第二節 申論素材：問題、原因和對策

命題切入點一：推動全社會樹立法治意識

法治意識是人們對法律發自內心的認可、崇尚、遵守和服從。習近平總書記指出，法律要發生作用，首先全社會要信仰法律。如果一個社會大多數人對法律沒有信任感，認為靠法律解決不了問題，那就不可能建成法治社會。因此，一定要引導全社會樹立法治意識，使人們發自內心地對憲法和法律信仰與崇敬，把法律規定內化為行為準則，積極主動地遵守憲法和法律。

一、現存問題

長期以來，我國人們的法治意識普遍不強，法治觀念淡漠，表現在以下四方面。

第一，大多數人學法積極性不高。改革開放以來，雖然我國的社會主義法制日益健全，社會主義法律體系已經形成。但是，在大量的法律法規和頻繁的法律修改背后，是很多人對憲法、法律學習的消極應對。人們面對法律條文既不想學，也不想懂，更不用說運用法律維護自己的利益。法律的大量增加和經常性地修訂，更加導致公民對法律的陌生，對法律法規的不信任感也隨之增強。

第二，憲法法律缺乏應有的權威。當前社會上最突出的問題之一是有法不依、執法不嚴，少數人片面執行法律，甚至執法犯法；遇到糾紛，當事人不愿求助于法律而是尋求其他解決途徑，這些都直接導致了法律信用的缺乏。例如：當前社會上還有少數人存在著“信訪不信法”的思想，一些信訪和上訪事件，完全可以通過法律途徑得到解決。這使法律的權威受到了挑戰，也對法治社會建設的推進產生了一定的負面影響。

第三，公民權利意識淡薄。權利意識是公民意識的核心，但中國人沒有用法律維護自己利益的習慣和觀念，不善于利用法律手段維護自身利益。在普通人的思維中，法律和刑法概念是等同的，大部分人只是片面地遵守法律、維護法律，卻不知道法律還賦予公民許多權利。公民對自身享有的權利認識不夠，不能正確地認識權利和義務的辯證關系，導致不能理性行使權利和履行義務，不利于實現權利與義務的統一。

第四，法治意識的發展水平不均衡。全社會法治意識發展水平是不均衡的，由于區域、經濟條件和學歷的差別，法治意識的高低也表現出很大的差異。經濟發展水平高的地區，受市場經濟的影響，一般文明程度會高一些，文化素質會高一些，在社會實踐活動中法治意識不斷加強，權利與義務觀念比較強烈。當然，即使在同一地區，不同公民也會表現出很大的差異，經濟發達地區也有“法盲”，不知道運用法律保護自己，或片面追求利益，濫用權利。

二、主要原因

影響我國社會法治意識普遍不高的原因主要有以下四點。

第一，公民法治教育的滯后。改革開放以來，雖然我國進行了大規模、經常性的法律普及教育，但是由于我國法律教育起步較晚，法律基礎薄弱，普法教育還不適應法治建設新形勢的要求。同時，在市場經濟條件下，我們的普法教育方式還是比較形式化、短期化，沒有及時順應人民群眾的需求，這也是導致公民法治意識缺失的原因。

第二，法律制度不完善的抑制。我國正處于改革開放和社會主義現代化建設進程中，在法律制度建設上仍然存在很多不完善的地方，再加上各種各樣的人為因素，整個社會法律制度失效或效率不高的現象較多存在，有的受害者得不到應有的補償，有的罪犯卻因法律漏洞而逍遙法外。法律制度的不完善影響了國家和社會的正常運轉，對公民法治意識的形成起著抑制作用。

第三，傳統文化的影響。中國幾千年文明史積淀形成的傳統文化，有不少消極的內容，如嚴格的家族核心制度、森嚴的等級身份觀念等，很大程度上阻止了法治等意識的生成。而且，傳統社會是一個“情理”社會，而“法治”社會則是一個“法理”社會。前者強調人和人的道義關系，人們依靠道義來解決和處理交往關系，后者則依靠法律的權利義務來交往和處理問題。受傳統文化影響，人們不相信法律，不依靠法律，一有問題，首先想到的解決辦法是人和人之間的情感。

第四，個別領導干部的惡劣影響。黨員領導干部對法治建設既可以起到關鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用。各級領導干部在推進依法治國進程中發揮了重要作用，但同時也必須承認，個別領導干部法治意識比較淡薄，存在不屑學法、心中無法，以言代法、以權壓法，執法不嚴、粗暴執法，干預司法、徇私枉法，利欲熏心、貪贓枉法等突出問題，影響了黨和政府的形象和威信，損害了政治、經濟、文化、社會、生態文明領域的正常秩序，干擾了法治社會建設，沖擊了人民群眾對法治的信心。

三、對策建議

黨中央、國務院歷來高度重視法治建設，高度重視培育全社會法治意識。當前，推動全社會樹立法治意識，依然是一項長期而艱巨的任務。

第一，要把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作。要持之以恒地開展法治宣傳教育，深入學習宣傳以憲法為核心的各項法律法規，深入學習宣傳中國特色社會主義法律體系，使全體公民廣泛了解和掌握相關法律知識。注重對法治理念、法治思維和法治信仰的培育，通過多種形式和途徑，弘揚社會主義法治精神，培育社會主義法治文化，使人民群眾充分相信法律、自覺運用法律，形成遇事找法、解決問題靠法的行為習慣。

第二，要把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵。要認真做好并不斷深化領導干部學法用法工作，完善國家工作人員學法用法制度，努力使各級領導干部掌握履行職責所必需的法律知識，增強依法執政、依法行政意識，帶頭維護憲法和法律權威，自覺依法辦事，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。把憲法和法律作為黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課，推廣領導干部任前法律知識考試制度和公務員法律知識考試等做法，增強領導干部和國家工作人員的法治觀念和法律素質。

第三，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容。要堅持法治教育從青少年抓起，把法治教育納入國民教育序列、列入中小學教學大綱，在中小學設立法治知識課程，保證在校學生都能得到基本法律知識教育。建立學校、家庭、社會一體化的青少年法治教育網絡，充分利用第二課堂和社會實踐，組織開展青少年喜聞樂見的法治教育活動，增強青少年法治教育的吸引力、感染力。把法治宣傳教育納入精神文明創建，把學法尊法守法用法等情況作為精神文明創建的重要指標，納入精神文明創建考核評價體系，推進法治宣傳教育不斷深入。

第四，創新普法宣傳形式。要認真貫徹落實習近平同志“要創新宣傳形式，注重宣傳實效”的重要指示精神，努力推進普法教育工作創新。創新方式方法，善于抓住重點、分類施教，針對不同對象，采取不同方法，提高法治宣傳教育的針對性和實效性。廣泛開展群眾性法治文化活動，大力推進法治文化陣地建設，積極開展文化產品創造和推廣，增強普法宣傳教育的滲透力。建立健全媒體公益普法制度，推動普法宣傳公益廣告在公共場所、公共區域全覆蓋。要加強新媒體新技術在普法中的運用，為公眾提供更多、更便捷的學法渠道，提高普法實效。

命題切入點二：深入推進依法行政

十八大報告對于依法行政提出了新的目標要求，即到2020年基本建成法治政府。在黨的代表大會報告中提出法治政府建成的目標要求，這是第一次。但現在我們距離這個目標還有不小的差距，任務還十分艱巨。

一、現存問題

當前我國依法行政工作中存在的不少突出矛盾和問題，大多與相關制度不健全或執法不嚴格有關，很大程度上是一些行政機關及其工作人員不嚴格依法辦事造成的。主要表現在以下幾個方面。

第一，在行政決策上，有些地方和部門作決策、上項目違反法律規定，該環評的不環評，不該供地的違規供地；有些決策違反法定程序，該聽取群眾意見的不聽取意見或者聽取意見流于形式，該進行專家論證的不論證，該進行風險評估的不評估，該集體討論決定的不集體討論決定，“閉門”決策、“拍腦袋”決策問題比較突出，甚至搞勞民傷財的“形象工程”和脫離實際的“政績工程”。

第二，在制度建設上，有的政出多門、政令不一、相互“打架”，甚至搞“上有政策、下有對策”；有些地方和部門違反法定權限和程序制定規范性文件，損害人民群眾利益；有些制度不適應客觀實際需要，不能有效解決實際問題；有些促進經濟發展方式轉變、規范行政權力運行、保護人民群眾利益和保障民生的法規規章出臺滯后。

第三，在行政執法上，亂執法、粗暴執法、執法尋租、貪贓枉法甚至充當黑惡勢力“保護傘”的現象時有發生；執法不作為問題日益凸現；執法不重視程序、違反程序的問題比較嚴重；一些基層執法人員執法為民的宗旨意識不強、執法水平不高。

第四，在履行職責解決糾紛上，有些地方和部門對群眾反映的問題漠不關心，推諉塞責，遇到矛盾繞著走，群眾的合理訴求得不到及時妥善處理，或者案結事未了，導致小問題拖成大問題，小矛盾變成大矛盾，一般事件演化成群體性事件；也有的地方和部門處理矛盾糾紛隨意突破法律底線，“花錢買平安”，反而引發新的矛盾。

第五，在監督和制約行政權上，有些地方和部門行政權力運行不透明，監督渠道不暢通，人民群眾監督還沒有落到實處，監督管理和責任追究失之于寬、失之于軟，有案不查、有錯不糾、有過不懲的問題還相當程度上存在，有的甚至包庇、袒護違法違紀人員；有的行政機關干預法院依法受理、審理行政訴訟案件，不積極出庭應訴，甚至拒不執行法院生效的判決和裁定。

二、主要原因

從政府自身建設與管理看，導致上述問題產生的原因主要有以下幾點。

一是一些公務員包括有的領導干部依法行政的意識和能力還不強。權力來源于人民的觀念還沒有真正確立，“權大于法”的思想還比較嚴重，有的把依法行政與經濟社會發展對立起來，不習慣運用法治思維和法律手段深化改革、推動發展、維護穩定。

二是依法行政的體制機制制度還不完善。政府職能轉變不到位，職責權限劃分不清晰，權力與責任不統一，財力與事權不匹配等，影響著行政權力的規范運行，特別是造成權力過于集中，又得不到制度的有效約束。

三是依法行政的內驅動力不足。依法行政尚未成為考核行政機關及其工作人員的“硬指標”、“硬實績”和“硬約束”，在不少地方和部門存在著“形式化”、“口號化”、“實用化”、“利益化”的傾向。

四是對推進依法行政的領導和組織不到位。有些地方和部門領導不夠重視，措施不力，一些地方和政府部門法制機構特別是市縣政府法制機構力量比較薄弱，影響了法制機構在推進依法行政方面的綜合協調和督促指導作用的發揮。

三、對策建議

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

第一，依法全面履行政府職能。依法全面履行政府職能，是建設法治政府的基礎和前提。行政機關在履職過程中，要堅持法定職責必須為、法無授權不可為。對于職責范圍內的行政事務，要勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。同時，行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。

第二，健全依法決策機制。決策是行政權力運行的起點。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。要積極推行政府法律顧問制度，完善政府法律顧問工作機制，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，堅持“誰決策、誰負責”的原則，強化各類決策主體的責任，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究相關責任人員的法律責任。

第三，深化行政執法體制改革。改革行政執法體制是提升行政執法水平的制度動力。要根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量，加快推進執法重心和執法力量向市縣下移。要推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平。要嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動，努力提升執法人員素質和能力。

第四，堅持嚴格規范公正文明執法。嚴格規范公正文明執法是加快建設法治政府的重點任務。要依法懲處各類違法行為，加大食品藥品、安全生產、環境保護、社會治安、征地拆遷、勞動保障、醫療衛生等關系群眾切身利益的重點領域執法力度，維護群眾合法權益，維護法律尊嚴。要完善執法程序，通過建立執法全過程記錄制度，明確行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為的具體操作流程，嚴格執行重大執法決定法制審核制度，及時發現、解決和有效預防執法中的不嚴格、不規范、不公正、不文明等問題，有效規范執法活動。要全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制，加強執法監督，堅決排除對執法活動的非法干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執法腐敗現象。

第五，強化對行政權力的制約和監督。沒有監督的權力必然導致腐敗。要充分發揮各監督主體的作用和積極性，完善監督體系，科學設定監督職責，嚴密監督程序，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。要加強對政府內部權力的制約，對權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。要完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。

第六，全面推進政務公開。法治政府必然是陽光政府。要完善政務公開和各領域辦事公開制度，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。要依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項，推進行政權力的公開化、透明化，加強對行政權力行使的過程監管，防止行政權力肆意膨脹。要重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。要推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設，充分運用信息技術手段，豐富公開內容，創新公開方式，提供便捷的行政管理服務。