從2011年5月1日起，一項為建設服務型政府的創新立法——《深圳市行政服務管理規定》正式施行。該規定在行政服務項目的設定、提供機關及方式、程序、監督檢查、法律責任等方面，制定規范管理行政服務地方性法律制度。通過這項立法，政府為公眾提供行政服務將成為一種法定職責，行政機關如對符合法定條件的行政服務申請不予受理、不提供或不及時提供都將被追究責任。這部頗具特區特色的立法也填補了中國行政服務立法的一項空白。

三、服務型政府需要法治保障，由控制管理轉向提供服務

服務型政府建設不僅需要觀念更新，更需要法治保障?！敖⒎招驼?，意味著政府由原來的單純控制者和裁判者，轉變為引導者和服務者，意味著施政目標完全由行政機關和專家決定，轉變為由民眾希望和合法期待來決定。政府從以控制管理為要務轉變為以提供服務為要務，管理目標由經濟領域更多地轉移到公共領域?！敝袊嗣翊髮W法學院莫于川教授認為，“服務型政府適應了我國面向工業化與后工業化兩個過程一起走的現實，是一種更理性、有效率的政府模式”。

現代政府首先是法治政府，對行政權力的法治控制是現代法治的基本要求。全國政協社會與法制委員會副主任、中國行為法學會副會長張穹指出，“依法履行職責，對法律負責，建設服務型政府，是政府法治的具體體現和重要載體。推進依法行政，關鍵是提高政府的法治水平，將政府服務納入法治軌道?！?

國家行政學院公共管理教研部教授劉熙瑞認為，服務型政府法治化建設的直接目的，是形成一整套規范公務員服務行為的法律法規。劉熙瑞建議，在服務型政府法治建設上，要做到“問政于民”、“決政于共”、“行政于和”、“監政于公”。其中，“監政于公”包含四層意思：一是政府必須接受公民監督；二是服務過程和內容必須公開；三是監督的標準要體現公平公正；四是發展各種公共渠道，保護人民群眾利用網絡、報刊等各種傳媒監督政府的積極性。

而對于包括湖南為服務型政府立法在內的區域法治建設，司法部副部長張蘇軍給予充分的肯定?！皣业姆ㄖ问墙y一的，國家的法治不等于地方法治的簡單相加。從法治國家建設進程來看，不可能在中國這樣一個具有13億人口的經濟社會發展不平衡的大國，全國各地在法治建設上齊步走，一朝實現全面法治?！睆執K軍認為，“只有各地區實現法治建設，依法治國才能從宏觀的治國方略轉化為具體的實踐?？梢哉f沒有區域法治建設作為基礎，依法治國就永遠只是一種政治理想或政治口號?！?

“法治”對一個地方的經濟社會發展到底有沒有作用？有多大作用？會不會一個地方重視法治了，經濟發展反而倒退了，改革停滯了，社會不穩定了？國務院法制辦公室副主任袁曙宏指出，“湖南近幾年的法治實踐，給了我信心，給了我一個非常明確、很有說服力的答案，這就是在一個地方推進法治，對推動發展、深化改革、維護穩定具有根本性、全局性、穩定性和長期性的作用?！?

第三節 上海市探索與實踐社會管理新模式

近年來，上海按照中央提出的積極探索現代大城市的社會管理模式，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，提高社會服務和管理水平的要求，結合特大型城市特點，把加強社會管理擺在十分重要的位置，努力探索現代大城市的社會管理模式，取得了一定的成效。

一、深刻認識社會管理面臨的新挑戰

上海作為產業集中、人口密集、開放度高的經濟中心城市，既面臨率先“創新驅動、轉型發展”，加快“四個中心”（國際經濟、金融、貿易、航運）建設的機遇，也更早更多地碰到各種新的社會問題和社會矛盾，社會管理方面出現了一系列新挑戰。

第一，新社會階層不斷出現，中等收入群體為主的新社會階層不斷壯大。新行業、新業態、新職業迅速發展，第二產業從業人員比例下降，第三產業從業人員超過50%，小白領、自由職業等非體力勞動者的比例大幅增加。

第二，非戶籍常住人口持續快速增長，人口服務和管理不適應的矛盾突出。2010年外地來滬人員近900萬人，占常住人口的40%。500萬來滬農民工中，“80后”新生代農民工超過半數，正由亦工亦農向全職非農轉變、由城鄉流動向融入城市轉變、由謀求生存向追求幸福轉變。上海還居住著30多萬外籍人員和港澳臺同胞，形成古北、碧云、聯洋等國際社區。

第三，特大型城市利益主體多元，新老矛盾交織，利益關系復雜。產業鏈從國際分工的最高端一直延伸到最低端，收入分配也出現較大差距，加上傳統行業差距、地區差距、在職人員與退休人員等收入差距，還有支內支邊支疆等群體的利益問題，情況更為復雜。

第四，市民素有海派文化傳統，平等、法治、維權等意識不斷增強，對傳統的社會管理提出挑戰。隨著家庭財產逐漸增多，城市房屋、土地等資產快速增值，各種利益與維權意識增強，移動通信基站、變電站、垃圾處理場等設施大多出現選址難、建設難現象。市民對政府依法行政的要求提高，工作稍不周密，就可能引發社會矛盾。

第五，社會組織大量涌現，參與社會管理的意愿強烈，發揮好社會組織作用，是必須面對的新課題。上海社會組織每年以20%以上的速度增長。全市有注冊登記的社會組織近萬家，備案登記的社區群眾活動團隊2萬多個，還活躍著大量的網絡社團、高校和企業內部社團。這些社會組織匯集了大量的人力、物力、財力?！皢挝蝗恕闭兂伞吧鐣恕?，傳統行政性社會組織的動員組織能力逐漸弱化。

第六，互聯網、新媒體普及面廣，城市生活網上網下一體化的特征明顯，社會管理領域需要拓展。目前，上海有1200萬網民，占常住人口半數以上，18至65歲人口的手機普及率接近100%，網上論壇、博客微博、網上購物等迅速發展，在虛擬社會與現實社會之間，信息、商品、資金的流動已融為一體。

第七，基層社會組織逐步分化，社區居民需求多樣化，亟待構建新型基層治理結構。居委會正從行政色彩較濃的基層組織向居民自治組織轉變，居委會之外，業委會、物業公司、群眾文體團隊、志愿者組織大量出現并參與社區治理。

第八，城市化水平顯著提高的同時，城市布局調整呈現新趨勢。2009年上海城市化水平已達到88.3%。郊區農村城市化明顯加快，中心城區人口大量向郊區遷移，外來人口大規模集聚郊區，郊區的形態、產業和人口結構發生質的變化。

二、積極探索現代大城市的社會管理模式

上海努力探索符合特大型城市特點的社會建設和管理新路，重在把握“五個堅持”：堅持以人為本，把促發展和惠民生更加緊密地結合起來，切實解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題；堅持群眾路線，相信群眾、依靠群眾、服務群眾，全力做好新形勢下的群眾工作；堅持改革創新，不斷推進社會管理制度建設和體制、機制、方式方法的創新；堅持立足國情市情，實事求是，因地因時制宜，把握和尊重不同發展階段社會建設和管理的規律；堅持統籌兼顧，充分反映和全面協調好各方面的利益訴求。主要抓了六方面工作。

第一，把保障和改善民生作為加強和創新社會管理的出發點和落腳點，從根本上解決社會問題。堅持實施積極的就業政策，每年新增就業崗位超過50萬個；不斷完善社會保障體系，市民各類基本社會保障覆蓋面達到98%；建立了養老金、最低工資、城鄉低保、失業保險金等正常增長機制，不斷提高低收入者的收入；著力促進教育公平和義務教育均衡發展，積極推進醫藥衛生體制改革；加快廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房和動遷安置房“四位一體”的住房保障體系建設，幫助中低收入住房困難家庭改善居住條件。第二，把人口管理作為社會管理的基礎性工作，積極推動人口管理從以戶籍人口為對象向以實有人口為對象轉變。實施居住證制度，所有具有穩定職業和穩定住所的來滬人員都可以申辦居住證。按照寓管理于服務之中的理念，依托居住證制度構建來滬人員基本公共服務體系。只要持有居住證，來滬人員就可以享受就業服務等公共服務。率先探索“實有人口、實有房屋”全覆蓋管理和服務，全面采集全市實有人口、實有房屋的信息，建立全市共享的實有人口信息系統，為加強社會管理創造了基本條件。

第三，以社區建設實體化、管理網格化、黨建全覆蓋為抓手，夯實社會管理的基礎。根據特大型城市特點，不斷完善“兩級政府、三級管理、四級網絡”體制，以街鎮為主推進社區建設。在社區黨建方面，明確社區（街道）黨工委是社區各種組織的領導核心，對社會性、群眾性、公益性的工作負全面責任，對區有關職能部門在街道的派出機構實行雙重領導和雙重管理。在社區內按照行政機關、居民區、駐區單位三條線設立黨組織，在組織設置上實現了社區黨的工作全覆蓋。在公共服務方面，推進“三個中心”全覆蓋。社區事務受理服務中心，強調標準化，為群眾提供“一門式”辦事服務，200多個事項大部分可以當場辦結。社區文化活動中心，強調因地制宜，滿足群眾基本文化需求。社區衛生服務中心，強調?；?，為群眾提供便捷實惠的基本醫療衛生服務。在社會管理方面，依托網格化管理開展社區綜合執法，快速處置社區各類事務和違章違規行為。

第四，注重源頭治理，及時預防和化解社會矛盾。一是推動關口前移。建立重大事項社會穩定風險分析和評估機制，對涉及群眾利益的重大工程、重大政策，把社會風險評估作為政府決策的必須程序。建立舊區改造事前“二次征詢”機制，把征詢居民動拆遷意愿、征詢居民對動拆遷方案的認同度，作為啟動舊區改造的先決條件，充分尊重群眾意愿。二是建立基層大調解工作體系。以人民調解為基礎，加強人民調解、行政調解和司法調解的銜接聯動，努力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態。三是完善信訪工作機制。探索信訪代理制度，在區縣構建了信訪代理工作的“三級平臺、四級網絡”，方便群眾維權。建立信訪事項核查終結辦法，重點解決重信重訪、“案結事未了”、“官了民不了”等問題。引入律師作為第三方參與信訪，由律師為信訪群眾提供法律服務，指導群眾依法維權。

第五，積極引導公眾參與社會管理，完善基層黨組織領導下的群眾自治機制。一是理順基層治理關系。出臺一系列文件，修訂《住宅物業管理規定》，規范居委會、業委會、物業公司的關系，明確業委會在居委會監督指導下開展活動，居委會要在業委會人選把關、維修資金使用監管、物業公司選聘等方面加強管理。二是增強居委會自治能力。對全市3000多名居委會主任進行集中培訓，優化居委會隊伍結構，動員退居二線或剛退休的黨員干部參與居委會選舉，鼓勵屬地的高校畢業生通過法定程序進入居委會工作。三是廣泛開展基層民主自治實踐。全市95%以上的居委會建立聽證會、協調會、評議會制度，讓群眾自己管理自己的事。在落實“三會”制度的基礎上，鼓勵基層因地制宜開展民主自治，完善居委會的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督功能。

第六，培育發展和管理監督并重，發揮社會組織協同社會管理的作用。一手抓培育扶持。建立政府購買服務機制，引導社會組織參與社會管理和服務。探索開展公益創投和公益招投標，鼓勵社會組織針對社會需求，開發民生服務和公益項目。建立社會創新孵化園，以孵化公益項目的形式，培訓公益創業者和社會組織從業人員。一手抓規范引導。探索相近行業相互融合的樞紐式聯合管理，將業務主管單位的職能授權給樞紐組織，由樞紐組織按行業、區域管理和服務其他社會組織。推進專業社工隊伍建設，將專業社工組織引入青少年社區糾正、禁毒幫教等領域，發揮專業社工在社會管理中的作用。

三、提高特大型城市社會管理的科學化水平

第一，突出三個始終堅持。始終堅持以人為本、執政為民，從嚴治黨、從嚴治政，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。始終堅持群眾路線，尊重群眾意愿，維護群眾權益，動員群眾參與，把群眾滿意不滿意作為評估加強和創新社會管理成效的標準，不斷增強社會管理工作的針對性和有效性。始終堅持依法治理，加強社會法制建設，深入推進依法行政，引導群眾理性合法表達訴求，把社會管理納入法治化軌道。

第二，重視社會管理制度創新。切實推進從重政府包攬、輕多方參與的社會管理模式向政府主導、社會多方共同參與的社會治理模式轉變。從制度上劃清政府、社會、市場的職責，堅持在黨委領導下，加快政府行政管理體制改革，強化政府社會管理職能，著力提高社會組織自我發展和服務社會的能力，充分鼓勵公眾參與公益活動和社會公共事務。夯實基層基礎，提高基層服務和管理的能力和活力。充分把握特大型城市社區建設的特點，在街道層面推動社區共治，促進基層管理力量整合聯動，提高為市民服務的水平；在居委會層面推動基層民主自治，支持群眾自我管理、自我教育、自我服務。