東漢初年，功臣眾多，封侯者百余人，其中功績(jī)較大，在明帝時(shí)得以圖像于云臺(tái)的共二十八人。列侯封地大者六縣，超過(guò)漢高祖劉邦對(duì)功臣侯的封賞。但是在政治上，漢光武帝劉秀則一反漢高祖以功臣任丞相執(zhí)政的辦法，不給功臣實(shí)權(quán)實(shí)職，剝奪他們的兵柄。功臣侯除了任邊將的以外，多在京城以列侯奉朝請(qǐng)，只有鄧禹、李通、賈復(fù)等少數(shù)人，得與公卿參議大政。對(duì)于外戚，光武帝在經(jīng)濟(jì)方面盡量?jī)?yōu)容，例如郭皇后家號(hào)為“瓊廚金穴”。但是鑒于王莽以外戚篡漢，光武帝不讓外戚干預(yù)政事，不給他們尊貴地位。馬援功勛很大，但以身為外戚，甚至不得列入云臺(tái)二十八將數(shù)中。漢明帝劉莊令外戚陰、鄧等家互相糾察。梁松、竇穆雖尚公主，但是都由于請(qǐng)托郡縣、干亂政事而受到屠戮。章帝后兄竇憲以賤價(jià)強(qiáng)買明帝女沁水公主園田，章帝甚至切責(zé)竇憲，還說(shuō)“國(guó)家棄憲如孤雛腐鼠耳！”對(duì)于宗室諸王，光武帝申明舊制“阿附藩王之法”，不讓他們蓄養(yǎng)羽翼。建武二十八年（52），光武帝命郡縣收捕諸王賓客，牽連而死者以千數(shù)。明帝兄弟楚王英被告結(jié)交方士，作符瑞圖書，楚王被迫自殺。永平十四年（71），明帝又窮治楚王之獄，被株連而致死徙的外戚、諸侯、豪強(qiáng)、官吏又以千計(jì)，系獄的還有數(shù)千人。

在中央政府中，號(hào)稱三公的太尉、司徒、司空只是名義上的政府首腦，實(shí)際權(quán)力在中朝的尚書臺(tái)。光武帝曾裁并其他許多中朝官職，所以尚書臺(tái)更能集中事權(quán)。尚書臺(tái)設(shè)千石的尚書令和六百石和尚書仆射，令、仆射以下有六曹尚書分掌庶政，每曹有丞、郎若干人。皇帝挑選親信的三公或其他大臣“錄尚書事”，實(shí)際上等于自己直接指揮尚書臺(tái)，所以尚書臺(tái)專權(quán)用事就是專制皇權(quán)的加強(qiáng)。宮內(nèi)有些官職西漢時(shí)例由士人充任或者參用士人，這時(shí)專由宦官充任，以便皇帝直接掌握，隨意指使。然而，皇權(quán)強(qiáng)固和相權(quán)微弱，在東漢后期王朝衰敗的條件下，卻導(dǎo)致外戚宦官挾主專權(quán)，這是東漢統(tǒng)治者始料所不及的。

在地方政權(quán)方面，光武帝裁并四百多縣，這相當(dāng)于西漢末年縣、邑、道、侯國(guó)數(shù)的四分之一。吏職減去了十分之九，邊塞的亭候吏卒也陸續(xù)罷省了。這些措施主要是為了減少開支。地方政權(quán)中重要的改革之一，是州的地位由監(jiān)察區(qū)域逐漸變?yōu)榫哂锌ひ陨弦患?jí)地方政權(quán)性質(zhì)的行政區(qū)域刺史則相應(yīng)地變?yōu)榫哂薪y(tǒng)郡職能的長(zhǎng)官。刺史舉劾官吏，不再需要三公案驗(yàn)，即可黜免刺史有了固定治所，只需年終派計(jì)吏奏事，不復(fù)自詣京師。不過(guò)這是一個(gè)逐漸的變化，到東漢末年才算完成。另一個(gè)重要改革，是光武帝廢除內(nèi)郡的地方兵，裁撤郡都尉，并其職于太守取消郡內(nèi)每年征兵操練的都試，讓地方兵吏一律歸還民伍。廢除內(nèi)郡地方兵后，國(guó)家軍隊(duì)常常招募農(nóng)民或征發(fā)刑徒組成，指揮權(quán)完全集中在中央和皇帝之手。這樣就有可能加強(qiáng)皇帝鎮(zhèn)壓和控制的力量，減少州郡豪強(qiáng)掌握本地軍隊(duì)的機(jī)會(huì)。不過(guò)終東漢之世，內(nèi)郡地方兵并未全廢，有事的時(shí)候，仍常征發(fā)郡兵，由太守或刺史率領(lǐng)作戰(zhàn)。內(nèi)郡的都尉也常復(fù)置。但是內(nèi)郡地方兵缺乏經(jīng)常的訓(xùn)練，戰(zhàn)斗力不如西漢的正卒、衛(wèi)士、戍卒。同時(shí)刺史領(lǐng)兵之制，使刺史兼有一州軍政大權(quán)，開東漢末年州牧、刺史割據(jù)之漸。這些結(jié)果，也是同東漢統(tǒng)治者加強(qiáng)專制集權(quán)的愿望背道而馳的。

光武帝深知儒學(xué)是封建統(tǒng)治者重要的精神武器，所以他特別提倡講經(jīng)論理，從儒生中選擇統(tǒng)治人才。早在建武五年，那時(shí)皇家宮室還未修飾，統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)還未結(jié)束，光武帝就著手建立太學(xué)，設(shè)置博士，讓他們各以“家法”傳授諸經(jīng)。明帝更是廣召名儒，自居講席，讓諸儒執(zhí)經(jīng)問(wèn)難。郡國(guó)學(xué)校也紛紛建立起來(lái)。東漢除了通過(guò)學(xué)校培植統(tǒng)治人才以外，更重要的是用察舉孝廉、征辟僚屬以及舉賢良方正、直言極諫、茂才、明經(jīng)等科目，網(wǎng)羅地主士大夫的子弟做官。孝廉按郡內(nèi)人口每二十萬(wàn)人舉一人為率，每歲選拔，是儒生仕進(jìn)的主要階梯。征辟由三公及郡守為之，被征辟的士大夫，往往由于“才高名重”而躐等升遷。光武帝對(duì)于隱居山林，不仕王莽的人，多方搜求，重禮征聘，表示他對(duì)封建名節(jié)的表彰，企圖以此使“天下歸心”。他以特禮對(duì)待隱居不仕的嚴(yán)光（嚴(yán)子陵），就是一個(gè)著名的例證。東漢王朝通過(guò)提倡經(jīng)學(xué)，表彰名節(jié)，廣開仕宦之路，收攬和培育了大量的統(tǒng)治人才，養(yǎng)成了重名節(jié)的社會(huì)風(fēng)氣，使它自己在豪強(qiáng)勢(shì)力迅速發(fā)展的時(shí)候仍然得以維持統(tǒng)治。

外戚、宦官的黑暗統(tǒng)治 東漢王朝專制體制的加強(qiáng)，在一定的時(shí)間內(nèi)起著穩(wěn)定封建秩序的作用。但是和帝以后，當(dāng)這個(gè)王朝趨于衰敗時(shí)，強(qiáng)化的專制體制又起著相反的作用，促成了外戚、宦官的專權(quán)和他們之間的斗爭(zhēng)。

和帝十歲即位，竇太后臨朝，太后兄竇憲受命為侍中，內(nèi)管機(jī)密，出宣誥命，實(shí)際上掌握政權(quán)。竇憲諸弟居親要之職，大批竇氏黨徒，都做了朝官或守令。竇憲以“仁厚委隨”的老臣鄧彪為太傅錄尚書事，以與自己呼應(yīng)。竇氏的奴客緹騎，殺人越貨，橫行京師。和帝在深宮中與內(nèi)外臣僚隔絕，可以依靠的只有貼身的宦官，永元四年（92），他用宦官鄭眾掌握的一部分禁軍，消滅了竇氏勢(shì)力。鄭眾從此參預(yù)政事，并受封為鄲鄉(xiāng)侯，這是宦官用權(quán)和封侯的開始。

安帝十三歲即位，實(shí)際掌權(quán)的是和熹鄧皇后和她的兄弟鄧騭等人。這期間，鄧太后除了并用外戚、宦官以外，又起用名士楊震等，以圖取得士大夫的支持。鄧太后死，安帝與宦官李閏、江京等合謀，消滅了鄧氏勢(shì)力。此后李閏、江京等人大權(quán)在握，而皇后閻氏的兄弟閻顯等人也居卿校之位，形成宦官與外戚閻氏共同專權(quán)的局面。

延光四年（125），宦官孫程等十九人，擁立十一歲的濟(jì)陰王為帝（漢順帝），并且殺掉閻顯。順帝時(shí)，孫程等十九人皆得封侯，宦官的權(quán)勢(shì)大為增長(zhǎng)。他們不但可以充任朝官，還可以養(yǎng)子襲爵。后來(lái)，順帝也扶植外戚勢(shì)力，相繼拜后父梁商和商子冀為大將軍。

順帝死后，梁太后和梁冀先后選立沖（兩歲）、質(zhì)（八歲）、桓（十五歲）三帝。梁太后也任用宦官，還擴(kuò)充太學(xué)。盡力爭(zhēng)取宦官和官僚士大夫的支持，但是根本大權(quán)還是掌握在梁冀手里。梁冀為大將軍平尚書事，專權(quán)近二十年。他的宗親姻戚充斥朝廷和郡縣，官吏升遷，都得先向他謝恩，滿足他的各種需索。他還派人出塞，交通外國(guó)，廣求異物。他又在洛陽(yáng)周圍強(qiáng)占土地，調(diào)發(fā)卒徒，興建私人苑囿，綿延近千里。他擅立苛刻禁令，不許別人觸動(dòng)苑中一草一木，苑兔被人誤殺，牽連處死的至十多人。他還占奪幾千口良人作奴婢，名之曰“自賣人”。梁冀當(dāng)政時(shí)期，對(duì)郡縣的調(diào)發(fā)比過(guò)去增多十倍，人民大批地死于官府的簍楚之下。延熹二年（159），梁皇后（桓帝后，梁冀之妹）死，桓帝與宦官單超等人合謀消滅梁氏。梁冀被抄的家財(cái)達(dá)三十多萬(wàn)萬(wàn)，官府獲得這筆巨大收入后，得以在這一年減收天下租稅之半。

梁冀死后，宦官獨(dú)攬政權(quán)，同時(shí)封侯者五人。他們“手握王爵，口含天憲”，權(quán)勢(shì)達(dá)于頂點(diǎn)。宦官的兄弟姻親臨州宰郡，殺人越貨，與盜賊無(wú)異。宦官侯覽前后奪人宅舍竟達(dá)三百八十一所，奪人田地一百一十八頃。

和帝以來(lái)外戚、宦官交替專權(quán)，是封建統(tǒng)治集團(tuán)的內(nèi)部矛盾在專制制度下的尖銳表現(xiàn)。專制制度的完備，使權(quán)力高度集中于皇帝之手，皇帝成為一切權(quán)力的化身，覬覦權(quán)力的人，都力圖挾持皇帝。外戚易于接近皇帝，利用皇帝幼弱，掌握朝政，而宦官又因緣時(shí)會(huì)，取外戚的地位而代之。無(wú)論外戚或宦官當(dāng)權(quán)，都力圖擁立幼主，以便自己繼續(xù)操縱。他們又都趁權(quán)力在手的時(shí)候排除異己，竭澤而漁。從封建士大夫看來(lái)，宦官是他們所不齒的微賤的暴發(fā)戶，所以在外戚、宦官的爭(zhēng)斗中，外戚較多地得到士大夫的支持。但是也有一些士大夫攀附宦官，茍且求進(jìn)。隨著這種斗爭(zhēng)的愈演愈烈，東漢統(tǒng)治愈來(lái)愈腐朽，大規(guī)模農(nóng)民起義的條件也愈來(lái)愈成熟了。

官僚士大夫集團(tuán)的形成 門閥的出現(xiàn)在宦官、外戚的反復(fù)斗爭(zhēng)中，還有另一種政治力量在起作用，這就是官僚士大夫結(jié)成的政治集團(tuán)。

東漢時(shí)期，士人主要通過(guò)察舉、征辟出仕。郡國(guó)守相進(jìn)行察舉，都盡可能選擇年少能報(bào)恩的人，這種風(fēng)氣，在明帝時(shí)已是如此。征辟的情形也是一樣。被舉、被辟的人，成為舉主、府主的門生、故吏。門生、故吏為了利祿，以君臣、父子之禮對(duì)待舉主、府主，甚至不惜諂附、賄賂以求固結(jié)。舉主、府主死后，門生、故吏服三年之喪。順帝時(shí)，北海國(guó)相景某死，故吏服三年喪者凡八十七人。大官僚與自己的門生、故吏結(jié)成集團(tuán)，也增加了自己的政治力量。

東漢后期的士大夫中，出現(xiàn)了一些累世專攻一經(jīng)的家族，他們的弟子動(dòng)輒數(shù)百人甚至數(shù)千人。通過(guò)經(jīng)學(xué)入仕，又形成了一些累世公卿的家族，例如世傳歐陽(yáng)《尚書》之學(xué)的弘農(nóng)楊氏，自楊震以后，四世皆為三公世傳孟氏《易》學(xué)的汝南袁氏，自袁安以后，四世中居三公之位者多至五人。這些人都是最大的地主，他們由于世居高位，門生、故吏遍于天下，因而又是士大夫的領(lǐng)袖。所謂門閥大族，就是在經(jīng)濟(jì)、政治、意識(shí)形態(tài)上具有這種種特征的家族。東漢時(shí)期選士首先看族姓閥閱，所以門閥大族的子弟，在察舉、征辟中照例得到優(yōu)先。

門閥大族是大地主中長(zhǎng)期發(fā)展起來(lái)的一個(gè)具有特殊地位的階層。當(dāng)政的外戚往往要同他們聯(lián)結(jié)，甚至當(dāng)政的宦官也不能不同他們周旋。門閥大族在本州、本郡的勢(shì)力，更具有壟斷性質(zhì)，太守蒞郡，往往要辟本地的門閥大族為掾?qū)伲谒麄儭Ｗ谫Y（南陽(yáng)人）為汝南太守，委政于本郡的范滂，成瑨（弘農(nóng)人）為南陽(yáng)太守，委政于本郡的岑晊，因而當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了這樣的歌謠：“汝南‘太守’范孟博（滂），南陽(yáng)宗資主畫諾南陽(yáng)‘太守’岑公孝（晊），弘農(nóng)成晊坐嘯。”操縱了本州本郡政治的門閥大族，實(shí)際上統(tǒng)治了這些州郡。崔蝨《政論》中記有這樣的歌謠：“州郡記，如霹靂，得詔書，但掛壁。”這表明地方官的文書，已超過(guò)皇帝詔書的力量。

清議和黨錮 東漢后期，官僚士大夫中出現(xiàn)了一種品評(píng)人物的風(fēng)氣，稱為“清議”。善于清議的人，被目為天下名士，他們對(duì)人物的褒貶，在很大的程度上左右鄉(xiāng)間輿論，影響察舉，對(duì)士大夫的仕途進(jìn)退有很大的作用。郭泰就是這樣一個(gè)“清談閭閻”的名士，人物經(jīng)他品評(píng)，即成定論，往往“先言后驗(yàn)”。汝南名士許劭與從兄許靖，喜歡在一起核論鄉(xiāng)黨人物，每月初一進(jìn)行品評(píng)，所以有“月旦評(píng)”之稱。大官僚和門閥大族為了操縱選舉，進(jìn)退人物，也都尊重名士，提倡清議，這種清議在士大夫中間多少能起一些激勵(lì)作用。但是風(fēng)氣所至，士大夫相率讓爵、推財(cái)、避聘、久喪，極力把自己裝扮為具有孝義高行的人物，以圖博得清議的贊揚(yáng)。許多求名不得的人，不惜飾偽以邀譽(yù)，釣奇以驚俗，有些人以此身敗名裂。

安帝、順帝相繼擴(kuò)充太學(xué)，籠絡(luò)儒生，順帝時(shí)太學(xué)生多至三萬(wàn)余人。太學(xué)生同官僚士大夫有著密切的聯(lián)系，太學(xué)成為清議的中心。太學(xué)生為安帝以來(lái)風(fēng)起云涌的農(nóng)民起義所震動(dòng)，深感東漢王朝有崩潰的危險(xiǎn)。他們認(rèn)為宦官外戚的黑暗統(tǒng)治是引起農(nóng)民起義，導(dǎo)致東漢衰敗的主要原因，所以力圖通過(guò)清議，反對(duì)宦官外戚特別是當(dāng)權(quán)的宦官，挽救東漢統(tǒng)治。

在宦官外戚統(tǒng)治下，州郡牧守在察舉征辟中望風(fēng)行事，不附權(quán)貴的士人受到排斥。順帝初年，河南尹田歆察舉六名孝廉，當(dāng)權(quán)的貴人勛戚交相請(qǐng)托，占據(jù)名額，名士入選的只有一人。桓帝以后，察舉制度更為腐敗，時(shí)人語(yǔ)曰：“舉秀才，不知書。察孝廉，父別居。寒素清白濁如泥，高第良將怯如雞。”在士大夫中，有一部分人趨炎附勢(shì)，交游于富貴之門，助長(zhǎng)了宦官外戚的聲勢(shì)。這種情形，使太學(xué)清議在攻擊腐敗朝政和罪惡權(quán)貴的同時(shí)，贊揚(yáng)敢于干犯權(quán)貴的人。桓帝永興元年（153），冀州刺史朱穆奏劾貪污的守令，打擊橫行州郡的宦官黨羽，被桓帝罰往左校服勞役。太學(xué)生劉陶等數(shù)千人詣闕上書，表示愿意代替朱穆服刑勞作，因此桓帝不得不赦免朱穆。延熹五年（162），皇甫規(guī)得罪宦官，論輸左校，太學(xué)生張鳳等三百余人，跟大官僚一起詣闕陳訴，使皇甫規(guī)獲得赦免。官僚、太學(xué)生的這些活動(dòng)，對(duì)當(dāng)政的宦官是一種巨大的壓力。郡國(guó)學(xué)的諸生，也同太學(xué)清議呼應(yīng)。

太學(xué)諸生，特別尊崇李膺、陳蕃、王暢等人，太學(xué)中流行著對(duì)他們的評(píng)語(yǔ)：“天下模楷李元禮（膺），不畏強(qiáng)御陳仲舉（蕃），天下俊秀王叔茂（暢）。”李膺的名望最高，士人與他交游，被譽(yù)為“登龍門”，可以身價(jià)十倍。李膺為司隸校尉時(shí)懲辦不法宦官，宦官們只好小心謹(jǐn)慎，連休假日也不敢走出宮門。延熹九年，李膺殺術(shù)士張成，張成生前與宦官關(guān)系密切，所以他的弟子牢修誣告李膺與太學(xué)生及諸郡生徒結(jié)為朋黨，誹訕朝廷，疑亂風(fēng)俗。在宦官慫恿下，桓帝收系李膺，并下令郡國(guó)大捕“黨人”，詞語(yǔ)相及，共達(dá)二百多名。第二年，李膺及其他黨人被赦歸田里，禁錮終身，這就是有名的“黨錮”事件。