回避制與監察制

漢制郡太守屬官率由太守自本郡察舉孝廉方正之士為之，統謂之“郡吏”；然他郡非本郡人不得為郡吏。以故太守承命出典一方，不過率本郡人民為治。因此下聞易于上達，舉直錯枉，施政得宜。郡太守則一本中央政令為治，有專殺之權，總攬政綱，導民為治。權至重，位亦等。故其屬吏雖率為本郡人，亦不敢阿黨蒙蔽，致使太守有運用不靈之弊也。

是故一郡之軍政財大權，率操諸太守一人，則地方政治之良窳端賴乎太守一人。一郡治亂之責，亦由太守一人是問矣。因之地方之監察機關，亦專察太守一人。漢代之地方監察官為“刺史”。刺史之官品（秩）次于太守，僅六百石；然權責至重，專以刺舉太守過失為事；太守有功，亦得奏褒。一般職責是“奉詔條察州”，非條所問，即不省，劃定刺史監察權限，不得逾越。所謂詔條凡六，即：“一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍（背）公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祅祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。”（見《前漢書·百官公卿表》顏師古注）

試觀此六條所定，即為專察太守，六條以外不舉。刺史如越俎代庖，超出六條范圍，往往得罪，故刺史不察“黃綬”（黃綬秩在二千石下）。蓋太守屬官選罷之權既率操諸太守，其功過賢愚，既有“功曹”、“督郵”等為之考績，則屬官有罪，太守自不能辭其咎。如西漢宣帝時，涿郡太守嚴延年即以察舉不實貶秩。故刺史但集中注意力監察太守，而無干預地方政治之弊。

且刺史無定治所。官署所至，隨遇而安。蓋株守一隅既易受蒙蔽，且與郡太守私人間接觸過密，亦難免發生個人恩怨，而流于舉刺不實也。刺史不時巡行以聽取民意；每歲復于秋分時作定期巡行，以便人民欲有控訴而有所期待也。刺史既專為監察太守而置，以一刺史之彈劾或褒奏即可決定一郡太守之黜陟，不若今日之監察使欲有所舉措，必須三人聯署始發生效力也。

故漢之刺權至重矣。然官階則至卑，秩不過六百石。以六百石之小官而專以彈劾二千石之封疆大吏為事，則其行使職權時之兢兢業業，亦可想見，如是則庶不致有刺舉不實之處。蓋位卑則不濫行其權，職重則可專行其政也（引顧亭林《日知錄》語）。正即以其官階低，而職在專打老虎不捕蒼蠅，故刺史既有其自尊心，復可啟發犧牲精神；故能遇事不逃避，不塞責。以故漢代中央對地方官吏之考績，率一聽刺史之報告以為斷。

其外中央朝廷復不時派遣大員巡行郡國，訪問民間疾苦，以補刺史之不足。是為漢代之地方監察制度。

人權人格與人民參政

吾人研究漢代地方政治制度，固知其創制之完備與用意之深遠矣。然猶不特此也。制度之優良固可補人事之不足，然漢代地方行政之基本原則，及其人事制度之完善，則尤有足多者。西漢中興令主孝宣帝曾說：“漢家自有制度，本以霸王道雜之。”（見《前漢書·元帝本紀》）三者并用，換言之，即厲行法治，而不傷儒道雍容的精神。以儒道調和法治，故漢代政風至為純正。漢武帝時董仲舒輩即首倡以經術飾吏事。至宣帝時懲武帝之嚴酷，政重寬和。故漢宣帝時之政治風氣，尤為高雅清正。官場陋習甚微。

后世之言法治者，政府官吏上下之間，但有法定的關系。在上者恒恃法以繩下；在下者至多亦不過守法免過而已，彼此之間，無精神上的聯系。以故居高位者每至運用其政治地位，辭嚴色厲，奴役屬僚；居下者亦易流于敷衍公事以取悅長官為能事，而恬不以為恥；甚或承奉長官顏色，用招恩寵。即有賢者，亦難免失其敬業樂群之心腸。但求無過而已，不能發揮其最大的工作效能。以故官吏上下之關系，如非劃若鴻溝，即侵幸阿黨。流風所至，清正之士每視從政為畏途，而戒懼斂足。如此則國家行政場合遂為宵小征逐之鄉矣。

而漢制則不然。漢法雖嚴，然官吏上下之間的關系則一以“禮”為紀綱。上下之間除有法定的關系之外，復以“禮”維系之。長官屬僚，職分主屬，而禮同賓主。長官以師長態度以遇僚屬。而屬僚之與長官則行師弟子禮，上下以揖讓相處，無后世之官僚惡習。故以一代大智大賢，無傷于屈為小吏。雖處至卑之位而能安之若素，良有以也。試觀即漢代丞相府屬官之與丞相，亦僅行師弟子禮，白錄不拜。丞相有事于屬僚，亦稱“請”，而不曰“召”。屬吏有過，司監察者據以報丞相，丞相親按之，如三日不白其冤，即暗示所控屬實。被控者即自行引退，絕無傷于個人人格之尊嚴。務使被控者內心感愧，啟發其良心，而冀其知恥也。蓋雖為大圣大賢，不能無過，如偶一不慎遂受難堪之侮辱，則氣節之士，將視補吏為畏途；而不肖者，則日久亦恬然受之不以為恥矣。

丞相府猶且如此，則郡太守、縣令長更無待言矣。是故太守出典一方，率以禮聘當地俊彥為郡吏。如西漢孫寶為京兆尹，征名士侯文為吏不應，寶乃遇之以賓禮，與之為布衣交，時人美之。故漢代太守之征聘郡吏也，直同在位者之“趨士”，因之側身官府者多引以為榮，非同在下者之“慕勢”也。故一郡名流歸之如水之就下也。以故官府之所在即是一郡名流薈萃之所。上下之間以禮讓相維系，以法令為依歸，在下者不卑不亢；居上者不縱不抑。后世失之，遂流為官場逢迎之儀式矣。

節要而言之，禮治與法治相互為用，則禮治不致流于頹滯；而法治亦不致流于冷酷，故能政風穆穆，而政府與人民之間亦庶幾無截然之鴻溝也。以故西漢郡守雖如黃霸、龔遂之寬和，而吏無驕縱不法之習；即如嚴延年之酷，而屬僚亦不乏良吏，良有以也。至后世此風漸頹，晉陶淵明乃有折腰之嘆矣。

再者，漢代地方政治之特點，更以其富有民治之精神也。試觀太守受策出典一方，儼然唯我獨尊矣。然漢制非本郡人不得為郡吏。故太守隸屬諸曹，率由本郡士民任之，佐治其郡，是不啻以其民治其地，而由太守總其成。郡丞統領后曹為幕僚長，率百僚佐太守為治。以本郡人參太守幕府。既如以“科員政治”目之，則負一郡之實際之政治運作；而既以同郡人組成太守府“后曹”，則不啻為一變相之參議會也。且復以學有專長之士組“議曹”，佐太守議郡政之得失，直是一專家委員會，作太守之顧問機關，太守但秉中央政令，維系對中央關系，擘畫大計，總其成耳。故漢代的地方政治能得乎民治之長，而不致失其向心力也。

其縣政亦復如是，縣吏既出諸察舉，更有所謂“三老”、“孝悌”、“力田”者，皆一縣年高德劭之士。與縣丞尉以事相教，議政治得失，是亦不啻一參議會也。是亦漢代政治之特點，不幸傳至后世則變質矣。

漢制為后世所不及

今日試一回顧我國政治制度之沿革，莫不祖述漢制。流變二千年，舉凡中央地方之設官升職，幾皆不脫兩漢制之范疇。且后世因襲漢制，往往失其原意而流弊滋生者。蓋后人之因襲漢制也，有但取形式，而忽略其用意者。或有模仿其用意，而失其人治之精神者，幾經流變則變質矣。

試觀漢代之實兩級地方政治，太守出典一方，中央即付以專治一方軍法政財之大權，及選舉進賢之責，獨掌士子上進之途，有專殺之權，集一切大權于一身，儼然一土皇帝。然行之百年，不特流弊絕少，且治績斐然者，實有賴于監察制度，與人民參政制度之得法也。刺史不干涉地方行政，實行其超然監察制，且專以監察郡太守為事，故行政與監察對峙，各自發揮其最高效能，而無相互牽制之弊。

且人民與政府之間無截然鴻溝，以其地之民而治其地。如郡縣屬吏，對行政長官，既可作積極之佐治，復可作消極之監督。既為負實際責任之政府官吏，復為變相的參議員，負有行政、監察、建議的多重意義，故于一郡縣之行政得失，所見尤深。即有建議，亦不至于流之空洞；而興利革弊亦能便捷從事。試以之與今日民主政治之地方人民參議會制，作一比較，正不知其孰得孰失也。而郡太守一秉中央為治之原則，以其民，治其地，而總其成。長官幕僚相互依賴，故地方既不致失其向心力；郡守亦不得以政入私門而劉公得道，雞犬升天也。

而維系此優良的政治制度，自亦有賴于為政得人；而為政得人，端賴乎政風之高雅清正，而漢代政治即能充分表現其雍容儒雅之政風。上下一以禮為紀綱。居上者，既作之君，復作之師。不以位高權重而倨傲；居下者，既為之佐，復為之賓，揖讓相處，不以居下為卑賤，以故政風高雅，無后世官場之陋習。以故郡守一旦征辟，則名流節士歸之。雖微人皂吏衙役，亦能不失純正。以故但有賢明在位，不親小事，亦可一郡大治。如兩漢知名之士，每多為毫無行政經驗之匹夫，然一經政府征辟作不次之遷，亦有擢為郡守，一郡竟能大治者，良以此故。后世相傳有所謂“臥治”為美談者，良非史家專美之辭也。及觀乎后世之政治場合，一味以官術相尚者，能無慨然。

竊以兩漢之盛，基于民生之安定富庶，政治修明實為民生之本，而地方行政尤為國政之基。或謂兩漢政治頭重腳輕，實則漢代中央政局，雖仍限于帝制政府寡頭政制之格局，而其地方政治組織與運作，卻于無形中早開民主政治之先河也。

原載于民國三十一年（1942）12月13日及15日的重慶版

《中央日報·掃蕩報》聯合版，“學海副刊”

本文小標題為作者所補入