完全忽視地理的、歷史的因素。特別是在選擇一個府城時，他們必須權(quán)衡組織建置的統(tǒng)一性和當(dāng)?shù)刈陨淼睦妗．?dāng)這些要求無法平衡時，就采取設(shè)立一個州的辦法來解決。多數(shù)情況下很可能是把一些大的府分解成為一些易于行政管理的單位，另外則是對一個稅收水平中等，但在地理上管理很不方便的地區(qū)給予特殊考慮。為了達(dá)到調(diào)解不平衡的目的，州政府并沒有自己的特點(diǎn)。當(dāng)州隸屬于府的時候，它只是扮演府的分支機(jī)構(gòu)的角色。如果州直屬于省，它就是一個小定制的府。后者的財(cái)政賬目與府處在同一級別上。

當(dāng)某一級別的政府在行政管理系統(tǒng)中變得不必要時，它就會被取消。在財(cái)政上，省級政府主要是作為收入的中轉(zhuǎn)站，所以在南北直隸地區(qū)沒有必要設(shè)立省，該地區(qū)的府與州靠近南北二京。

按照其組織原則，中央政府與地方政府沒有太大的差別。所有地方官員，下至知縣都是由君主任命。所有的收入，在某種意義上都是皇帝的收入。中央政府的支出都是來源于地方官員的交納的稅收。這種鐵板一塊的情況在王朝晚期有了些許折衷，特別是16世紀(jì)中期以后的南方一些省份尤為明顯。不過，即使在那時，資金的分配也很不清楚、明確。大多數(shù)情況下都是由中央與各省直共同分享各項(xiàng)收入。在特定地區(qū)也考慮過相對的財(cái)政自治，至少在理論上，允許官員們?yōu)榱司鞯睦嬖綑?quán)即時支配一些資金，而不必頻繁地進(jìn)行事先請示。這樣支配的資金并沒有固定成為一種地方收入。

大多數(shù)的地方官員按照確定的程序?qū)⑺麄兊亩愂帐杖虢膺\(yùn)給不同的接收倉庫。這些倉庫有的位于北部邊境，有的在北京或南京，有的就在稅源附近。還有一些解運(yùn)是被固定在府和省一級。稅糧解運(yùn)到財(cái)政官員管區(qū)之外要建立“起運(yùn)”項(xiàng)目，從字面意義上來講是“結(jié)算后運(yùn)走的項(xiàng)目”。實(shí)現(xiàn)解運(yùn)之后，起運(yùn)項(xiàng)目便不受地方官員監(jiān)管。保存在本地的余額稱為“存留”，字面字義來講是“留存的項(xiàng)目”。在各地，任何稅收都同時包含為“起運(yùn)”和“存留”兩個部分。存留收入用于地方官員的俸給、生員廩米以及宗藩祿廩，同樣也用于皇帝許可的地方社會賑恤開支。任何剩余都由地方官員為皇帝保管，沒有皇帝的允許，他們無權(quán)處理。有時候中央政府直接要求地方政府或坐辦，或建造船只，或?yàn)榉鯛I造府邸，或者不時地輸納，所有這些費(fèi)用也是從存留收入中支取。這實(shí)際上意味著包括知縣在內(nèi)的大多數(shù)地方官員，同時也是帝國政府在各地的財(cái)務(wù)主管。各項(xiàng)存留收入既不是盈余，也不是地方收入，而是相當(dāng)于將這些收入賬戶交由地方官員管理，這些地方官員扮演著帝國的地方財(cái)務(wù)主管的角色。

各地方都被期望能夠自給自足。只有在少數(shù)情況下，才由中央政府下令對鄰近地區(qū)進(jìn)行協(xié)濟(jì)。16世紀(jì)80年代到90年代，明朝與緬甸首領(lǐng)莽噠喇弄王（Nanda Bayin）發(fā)生了邊境戰(zhàn)爭，云南巡撫不斷奏請中央援助，皇帝一度下令四川協(xié)濟(jì)。然而，到了1594年，巡撫被要求用本省的財(cái)力自己解決問題，不能再得到援助。這就證明了各省之間不輕易協(xié)濟(jì)這一原則。

在中央集權(quán)控制之下的分散管理意味著在所有各級官員中，縣級官員的財(cái)政責(zé)任總是最重的。基于這樣的原因，在討論所有各類官員的職能時，從縣級向上考察比從省級向下考察要容易得多。

除番舶抽分、鈔關(guān)稅、竹木抽分、鹽課以及管理收入是由特定的機(jī)構(gòu)或更高的部門來征集與管理以外，所有其他的國家收入實(shí)際上都要經(jīng)由縣級官員。田賦的征收，包括耗派都是由縣一級政府完成。絕大多數(shù)的縣級官員也管理商稅、房契稅、鹽課、門攤稅、僧道度牒銀、酒醋稅、罰贖收入、戶口食鹽鈔以及部分漁課（關(guān)于這些雜項(xiàng)收入，見第六章）。知縣管理轄區(qū)內(nèi)的官田，完成物資征用，還要為各級政府機(jī)構(gòu)僉派人役。當(dāng)力役折銀時，還要替他們征收役銀。無論是屯田、民戶養(yǎng)馬，還是軍屯收入的管理也都是知縣職責(zé)所在。此外，知縣要定期主持人口登記，編造黃冊，編審鄉(xiāng)村社會中的里甲體系，僉選糧長（見第一章第二節(jié)），上報自然災(zāi)害以便蠲免稅收和救濟(jì)饑荒。同時，各省直還有一些中央的派駐部門，在縣里還有少數(shù)省里和府里的財(cái)政分支機(jī)構(gòu)。這些較高級別的部門大都設(shè)在城中，碰巧也會設(shè)在省城或府城中。還有少數(shù)的部門，諸如稅課司局，毗鄰城市。另外，在一個縣里，由知縣統(tǒng)一管理，沒有分權(quán)。

這些部門的歲用之費(fèi)，除了俸給以外，都不是來源于一般正稅收入，而是來源于鄉(xiāng)村里甲中派征的物資與差役。這些物資與差役不僅用來維持縣衙自身的開銷，而且還要分出一部分給上級部門。因?yàn)槌藦睦锛渍饔靡酝猓瑒e無其他渠道為其提供辦公費(fèi)用。這些辦法甚至當(dāng)實(shí)物與差役已經(jīng)折納銀兩之后仍然沒有改變。諸如“知府轎夫費(fèi)銀二十兩”, “布政使司筆箋銀十八兩”，這樣的話在晚明出版的地方志中經(jīng)常出現(xiàn)。地方征收的收入還有一部分要交納到首都。16世紀(jì)晚期，京師的兩個縣的官員要為每三年一次的會試提供食物、金錢和筆墨。這本來是帝國政府的職責(zé)所在。

中央政府在地方的派出機(jī)構(gòu)，盡管為數(shù)不多，但其辦公費(fèi)用也征派于地方。例如，清江浦的竹木抽分局是工部的派出機(jī)構(gòu)，但其信使、看門人、衛(wèi)兵等總是由該局所在的山陽縣來提供。這種做法也使中央政府在地方建立太多的分支機(jī)構(gòu)受到限制，因?yàn)槠涔M(fèi)不可避免的成為地方民眾額外的負(fù)擔(dān)。與此相聯(lián)系的辦法就是由管理專門工作的官員同時也任職于地方。例如，管理運(yùn)河的總督（巡撫）同時也兼治淮安，以便他能夠用地方財(cái)力、物力來建立其后勤保障。

在地方，包括巡檢、民兵、遞運(yùn)所和驛站以及境內(nèi)的河渠管理等項(xiàng)開支也由縣級官員負(fù)責(zé)。因?yàn)榇蠖鄶?shù)縣都被期望能夠用自己的力量來解決這些開支，所以水陸交通沿線之地的里甲征收就十分沉重。有時知縣會要求鄰近地區(qū)進(jìn)行協(xié)濟(jì)。當(dāng)然，正如已經(jīng)提到的那樣，此類事情能夠得到批準(zhǔn)只是一種例外，而不會成為一種習(xí)慣。

地方政府也與中央政府一樣存在工作人員不足的問題。一個縣管理500到1000平方英里區(qū)域，人口從30000到250000不等，知縣的下屬中只有三位有身份的正官：縣丞、主簿和典史。一些管理縣倉、治安、商稅、驛站、漁課的官員可能也有文官身份，但這些位置并不是各縣都有，縣衙中多為地位低下的吏胥。有時知縣會指定正式的管理職責(zé)給當(dāng)?shù)氐娜鍖W(xué)教諭。在農(nóng)村則沒有任何官員，洪武時期甚至不允許縣級官員離開縣城。

府處在中間位置，其財(cái)政職責(zé)主要是稽核各項(xiàng)事務(wù)。知府要保證所有計(jì)劃征收的錢糧正常解運(yùn)，保存得當(dāng)。他也要管理許多稅收和服務(wù)性機(jī)構(gòu)，諸如府倉、巡捕、驛傳、稅課司與河泊所等，當(dāng)然也不是所有的府都設(shè)有這些機(jī)構(gòu)。在一些地區(qū)，運(yùn)河、水道的大型水閘，國家的礦山與草場，以及印染、織造等各類局廠，也要由知府來管理監(jiān)督。

在王朝建立之初，每一個府都有一個固定的稅收額度。14世紀(jì)晚期，府的稅收定額還是相對固定的（見第二章第一節(jié)），有時會有一些很小的內(nèi)部調(diào)整。知府有權(quán)力調(diào)整屬縣的稅糧額度，但這種權(quán)力很不明確。稅額調(diào)整可能被認(rèn)可，也可能無效。這一切要看是否能夠得到省級部門或君主的批準(zhǔn)，同時也要取決于監(jiān)察官員是否合作，要視具體情況而定。通常情況下，沒有知府能夠直接地提高或者降低一個縣的稅收定額。但是他能夠建議改變稅糧的解運(yùn)，調(diào)整耗派，或者改變折納比率，因而實(shí)際上能夠一定程度地調(diào)整屬縣的稅收負(fù)擔(dān)。一些有能力的知府、知縣確實(shí)重新修訂了內(nèi)部的稅收方法，調(diào)整了單個納稅戶的稅額，甚至在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了土地清丈。但是所有這些依靠的是府州縣官個人的性格、聲望和智謀。地方官員便宜行使權(quán)力要冒一定的風(fēng)險，而且也不可能指望他的上級明確認(rèn)可他的行為。對他來說，惟一能夠保護(hù)他的是普遍的理解，既然他有責(zé)任完成本地的稅糧定額，他就應(yīng)該有利用各種有效辦法的自由。在他修訂的稅收征收辦法實(shí)施一段時間之后，這種新方法可能會被普遍接受并且成為一種習(xí)慣性做法。在另一方面他也不得不考慮到如果實(shí)施太過，可能會引起地方的抵制和監(jiān)察官員的彈劾。

大多數(shù)的府有很少的屬州和屬縣，通常不會超過10個。但也有特殊的例子，例如，河南開封府轄4個州、30個縣，山東濟(jì)南府有4個州、26個縣。各府正官數(shù)量也多少不一，一個知府可能佐以1個或7個副職，其他屬員的數(shù)量也同樣不一致。府衙和縣衙都雇傭著許多吏胥，他們被分成六個部門以對應(yīng)中央的六部。

知州的職責(zé)如一般認(rèn)為的那樣，類似于管理一個較小區(qū)域的知府，或者是一個大縣知縣。

省一級的管理機(jī)構(gòu)也缺乏統(tǒng)一性。布政使司分管財(cái)政，但是按察使司也有權(quán)檢查治水計(jì)劃、漕糧、屯田、鹽務(wù)、驛傳，有時還要督理兵備、防務(wù)。按察使司有監(jiān)察職能，但在實(shí)際執(zhí)行過程中常常超出其最初規(guī)定的權(quán)限。事實(shí)上，每一個按察使司都有自己的銀庫，其收入一部分來自于罰贖，還有一部分是其監(jiān)管之下的各種項(xiàng)目與計(jì)劃所要求的各種徭役和供給的折色。按察使司的一個職責(zé)就是檢察和矯正在稅收管理過程中各種權(quán)力的濫用。作為其職權(quán)的延伸，一些按察使確立役銀征收的基本原則，這樣使他們實(shí)際上成為稅收立法者。16世紀(jì)有兩個著名的按察使就是這樣做的，他們是潘季馴（1521—1595）在廣東（見第三章第一節(jié)）和龐尚鵬（進(jìn)士，1553）在浙江（見第三章第三節(jié)），他們都為一條鞭法的創(chuàng)行作出了貢獻(xiàn)。

布政使司有二位長官，即左、右布政使，前者地位略高一些。布政使司掌管著重要的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，與各部協(xié)調(diào)預(yù)算、稅收和坐辦事務(wù)，并要管理省內(nèi)的銀庫、糧儲和倉庫。在王朝早期，布政使司的職權(quán)很小，很少設(shè)有直轄的稅收機(jī)構(gòu)。在15世紀(jì)前期，當(dāng)軍隊(duì)的倉庫被接管之后，所有內(nèi)陸省份的倉庫都由知府或知縣管理，僅僅在邊境地區(qū)還保存省倉。但是在各省的雜造局、倉庫以及軍器局等，其維護(hù)與運(yùn)輸職責(zé)都由布政使司來承擔(dān)。此外，大多數(shù)的省還有鑄幣的寶泉局，由布政使司統(tǒng)領(lǐng)。

明朝中期，由于白銀的使用不斷上升，使得財(cái)力在一定程度上集中于省一級成為可能，省級財(cái)政職能日益增強(qiáng)。同時，明代的軍事衛(wèi)所制日漸廢弛，迫使省級官員組織自己的防務(wù)，這也有助于加強(qiáng)省級部門的財(cái)政權(quán)力。然而，這種發(fā)展也不平衡，許多省級官員，特別是在南方各省，他們有相當(dāng)大的權(quán)力來管理“兵餉”，而其他的許多事務(wù)仍然遵循通行的做法。

巡撫的任命開始于1430年，其設(shè)立的動機(jī)很不明確。起初巡撫一職并非常設(shè)，也非地區(qū)行政長官。他是代表中央來巡行各省或二京各府的。但是實(shí)際上巡撫鞏固了他們的地位，成為一種固定的任命。他們加強(qiáng)了其在各省直辦事機(jī)構(gòu)的地位，把布政使看成其下屬。雖是這樣，布政使司的財(cái)政職能卻從來也沒有完全轉(zhuǎn)到巡撫手中。通常情況下，巡撫是直接奏請皇帝，而布政使卻是同各部保持正常的工作往來，前者是上報特殊事情，后者則是例行公事。一直到王朝結(jié)束，各部還是要求布政使而不是巡撫來對諸如稅收拖欠等財(cái)政失職行為負(fù)責(zé)。

財(cái)政管理分屬于100多個行政單位，任務(wù)十分艱巨。如果省級行政部門的行動局限于省府，就會引起很多困難。永樂朝，各省布、按的參政、副使等高級屬員開始被授權(quán)在省內(nèi)建立分支機(jī)構(gòu)，起初是非正式的安排，后來成為一種正式的任命，包括布政使和按察使都在省內(nèi)重要地方設(shè)置“道”，一些守巡道官在較大的范圍內(nèi)執(zhí)行特殊的使命，另外一些官員則在一定地域內(nèi)監(jiān)督一般的行政工作，情況不一。兩京地區(qū)守巡道官則要寄銜于鄰省布、按司官。建立各道的最初目的是能夠加強(qiáng)管理并且直接監(jiān)督地方。但是權(quán)力一旦開始下放，就會形成一種沖力。從16世紀(jì)開始，許多司道官員對財(cái)政事務(wù)當(dāng)場就作出決定，他們有時也核準(zhǔn)由知府提出的地方稅收立法。甚至朝廷也開始分配給這些獨(dú)立的巡回官員以特定的職責(zé)。總而言之，司道官員履行著非常重要的職責(zé)。他們的出現(xiàn)，是對中央集權(quán)的政府結(jié)構(gòu)的適度分權(quán)。有一點(diǎn)應(yīng)該注意，在一般賬目中，“道”不是一個正規(guī)的財(cái)政單位，僅在特殊時候道官才管理稅收，他們沒有財(cái)政官員的正式職責(zé)。

軍隊(duì)的財(cái)政管理

王朝建立之初，軍隊(duì)的指揮官在國家財(cái)政中扮演著積極的角色，這一點(diǎn)與王朝后期不同。絕大多數(shù)倉庫都是在軍隊(duì)管理之下，在最低層的衛(wèi)和所都設(shè)有自己的行政管理機(jī)構(gòu)。首都設(shè)有五軍都督府。在軍事官僚機(jī)構(gòu)中最低品級的官是從六品，軍官總是比對應(yīng)的文官品級高。

不過，從15世紀(jì)的第一個25年以后，軍事官僚集團(tuán)的影響迅速縮小。第一次受到打擊是在1425年，當(dāng)時洪熙皇帝派遣許多文官去幫助疏于文墨的武官整理文書。以此為先例，逐漸發(fā)展成為以后的兵備道。其后，作為按察使司的分支機(jī)構(gòu)，兵備道的副使、僉事等都是文職官員，他們幾乎取代了地區(qū)軍事指揮官的行政職能。1435年，正統(tǒng)皇帝下令將當(dāng)時還屬軍隊(duì)管理的所有倉庫都由文官接管，只有遼東（滿洲）、甘肅、寧夏、萬全和一些沿海衛(wèi)所除外，這些地方由于沒有設(shè)置府州縣，仍沿其舊。這次調(diào)整更大地削弱了武官的財(cái)政權(quán)力，進(jìn)一步統(tǒng)一了來自于軍、民雙方的土地收入。從地方志中可以看出，在明朝末期，省級官員管理軍事衛(wèi)所的生產(chǎn)，交納本色和折色，這與田賦管理的方式是一樣的。兩種稅收合而為一（見第七章第二節(jié)），這就反過來意味著軍隊(duì)在糧食生產(chǎn)上要對文官政府負(fù)責(zé)。

然而，所有這些手段仍然不能減少都指揮使名義上的財(cái)政職責(zé)，也不能減少軍事官員的省級行政職責(zé)。1554年，皇帝的詔書還要求他們提交每年的糧食收過數(shù)目和其管區(qū)支用總數(shù)的詳細(xì)清單，并且按季度將城垣修補(bǔ)和軍器成造等情況造冊上報給在京師的五軍都督府，然后根據(jù)事情的性質(zhì)分別轉(zhuǎn)行戶部或工部。然而，這些報告除去一般參考目的以外，是否有實(shí)際價值是值得懷疑的。因?yàn)樵谀菚r，都指揮使已不再像早期那樣被認(rèn)為具有財(cái)政職責(zé)。

都指揮使司自身的開支是專門從當(dāng)?shù)氐能姂糁姓饔茫愃莆墓購睦锛字姓骷?609年，北方的一部地方志顯示到那個時候這種方法還在使用。這種征集是由文官政府來督理，但是收入要被送交給都指揮使司。

在北方邊境地區(qū)，一直到15世紀(jì)中葉，都指揮使還保持著自主管理。但從那時以后，文職官員幾乎完全接管了這些地區(qū)。巡撫和總督被任命管理邊境軍鎮(zhèn)和軍區(qū)，巡按御史及其副職則作為其助手。他們設(shè)置一系列新的機(jī)構(gòu)，使都指揮使淪為其副手或下屬。事實(shí)上，從那以后，很少有官員被任命為都指揮使。在邊境地區(qū)的高級軍官通常都是被任命為都指揮同知或都指揮僉事。這些頭銜意味著他們有這個級別而不是職務(wù)。這項(xiàng)職務(wù)被稱做“總兵”，這是一個與地區(qū)行政官員完全不同的位置。16世紀(jì)后期，甚至基層軍隊(duì)的供給也都?xì)w屬于文官。他們中的許多人，掛名為戶部的主事、郎中以及內(nèi)地府縣的通判或縣丞等，被派到邊地。他們中的一些人接管軍隊(duì)的行政職權(quán)，一直到“所”一級。

貴族階層

在明代，貴族階層干涉政府工作是非法行為。僅僅少數(shù)的幾個著名軍隊(duì)將領(lǐng)像皇帝的姻親一樣被授予公、侯、伯等貴族頭銜。但他們沒有封地、沒有私人的軍隊(duì)。盡管可以把封號傳給后代，但他們中的大多數(shù)人是從軍隊(duì)中領(lǐng)取俸給。甚至他們中最有勢力者，如云南的沭氏家族，其成員在整個明代都一直把持當(dāng)?shù)馗呒壾姽俚奈恢茫艺加写笃耐恋兀瑓s沒有將該省變?yōu)槠渌饺祟I(lǐng)地。

包括皇帝的伯叔父、弟弟和兒子等稱為藩王。除了當(dāng)然的皇帝繼承人外，其他人成年以后都要離開首都。他們按地域被授予封號，但是事實(shí)上所謂的封國僅僅是寫在紙上，這在某種程度上讓人聯(lián)想起現(xiàn)在英國的貴族。另一方面，國家為這些藩王們建造了豪華的宅第，這些宅第通常都建在邊遠(yuǎn)各省，但也不靠近沿海地區(qū)。另外，他們每年有祿米收入，通常為10000石糧食。他們有很少的屬員，而且也是由國家任命并發(fā)給俸祿。府內(nèi)仆役則由地方提供。大約有3000人左右的特別部隊(duì)被分配給每一個一等的藩王作為他們的護(hù)衛(wèi)親軍，這些軍隊(duì)也屬于帝國軍隊(duì)的一部分。這些頭等藩王的職責(zé)是其治下所有宗室成員的道德領(lǐng)袖。藩王的封號和其特權(quán)由其長子繼承。其他子孫則封給更小的頭銜，得到更少的祿廩。所有的宗室成員，也就是開國君主的所有后代，都由國家來負(fù)擔(dān)其生活。他們的封號由禮部確定，并登記到“玉牒”之中。包括藩王在內(nèi)，沒有皇帝的正式批準(zhǔn)，他們都不能離開他們居住的城市。他們被禁止供職文武，他們沒有資格參加科舉考試，不允許從事商業(yè)貿(mào)易。到15世紀(jì)末，數(shù)量巨大的宗室成員成為一個十分棘手的問題。到了16世紀(jì)晚期，由于政府一直拖欠他們的祿米，最后對他們的那些限制被廢止了。

占有大量土地的貴族地主的出現(xiàn)是15世紀(jì)晚期的一個新情況。與此同時，皇室姻親和宦官一起，開始操縱國家的食鹽專賣，這給帝國的財(cái)政管理造成了很大的混亂。但是即使在當(dāng)時，皇帝是否縱容這些人弄權(quán)也還是值得懷疑的，而且繼任的皇帝常常加以糾正。貴族的特權(quán)從來沒有制度化。