第三章 社區建設

命題熱點歸納

1．社區建設的含義和意義；

2．社區建設的特點和功能；

3．社區建設的內容和任務；

4．我國城市社區建設的基本原則和目標。

考點知識精講

第一節 社區建設的含義和意義

一、社區建設的含義

社區建設是20世紀中期社會學家對現代城市管理開展研究時提出的概念，是目前國際上普遍采用的比較規范而且比較可行的城市管理新模式，也是社區服務深化發展的產物。

在我國，社區建設是指在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。推進城市社區建設，是改革開放和社會主義現代化建設的迫切要求；是繁榮基層文化生活，加強社會主義精神文明建設的有效措施；是鞏固城市基層政權和加強社會主義民主政治建設的重要途徑。

二、社區建設的意義

隨著經濟社會發展，社區在我國城鄉基層社會管理和服務中的作用越來越明顯，在構建社會主義和諧社會中的地位越來越重要。2005年2月，胡錦濤同志在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中指出：“要加強城鄉基層自治組織建設，從建設和諧社區入手，使社區在提高居民生活水平和質量上發揮服務作用，在密切黨和政府同人民群眾的關系上發揮橋梁作用，在維護社會穩定、為群眾創造安居樂業的良好環境上發揮促進作用。”

推進城市社區建設，建設好和諧社區，具有以下重要意義：

1．促進社會管理的完善

作為社會管理的基礎環節，社區承擔的社會管理事務越來越多，只有不斷地建設好社區，才能促進社會管理的完善。在城市，隨著企業改革和政府職能轉變，企業剝離的社會職能和政府轉移出來的服務職能大部分都下沉到了社區。目前，城市社區承擔著社會治安、社會救助、計劃生育、就業再就業等100多項工作。只有把社區建設好，只有健全新型社區管理和服務體制，完善基層服務和管理網絡，才能建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，才能最終形成政府調控機制與社會協調機制互聯、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會調節力量互動的社會管理網絡。

2．促進各種群體和睦相處

作為廣大居民群眾生活的家園，社區需要提供的服務越來越多，只有不斷地建設好社區，才能促進各種群體和睦相處。社區是各種社會群體的聚集地，社區居民需求的多樣性、差異性是構建和諧社會進程中必須面對的客觀現實，只有高度重視困難群體的利益，重視不同群體的需求，照顧不同群體的利益，才能為構建和諧社會奠定堅實的基礎。

3．維護社會穩定

作為各種社會矛盾的交會點，社區對化解社會矛盾具有越來越重要的作用，只有不斷地建設好社區，才能較好地維護社會穩定。目前，我國改革發展正處在一個關鍵時期，各類矛盾多發。社區作為區域性的社會生活共同體，集中反映了社會發展改革中的許多矛盾。在城市，國企改革的“4050”人員、大中專畢業生的去向、復員退伍軍人的安置以及農村大量富余勞動力涌向城市等交織在一起引起的就業問題，已經成為不可忽視的社會矛盾；隨著工業化、城鎮化進程的加快，城區面積日益擴大，不少城郊結合部的土地被征用，世代以土地為生的農民也隨之轉化為市民，但這些新市民以往養成的生活習性難以立即適應現代城市的節奏和管理，由此引發了不少矛盾；改革深化帶來利益的深層次調整，但與之相適應的收入分配調節機制尚不完善，一些群體的利益要求難以充分滿足，不同群體之間的利益矛盾日益復雜，貧富差距現象越來越成為熱點，極易誘發社會矛盾；舊樓區的綜合整修、拆遷安居已成為居民群眾的重要愿望，但一些城區動遷又往往因不能滿足動遷戶的期望值而發生矛盾，甚至引發群體性事件；物業管理方面出現的矛盾和糾紛不少，業主自發維權越來越多。總的來看，社區組織在調節利益關系、化解社會矛盾、維護社會穩定中處于“前沿”地位。只有正確處理這些矛盾，將這些矛盾予以有效化解，協調好各方面的利益關系，社區才能和諧，構建和諧社會才有堅實的基礎。

4．有利于構建和諧社會

作為新時期黨和政府履行職責的重要基礎，社區在支持黨和政府履行職責上發揮著越來越多的作用，只有不斷地建設好社區，才能把構建和諧社會的任務落到實處。黨和國家的各項方針、政策和工作部署，最終都要靠社區去貫徹和實施；人民群眾的意愿和要求，最終要靠社區去了解和反映；推動城市社會主義物質文明、政治文明、精神文明與和諧社會建設全面發展，最終要靠社區組織居民群眾去實現。總的來看，要把我們黨確定的理論和路線方針政策貫徹好，把構建和諧社會的各項任務落實好，把全面建成小康社會的目標實現好，保證最廣大人民群眾的根本利益，都要求我們必須進一步重視社區建設工作。只有把每一個社區的工作都做扎實了，充分發揮城市基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用，使社區在密切黨和政府同人民群眾的關系上發揮好橋梁作用，構建和諧社會的各項任務才能真正落到實處。

總之，建設好社區對構建和諧社會意義十分重大，是建設物質文明、政治文明、精神文明與和諧社會的必然要求，是鞏固黨的執政基礎的客觀需要。

第二節 社區建設的特點和功能

一、社區建設的特點

（一）社區建設具有綜合性

社區建設是整個社區的全方位建設，是對以往各種單一的社區建設項目的整合。就內容而言，社區建設包括社區經濟建設、政治建設、文化建設、環境建設、福利建設、衛生建設、文明家庭建設等方面，具有極強的綜合性；就方法和手段而言，社區建設包括經濟手段、行政手段、社會手段等，也具有較強的綜合性。社區建設的綜合性特征是由社區要素的多樣性和社區內容的復雜性所決定的。

（二）社區建設具有社會性

社區建設不是一種單純的政府行為，也不是一種單純的民間活動，而是各類社區主體、各種社區力量共同參與的過程。社區建設涉及方方面面，在黨委、政府的領導下，各有關部門和單位要各司其職，各負其責，相互配合支持，按照各自的職能共同做好工作。要充分發揮工會、共青團、婦聯、殘聯以及老齡委等組織在推進社區建設中的重要作用，努力形成黨委和政府領導、民政部門牽頭、各有關部門配合、社區居民委員會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與的推進社區建設的整體合力。由此可見，社區建設包括了各類社會群體和社會組織。從這個意義上說，社區建設具有明顯的社會性特征，并由此決定了“社區建設社會化”的必然性。

（三）社區建設具有地域性

社區是一種地域性的社會生活共同體，社區建設具有突出的地域性特征。就內容而言，社區建設主要是根據本社區成員的需求和愿望，解決本社區問題，為本社區成員提供多樣化服務；就主體而言，社區建設的組織者和參與者主要是本社區的居民、單位和群體組織，這就使社區建設的活動范圍主要局限于本社區之內，并在一定程度上受本社區地理環境條件的制約，由此決定了不同社區的建設工作各具特色。

（四）社區建設具有群眾性

社區建設的基本原則是以人為本，也就是說，社區居民的根本利益和實際需求是社區建設的出發點和立足點，這是社區建設發展的根本所在。全體居民對其所生活的社區形成認同感、榮譽感、歸屬感與參與感，即社區意識，是社區建設的原動力。只有真正樹立社區意識，才能增強居民對社區的向心力和凝聚力，才能促進社區和諧發展。

（五）社區建設具有多樣性

與20世紀60年代世界上許多發展中國家先從鄉村社區建設做起，進而推向城市的發展路徑有所不同，我國的社區建設是先從城市尤其是大城市做起，進而推向農村的。當前農村社區建設還處于試點實驗階段，城市社區建設已經到了完善發展階段。即使是同一地區的不同社區，因經濟發展水平不同、居民構成不同，社區建設也呈現出多樣性。

二、社區建設的功能

（一）管理協調

管理協調功能是指在黨的領導下，通過基層黨組織和自治組織活動，發揮社區各類組織的作用，貫徹黨的路線、方針、政策，加強社區思想政治工作，反映社情民意。

（二）社區服務

社區服務功能包括面向老年人、殘疾人、優撫對象、貧困戶等社會特殊群體的社會福利服務，面向全體社區居民的便民利民服務和面向轄區單位的社會化服務網絡。

（三）社會綜合管理

社會綜合管理功能包括社區內的法制宣傳、治安保衛、民事調解、幫教失足青少年、流動人口管理、防火防盜和其他社會治安綜合管理工作。

（四）醫療保健計生服務

醫療保健計生服務功能，是指滿足社區內成員的康復、醫療、保健和計劃生育等需求。

（五）環境維護

環境維護功能主要針對的是社區的公共衛生、綠化、環境保護、市政設施維護等。

（六）文體教育

文體教育功能包括各種群眾性的文娛、體育、教育、科普活動以及多種形式的社會主義精神文明建設活動。

（七）社會保障

社會保障功能包括面向社區退休、失業人員、低收入家庭等社會困難群體的社會就業和保障服務工作等。

第三節 社區建設的內容和任務

一、社區建設的內容

我國社區建設的主要內容有以下幾個方面：

1．社區組織。社區組織主要包括社區黨組織、社區自治組織和社區服務及中介組織的建設。

2．社區服務。社區服務主要包括面向老年人、殘疾人、兒童、社區貧困戶、優撫對象的社會救助和社會福利服務，面向社區居民的便民利民服務，面向下崗職工的再就業服務和社會保障社會化服務。

3．社區衛生。社區衛生主要包括社區醫療、康復、心理咨詢和計劃生育等。

4．社區文化。社區文化主要包括社區群眾性文化、教育、科普、體育、娛樂等。

5．社區環境。社區環境主要包括社區的環境衛生、綠化美化等。

6．社區治安。社區治安主要包括民事調解和社會治安綜合管理等工作。

二、社區建設的任務

我國社區建設的主要任務有拓展社區服務、發展社區衛生、繁榮社區文化、美化社區環境、加強社區治安。

（一）拓展社區服務

在大中城市，重點抓好城區、街道辦事處社區服務中心和社區居民委員會社區服務站的建設與管理。社區服務主要是開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優撫對象的社會救助和福利服務，面向社區居民的便民利民服務，面向社區單位的社會化服務，面向下崗職工的再就業服務和社會保障社會化服務。社區服務是社區建設重點發展的項目，具有廣闊的前景，要堅持社會化、產業化的發展方向。要不斷提高社區服務質量和社區管理水平，使社區服務在改善居民生活、擴大就業機會、建立社會保障社會化服務體系、大力發展服務業等方面發揮更加積極的作用。

（二）發展社區衛生

加強社區衛生服務站點的建設，積極開展以疾病預防、醫療、保健、康復、健康教育和計劃生育技術服務等為主要內容的社區衛生服務，方便群眾就醫，不斷改善社區居民的衛生條件。

（三）繁榮社區文化

積極發展社區文化事業，加強思想文化陣地建設，不斷完善公益性群眾文化設施。要充分利用街道文化站、社區服務活動室、社區廣場等現有文化活動設施，組織開展豐富多彩、健康有益的文化、體育、科普、教育、娛樂等活動。利用社區內的各種專欄、板報宣傳社會主義精神文明，倡導科學文明健康的生活方式；加強對社區成員的社會主義教育、政治思想教育和科學文化教育，形成健康向上、文明和諧的社區文化氛圍。

（四）美化社區環境

要大力整治社區環境，凈化、綠化、美化社區；要提高社區居民的環境保護意識，賦予社區居民對社區環境的知情權；要努力搞好社區環境衛生，建設干凈、整潔的美好社區。

（五）加強社區治安

建立社會治安綜合治理網絡，有條件的地方，要根據社區規模的調整，按照“一區（社區）一警”的模式調整民警責任區，設立社區警務室，健全社會治安防范體系，實行群防群治；組織開展經常性、群眾性的法制教育和法律咨詢、民事調解工作，加強對刑滿釋放、解除勞教人員的安置幫教工作和流動人口的管理，消除各種社會不穩定因素。

第四節 我國城市社區建設

一、我國城市社區建設的發展歷程

我國的城市社區建設是隨著城市的經濟社會發展和城市管理體制變革而產生的，有著深刻的歷史和社會背景，提出和實踐社區建設經過了一個循序漸進的過程。大體可分為四個階段：

（一）提出問題，集中研究論證階段

1986年，民政部從探索建立社會保障制度的高度，第一次提出了社區服務的任務，并于1987年在武漢市召開了全國城市社區服務工作座談會，揭開了我國發展社區服務的序幕。1989年12月26日，第七屆全國人大常委會第十一次會議討論通過的《城市居民委員會組織法》，第一次將“社區服務”的概念以法律條文的形式規定下來。

1993年，為貫徹落實黨的十四大精神和《中共中央 國務院關于加快發展第三產業的決定》，適應社會主義市場經濟的需要，加快建立健全社會保障體系和社會化服務體系，推動社區服務業全面、快速地發展，民政部、國家計委、國家體改委、國家教委、財政部、人事部、勞動部、建設部、衛生部、國家體委、國家計生委、中國人民銀行、國家稅務總局、中國老齡委聯合下發了《關于加快發展社區服務業的意見》（民福發〔1993〕11號）（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，社區服務業是在改革開放中發展起來的新興社會服務業，是在政府倡導下，為滿足社會成員多種需求，以街道、鎮和居民委員會的社區組織為依托，具有社會福利性的居民服務業。社區服務業由社區福利服務業、便民利民服務業和職工社會保險管理服務業組成，是社會保障體系和社會化服務體系中的一個重要行業。社區服務業具有福利性、群眾性、服務性、區域性四大特點。《意見》提出了社區服務業的發展目標：到20世紀末，基本建成多種經濟成分并存、服務門類齊全、服務質景和管理水平較高的社區服務網絡。社區服務業產值每年要以13.6%的速度增長；每千人口擁有的服務網點要有很大增長，各類社區服務設施達到26萬個；85%以上街道興辦一所社區服務中心，一所老年公寓（托老所）、一所殘疾人收托所和一所以上托幼機構。

自1987年民政部倡導社區服務業后，很快在全國大中城市形成規模。截至1992年年底，各類社區服務設施達到11.2萬個，形成了以社區服務中心為骨干，以老年人、殘疾人、優撫對象服務和便民利民服務為主要內容，以發展社區服務實體來增強自我發展能力的社區服務業發展格局。社區服務作為新時期探索社會福利社會辦和職工福利向社會開放的一條新路子，適應了政府轉變職能、企業轉變經營機制的需要，有利于經濟的發展、社會的安定、人民生活質量的提高，促進了社區精神文明建設，得到了廣大基層干部和人民群眾的歡迎。

20世紀90年代初，民政部適應我國城市改革發展的新情況、新要求，在社區服務的基礎上，又提出了在城市調動社會各方面的力量，共同開展“社區建設”的工作思路，并在1991年至1992年間先后三次召開全國性社區建設理論研討會。這一階段的城市社區建設正處于萌芽狀態，開展社區建設的省份相對較少，主要集中在東部幾個經濟較發達的省市，社區建設的主要內容集中在社區服務、文明小區創建等較為單一的內容上。這一時期較為典型的經驗主要是上海、青島、南京等地的經驗，經驗主要集中在二級政府、三級管理、四級落實的城市管理新體制的提出和行政系統內的簡政放權、重心下移以及社區服務等方面。

（二）開展初步實驗，積累經驗階段

1998年，國務院在機構改革時正式賦予民政部“制定社區工作及社區服務管理辦法和促進發展的政策措施，推動社區建設”的職能。1999年民政部先后選擇社區服務和城市基層工作基礎比較好的26個城區為社區建設實驗區。這26個實驗區為全國城市社區建設的全面展開提供了最寶貴的經驗。

各地積極探索了社區建設的思路和對策，武漢市、沈陽市等地率先出臺了相關文件，開展了試點工作；重慶市江北區通過整合、改革，解決了“沒人辦事、沒錢辦事、沒地辦事、沒章辦事”的問題；武漢市百步亭、青島市浮山后進行了不設街道的社區建設探索；江蘇省南京市鼓樓區在老街道基礎上進行調整轄區規模的探索，白下區更是大膽地打破以往“區、街、社區”的傳統管理方式，進行了撤銷街道辦事處、成立社區行政事務受理中心的試驗。各地積極探索體制改革的方向和方法，出現了各具特色的社區管理新模式，社區建設的內容由社區服務等單項活動的開展向居民委員會體制改革、政府職能轉變以及承擔更大范圍的經濟、社會體制改革后轉移的職能上拓展。其中，上海模式、沈陽模式、江漢模式分別是行政主導型、自治型和合作型的代表。

1．上海模式

該模式的特色是把社區建設與“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制改革相結合，強化街道辦事處的權力、地位和作用，將社區定位于街道，形成“街道社區”，注重政府在社區發展中的主導作用，強調依靠行政力量，通過街居聯動發展社區的各項事業。上海在實行“兩級政府，三級管理”改革的過程中，將社區定位于街道范圍，構筑了領導系統、執行系統和支持系統相結合的街道社區管理體制。上海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為“四級網絡”，抓好居民委員會干部的隊伍建設，充分發揮居民委員會的作用，推動居民參與社區管理，維護社區治安穩定，保障居民安居樂業。

2．沈陽模式

從1998年下半年起，沈陽市在和平、沈河兩區試點的基礎上，開始在全市展開社區體制改革，重新調整了社區規模，理順了條塊關系，構建了新的社區管理組織體系和運行機制，形成了頗具特色的“沈陽模式”，在全國產生了廣泛影響。“沈陽模式”的目的是要使城市管理從以行政管理為主逐步過渡到以社區自治管理為主，還權于民。社區成員代表大會為社區最高權力機構，討論決定社區的重大事項；社區管理委員會是完全由居民自主投票選舉而產生的社區“管家”，它代替了原有的居民委員會，負責社區教育、服務、管理和監督工作，對社區成員代表大會負責。由社區內的人大代表、政協委員、知名人士、居民代表等人員組成的社區議事協商委員會，對社區管理委員會提出建議，進行監督；社區黨委保障和支持社區自治。按照“小政府、大社會”的原則，政府將社區管理的職權包括自治權、初審權、協管權和監督權交給社區。為了解決社區經費，政府對屬于職權范圍內，確實需要社區組織協調處理的事務，實行“有償服務、費隨事轉”的原則。“沈陽模式”改革焦點落在了社會組織這一層面。社區的社會組織具有法定地位，擁有相應權力，在社區建設和發展中具有主導性和創造性。政府主要采用法律和制度來規范社區運行機制。公眾參與也是“沈陽模式”的鮮明特色，社區組織機構由居民選舉產生，社區內權威人士和代表人士還通過專業咨詢機構表達社區的社情民意，并以此對政府的決策施加影響。

3．江漢模式

武漢市江漢區在學習借鑒沈陽模式的基礎上，重新將社區定位為“小于街道、大于居民委員會”，通過民主協商和依法選舉，構建了社區自治組織，即社區成員代表大會、社區居民委員會和社區協商議事會。與“沈陽模式”不同的是，“江漢模式”沒有把社區協商議事會作為社區成員代表大會的常設機構，但明確提出了社區自治的目標，而實現這一目標的路徑選擇是轉變政府職能和培育社區自治。“江漢模式”是政府對社區工作和社區建設加以規劃、指導、劃撥相應經費，但政府對社區的干預較為寬松，社區建設以自治為主，這是武漢市江漢區社區實踐的經驗，它以主動轉變政府職能為核心特征。江漢區力圖建立一種行政調控機制與社區自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區治理模式。

這一時期，民政部門不斷加強對各地社區建設的實踐經驗進行理論探討和政策研究。1999年3月，民政部在南京市鼓樓區召開社區建設理論研討會；1999年7月，民政部在北京召開城市社區建設理論研討會；1999年8月，民政部在杭州市召開全國城市社區建設實驗區工作座談會；1999年10月，民政部在沈陽市召開了社區體制改革專家論證會，明確了社區管理體制改革的一些基本思路。

通過實驗和探索，整合社區資源和社區力量共同建設社區，倡導社區居民、駐社區機關、團體、部隊、企事業單位以及各種社會團體廣泛參與成為大家的共識。社區建設也逐步形成了黨委和政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社區居民委員會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與的整體合力。以社區黨建為核心、以社區居民自治組織為主體、以社區中介組織或社區民間服務組織為補充的發展路子顯露出來。截至2000年年底，全國共有663個市（其中直轄市4個，地級市259個，縣級市400個）、787個市轄區、5902個街道辦事處、10萬個社區居民委員會、50萬名社區居民委員會成員；城鎮社區服務設施18萬個，便民利民服務網點45萬個；社區專職服務人員36萬人，兼職服務人員達57萬人；建立社區服務志愿者組織9萬個，志愿者人數發展到540萬名。這一階段，隨著民政部確定的26個國家級實驗區的建立，社區建設的內容無論從量上還是從質上都產生了革命性的飛躍，也為全國范圍社區建設高潮的到來奠定了堅實的基礎。

（三）形成決策意見，全面推進城市社區建設階段

在各地實驗區探索和交流基礎上，2000年1月，民政部在海口召開了社區建設工作座談會，認為在全國推進城市社區建設的時機成熟，條件具備。同年10月9日，民政部向國務院上報了《關于在全國推進城市社區建設的意見》。中央政治局常委會專題研究了社區建設工作，同意民政部的意見。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于11月9日以中辦發〔2000〕23號文件予以轉發，宣告我國城市社區建設開始進入全面推進的新階段。

中辦發〔2000〕23號文件確定了地方黨委和政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社區居民和社會力量廣泛參與的新的社區建設工作體系，明確了社區建設的指導思想、基本原則、主要內容和目標任務。2001年3月15日，九屆全國人大四次會議討論通過的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》第六編第十九章第四節將社區建設列為重要內容：“推進社區建設是新時期我國經濟和社會發展的重要內容。要堅持政府指導與社會參與相結合，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區管理體制和運行機制。加強社區組織和隊伍建設，擴充社區管理職能，承接企業事業單位、政府機關剝離的部分社會職能和服務職能。以拓展社區服務為龍頭，不斷豐富社區建設的內容，發展社區衛生，繁榮社區文化，美化社區環境，加強社區治安，完善社區功能。努力建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化社區。”這是國家五年計劃綱要第一次用完整的章節將社區建設納入我國經濟社會發展的重要內容和目標。

2001年4月，民政部在濟南市召開社區建設實驗區會議，宣布全國城市社區建設實驗結束。2001年7月，民政部在山東省青島市召開全國社區建設工作會議，明確了以組織建設為重點、以理順關系為突破口、以社區服務為龍頭、以隊伍建設為基礎的全面推進社區建設的工作任務。以貫徹中辦發〔2000〕23號文件和“十五”計劃綱要為契機，各地掀起了全面推進城市社區建設的熱潮，城市社區建設由點到面，由大城市向中小城市延伸，由東部發達地區向中西部地區拓展。按照“十五”計劃和青島會議的目標和要求，一些社區建設基礎條件較好的直轄市、計劃單列市和省會城市，采取梯次推進的發展戰略，向面上推開，有計劃、有步驟地推動社區建設向廣度和深度發展，提高社區建設的整體水平。

隨著社會主義市場經濟體制的建立以及社區建設的提出，社區體育、社區教育、社區就業等工作面臨積極發展的機遇和要求。1995年國務院頒布了《全民健身計劃綱要》，明確社區體育發展的目標和任務。1997年11月國家體委以主任令的形式頒布了《全國城市體育先進社區評定辦法（試行）》，全國各地以開展城市體育先進社區創建活動為切入點，各省（區、市）都制定了本省（區、市）城市體育先進社區標準，開展了評定工作，在全國逐漸形成了以爭創城市體育先進社區為龍頭，大力發展社區體育的局面。1998年，國家體育總局命名表彰了158個第一批全國城市體育先進社區。

自2001年以來，教育部先后確定了四批114個“全國社區教育實驗區”。2004年12月，《教育部關于推進社區教育的若干意見》（教職成〔2004〕16號）印發。2008年2月，在114個全國社區教育實驗區中確定了34個實驗區作為首批全國社區教育示范區。各實驗區都建立了以專職人員為骨干、兼職與志愿者為主體的社區教育工作者隊伍，絕大部分實驗區設立了社區教育專項經費，按常住人口人均1元的標準安排社區教育經費。

2001年，勞動和社會保障部、國家發展計劃委員會、國家經濟貿易委員會、財政部、民政部、建設部、中國人民銀行、國家工商總局、國家稅務局等九部委出臺《關于推動社區就業工作的若干意見》（勞社部發〔2001〕7號），對街道社區平臺建設提出了要求，將社區就業作為再就業工作的主攻方向，明確了社區就業工作的指導思想和基本思路。2002年，中共中央、國務院印發《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》（中發〔2001〕12號），明確提出要充分發揮社區再就業和社會保障方面的服務功能，街道勞動保障工作機構要在社區聘用專門的服務人員，并提供工作經費，建立統一的社會保障和勞動就業工作體系。

2001年，中宣部、國家環保總局、教育部聯合印發了《2001—2005年全國環境宣傳教育工作綱要》，明確提出要努力將保護環境、合理利用與節約資源的意識和行動滲透到公眾日常生活之中。倡導符合綠色文明的生活習慣、消費觀念和環境價值觀念。首次在全國范圍內明確提出開展“綠色社區”創建工作，在47個重點城市中逐步開展，培養公眾良好的環境倫理道德規范，促進良好社會風氣的形成。

2001年，國家計生委、民政部、中國計生協會聯合印發《關于加快城市社區人口與計劃生育工作改革的意見》（國計生發〔2001〕124號），提出加快社區人口與計劃生育工作改革，建立“屬地管理、單位負責、居民自治、社區服務”的人口和計劃生育管理機制，建立完善社區人口和計劃生育工作的保障機制。2008年，國家人口計生委印發《關于進一步加強基層人口和計劃生育服務體系建設的意見（試行）》（國人口發〔2008〕57號），提出要把社區人口和計劃生育公共服務納入社區建設規劃，積極發展多種形式的城市社區人口和計劃生育服務模式，明確了區級服務中心、街道服務站和社區服務室等機構的職責。

2001年，民政部下發《全國城市社區建設示范活動指導綱要》和《全國社區建設示范城基本標準》（民發〔2001〕98號），推動各地積極開展創建全國社區建設示范市、區活動。

隨著中辦發〔2001〕23號文件的頒布，全國范圍的社區建設普遍展開，社區建設由點到面全面鋪開，進入拓展階段，全國絕大部分城市社區完成了社區的重新劃分和自治組織體系的建設。

（四）適應新形勢，不斷深化和完善城市社區建設階段

2002年9月，黨的十六大提出了完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社區的目標要求。2003年10月，黨的十六屆三中全會討論通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了搞好“城鄉社區自我管理、自我服務”的要求，為我國社區建設指明了新領域和新方向。2002年9月，民政部在總結吉林省四平市開展社區建設經驗的基礎上，召開了全國城市社區建設四平現場會議，總結了青島會議以來社區建設的新進展和新經驗，命名河北省保定市等27個市為“全國社區建設示范市”，北京市西城區等148個區為“全國社區建設示范區”。

2002年8月，公安部、民政部印發《關于加強社區警務建設的意見》（公通字〔2002〕42號），提出要大力加強城市社區建設，積極實施社區警務戰略，實現社區警務建設規范運作。2006年，公安部又下發了《關于實施社區和農村警務戰略的決定》（公發〔2006〕5號），明確要求大力實施社區和農村警務戰略，努力構建與新型社區管理體制和社會主義新農村建設相適應的新型社區和農村警務機制，把社區警務規范化作為重點內容，為推進社區警務工作創造有利的條件和環境。

2002年，中央文明辦、中央綜治辦、司法部、全國普法辦下發《關于印發全國“法律進社區”活動工作方案的通知》。2003年，由中央文明辦、民政部、新聞出版總署、國家廣電總局聯合在全國開展了“萬家社區圖書室援建和萬家社區讀書活動”，以完善城市基層組織建設和學習型社區建設，用先進文化占領社區文化宣傳陣地，豐富和活躍社區居民文化生活。援建活動從城市拓展到農村，“十一五”期間，每年援建3萬至5萬個農村圖書室，五年內覆蓋全國三分之一以上的村委會。截至2008年年底，共援建社區圖書室11.8萬個，援建圖書3900余萬冊，約3億城鄉居民從中受益。

2002年，全國婦聯下發了《關于加強社區婦女工作的意見》（婦字〔2002〕9號），明確了社區婦女工作的基本原則、主要對象和主要任務。

2003年，中國婦女九大章程明確了：在“社區建立婦女聯合會”組織之后，全國婦聯又相繼下發了《全國婦聯關于開展節能減排家庭社區行動的通知》《關于命名全國學習型家庭創建示范城市（城區）、示范社區的決定》《關于全國家長學校工作的指導意見》《關于開展“平安家庭”創建活動的意見》等文件，積極推動節能減排家庭社區行動、學習型社區家庭教育、社區穩定維護等工作。

2003年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部下發《關于開展社區矯正試點工作的通知》。2004年，司法部印發《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》。社區矯正工作充分發揮基層群眾自治組織和社區組織的作用，積極參與對罪犯的教育改造工作。社區居民委員會利用自身對社區情況熟悉的特點，主動參加社區矯正幫教，與社區服刑人員結成“一對一”幫教對子；采取群眾喜聞樂見的形式，對社區矯正工作及社區服刑人員教育改造成果及時宣傳，擴大社區矯正的影響。

2003年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發勞動和社會保障部、中央組織部、國家發展和改革委員會、民政部、財政部、文化部、衛生部、國務院國有資產監督管理委員會、國家體育總局、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、全國老齡工作委員會辦公室《關于積極推進企業退休人員社會化管理服務工作的意見》（中辦發〔2003〕16號），對社區承接企業退休人員管理和服務提出了具體任務，社區勞動保障服務組織體系基本建立，基本實現機構、人員、經費、場地、制度、工作到位，為促進新時期人力資源和社會保障事業的發展發揮著重要作用。

2004年，國家環保總局牽頭成立了全國綠色社區創建指導委員會，下發了《全國“綠色社區”創建指南（試行本）》。“綠色社區”創建活動在全國各地相繼開展，并由大中城市擴展到縣、市級城市，成為促進城鄉精神文明建設和可持續發展的重要內容。到2008年9月底，國家表彰綠色社區236個，省、市級命名綠色社區14000余個。

2004年11月，中共中央辦公廳轉發了中共中央組織部《關于加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》，明確社區黨支部（總支、黨委）的主要職責，對新形勢下的街道、社區黨建工作提出了明確要求。

2005年5月，中央文明辦、中央綜治辦、文化部、衛生部、司法部、國家體育總局、中國科協、全國總工會、共青團中央、全國婦聯下發《關于進一步深化科教、文體、法律、衛生“四進社區”活動，努力為構建社會主義和諧社會創造良好環境的通知》（文明辦〔2005〕10號），要求進一步深化科教、文體、法律、衛生“四進社區”活動。“四進社區”活動在各大中城市廣泛開展，推出了“科普專家（院士）進社區”、“相約健康社區行”、全國“四進社區文藝展演”、“社區群眾優秀體育健身項目展演”、體育“三邊”工程（建群眾身邊場地、抓群眾身邊組織、搞群眾身邊活動）、“三官兩員進社區”（警官、法官、檢察官、律師、公證員）等一批深受群眾喜愛的活動。

2005年6月，民政部、中共中央組織部、中央文明辦、國家發展改革委、財政部、國土資源部、建設部、共青團中央、全國婦聯、全國老齡委辦公室下發《關于進一步做好社區組織的工作用房、居民公益性服務設施建設和管理工作的意見》（民發〔2005〕85號），要求進一步做好工作用房和公益性服務設施建設和管理工作，要因地制宜，整合資源，逐步建設布局合理、規模適當、功能配套的工作用房和公益性服務設施，力爭在3至5年內，使全國社區工作用房和公益性服務設施有較大的改觀，使管理服務水平有新的提高，逐步把必要的工作經費納入財政預算。

十六屆四中全會提出“構建社會主義和諧社會”后，2005年8月，民政部在吉林省長春市召開了全國社區建設工作會議，把創建和諧社區作為構建社會主義和諧社會的重要切入點和落腳點，部署建設和諧社區的新任務。2005年10月，民政部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、中國殘疾人聯合會、中國紅十字會總會、全國老齡工作委員會辦公室、中國關心下一代工作委員會、中國社會工作協會下發《關于進一步做好新形勢下社區志愿服務工作的意見》（民發〔2005〕159號），明確了新形勢下社區志愿服務工作的總體要求、基本原則和重點領域，要求充分發揮群眾團體、社區組織在社區志愿服務中的重要作用，建立健全開展社區志愿服務的長效機制。

2006年2月，國務院下發《關于發展城市社區衛生服務的指導意見》（國發〔2006〕10號），提出了發展社區衛生服務的指導思想、基本原則和工作目標，要求推進社區衛生服務體系建設，完善發展社區衛生服務的政策措施，對加快發展城市社區衛生服務進行了全面研究和部署。

2006年2月，國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室、發改委、教育部、民政部、勞動保障部、財政部、建設部、衛生部、人口計生委、國家稅務總局《關于加快發展養老服務業的意見》（國辦發〔2006〕6號），提出發展養老服務業要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，要逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。

這一階段的突出標志是2006年10月黨的十六屆六中全會討論通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》提出：“全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”這一表述完整科學地闡述了關于社區建設的方針政策，在歷次中央全會文獻中還是第一次，充分說明了中央對推進社區建設的高度重視，也充分表明了這項工作在構建社會主義和諧社會中的重要地位和作用，從而把社區建設引入了新的發展階段。

2009年10月，在全國和諧社區建設工作會議上，民政部授予北京市西城區等188個城區（市）為“全國和諧社區建設示范城區（市）”、北京市東城區東華門街道等253個街道為“全國和諧社區建設示范街道”、北京市豐臺區豐臺街道永善社區等500個社區為“全國和諧社區建設示范社區”，標志著“示范”推動階段暫告一段落。

到2010年，以中辦發〔2000〕23號文件為標志的全面城市社區建設已歷經10年，經過10年全面社區建設的探索、實驗、示范，社區建設面臨著理論與實踐上新的需求：理論上，對10年城市社區建設實踐進行理論上的歸納、總結與提升；實踐上，2011年開始進入以公平正義為價值目標，以社會建設為重點的“十二五”規劃發展新階段，社區建設面臨新的要求。于是，2010年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》（中辦發〔2010〕27號），該意見對前期社區建設實踐探索過程中若干問題進行了明確，提出加強社區居委會工作的意見，是下一步社區建設的政策推劑。此后民政部又先后在長春、呼和浩特、武漢、焦作召開全國和諧社區建設示范單位工作推進會，如此密集的召開社區建設工作推進會是史無前例的，顯示了黨和國家開展社區建設的決心和力度。

二、我國城市社區建設的指導思想、基本原則和目標

當前，我國改革開放和現代化建設已進入一個新的發展階段，改革發展穩定的任務十分繁重。在新的起點上深入持久地推進城市社區建設，必須全面把握黨的十八大以來中央關于社區建設的一系列重要決策和部署，圍繞中心、服務大局，把建設管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體作為基本目標，把體制機制創新作為根本動力，把加強以黨組織為核心的社區組織和干部隊伍建設作為基礎保證，把和諧社區創建活動作為載體，推動和諧社區建設在范圍上得到新拓展，在質量上得到新提升，在群眾滿意度上實現新飛躍，為實現全面建成小康社會奮斗目標和構建社會主義和諧社會奠定更加堅實的基礎。

（一）指導思想

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨的十八大精神，從我國基本國情出發，改革城市基層管理體制，強化社區功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎和群眾基礎，加強城市基層政權和群眾性自治組織建設，提高人民群眾的生活質量和文明程度，擴大基層民主，密切黨群關系，維護社會政治穩定，促進城市經濟和社會的協調發展。

（二）基本原則

1．以人為本、服務居民。堅持以不斷滿足社區居民的社會需求，提高居民生活質量和文明程度為宗旨，把服務社區居民作為社區建設的根本出發點和歸宿。

2．資源共享、共駐共建。充分調動社區內機關、團體、部隊、企業事業組織等一切力量廣泛參與社區建設，最大限度地實現社區資源的共有、共享，營造共駐社區、共建社區的良好氛圍。

3．責權統一、管理有序。改革城市基層社會管理體制，建立健全社區組織，明確社區組織的職責和權利，改進社區的管理與服務，寓管理于服務之中，增強社區的凝聚力。

4．擴大民主、居民自治。堅持按地域性、認同感等社區構成要素科學合理地劃分社區；在社區內實行民主選舉、民主決策，民主管理、民主監督，逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。

5．因地制宜、循序漸進。堅持實事求是，一切從實際出發，突出地方特色，從居民群眾迫切要求解決和熱切關注的問題入手，有計劃、有步驟地實現社區建設的發展目標。

（三）目標

社區建設的基本目標是建設管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體，不斷提高社區成員的生活水平和生活質量。

1．社區建設的基本目標

（1）管理有序。管理有序就是社區內黨組織、居民自治組織及社區社會組織職責明確、制度完善，能有效地開展工作和活動；民主協商機制、矛盾糾紛調處機制、共建機制、民情民意反映機制等健全完善，運轉協調。

（2）服務完善。服務完善就是社區服務的主要功能完善，各項服務的制度、機制健全，服務質量較好，能滿足社區居民日益增長的物質文化生活需求。

（3）文明祥和。文明祥和就是社區學習氛圍濃郁，文化生活豐富；鄰里誠信友愛、團結互助；家庭和睦幸福、互敬互愛；居民知榮辱、愛家園，崇尚科學、文明、健康的生活方式。

2．社區建設的主要目標

（1）適應城市現代化的要求，加強社區黨的組織和社區居民自治組織建設，建立起以地域性為特征、以認同感為紐帶的新型社區，構建新的社區組織體系。

（2）以拓展社區服務為龍頭，不斷豐富社區建設的內容，增加服務的發展項目，促進社區服務網絡化和產業化，努力提高居民生活質量，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。

（3）加強社區管理，理順社區關系，完善社區功能，改革城市基層管理體制，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區管理體制和運行機制。

（4）堅持政府指導和社會共同參與相結合，充分發揮社區力量，合理配置社區資源，大力發展社區事業，不斷提高居民的素質和整個社區的文明程度，努力建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化社區。

三、我國城市社區建設的實現條件

第一，促進社區政治、經濟、文化協調和健康發展，是實現社區建設基本目標的前提和條件。促進社區政治、經濟、文化協調和健康發展，是實現社區建設基本目標的必然要求，也是其成員生活水平、生活質量提高的前提和條件。社區成員的生活水平和質量是一個綜合性指標，包括政治、經濟、文化等各方面。只有當各方面得到全面、協調、健康發展，社會成員的生活水平和生活質量才能夠得到提高。

第二，堅持黨和政府的領導，是實現社區建設基本目標的有力保證。進行社區建設，只有堅持黨的領導，才能保持正確的前進方向，才能將社區人民的利益實現好、維護好、發展好，社區成員的生活水平和質量才能得到穩步上升。

第三，強化社區功能，完善社區服務，解決社區問題，是實現社區建設基本目標的關鍵。社區在現實中存在著種種影響社區政治、經濟、文化以及環境協調健康發展的問題，只有強化社區功能，完善服務，才能更好地解決這些存在的問題。

第四，依靠社會力量，利用社會資源，是實現社區建設基本目標的方法和手段。社區建設要充分依靠社會資源，充分發揮社區居民的主體作用，充分利用社區資源解決社區成員的困難和問題。

四、我國城市社區建設的發展方向

（一）健全社區管理體制機制，提高社區治理水平

當前我國城鄉人口流動日益頻繁，居民構成日趨復雜，社會矛盾易發多發。因此，應當更加重視健全以基層黨組織為核心的社區組織體系，發揮各類組織和居民群眾在社區管理中的積極作用，實現政府行政管理和社區自我管理的有效銜接、政府依法行政和居民依法自治的良性互動。

（二）完善社區服務體系，滿足居民群眾生活需求

服務居民、造福群眾始終是和諧社區建設工作的出發點和落腳點。要充分發揮行政力量、志愿互助力量、市場力量的作用，進一步形成政府公共服務、居民互助志愿服務、市場化服務相銜接的覆蓋城市全體居民群眾的社區服務體系。要積極推進以就業、社會救助、社會保險、社會治安、醫療衛生、計劃生育、文化、教育、體育、環境保護等為主要內容的政府公共服務覆蓋到城市社區。

（三）繁榮社區文化，提高社區居民文明素質

文化是社區文明和群眾生活質量的重要標志。特別在城市居民群眾思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強的今天，繁榮發展社區文化，用先進文化占領社區這塊陣地，滿足居民群眾的文化需求，對于建設和諧社區，促進社會和諧具有極其重要的意義。

（四）切實改善人居環境，促進人與自然和諧發展

建設資源節約型、環境友好型社區，是和諧社區建設的內在要求。要從看得見、摸得著、見效快的問題入手，對社區人居環境進行整治。

（五）推進社區黨建全覆蓋，增強城鄉基層黨組織的生機活力

要適應新形勢新任務的需要，切實加強和改進城市社區黨組織建設，做到哪里有群眾哪里就有黨的工作、哪里有黨員哪里就有黨的組織、哪里有黨的組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發揮。要全面推進城市社區黨的基層組織建設，實現黨的組織和黨的工作在全社區覆蓋。