命題切入點一：化解產能過剩

中央精神及規范表述

2013年底的中央經濟工作會議指出“要著力抓好化解產能過剩”，并提出化解產能過剩的工作思路：“把使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用有機結合起來，堅持通過市場競爭實現優勝劣汰。”2014年中央經濟工作會議提出，“既要全面化解產能過剩，也要通過發揮市場機制作用探索未來產業發展方向”。兩次中央經濟工作會議，奠定了市場機制在化解產能過剩中的決定性地位。

理論闡釋

發展態勢

產能利用率仍低位徘徊。2013年上半年全國工業產能利用率為78%，是2009年第四季度以來的最低點。2014年第三季度，我國產能利用率為78.7%，同比下降0.9個百分點。

過剩行業投資增速趨緩，去產能仍存壓力。從固定資產投資的產業結構來看，以工業為主的第二產業固定資產投資增速在不斷回落。從主要工業產品的產量來看，產能進一步擴張，但增速都在不同程度回落。

企業產成品庫存增加。2014年上半年工業企業產成品庫存同比增長12.6%，較2013年同期上升5. 4個百分點。下半年產能增速仍快于需求增速，庫存壓力上升，產能過剩依然嚴峻。

過剩行業企業數量減少、虧損企業比重有所降低，過剩產能淘汰已顯成效。近幾年主要過剩行業的企業數量幾乎都在縮減，表明淘汰產能的相關政策正在發力；同時，這些行業中的虧損企業數量也呈降低趨勢，尤其是進入2014年后，幾大行業的虧損企業數量逐步減少，虧損企業比重均較年初也有所下降。數據表明，產能過剩的治理正在朝著政策設計的積極方向發展。

主要挑戰

當前和未來產能過剩治理面臨的主要挑戰來自以下兩個宏觀背景。

一是經濟周期性波動，尤其是經濟下行周期帶來的挑戰。產能過剩與周期相隨相生，經濟下行往往帶來產能利用率的下跌，經濟復蘇則會推動產能利用率攀升。當前我國經濟正在底部徘徊，在經濟下行筑底周期內，保增長可能降低各方化解過剩產能的努力和決心，是挑戰之一；經濟下行期市場會將一些企業排擠出市場，這種排擠是否真正淘汰了低效率企業，是挑戰之二；經濟下行，對產能過剩化解來說不僅僅是挑戰，更是市場倒逼形成的機遇，能否在這樣的機遇下合理設計政策體系，是挑戰之三。

二是經濟新常態帶來的挑戰。新常態經濟下經濟增速回落并不意味著不要發展速度，而是要實現中高速增長。中央經濟工作會議更是將穩增長作為2015年首要任務，這樣的增長要求遇上經濟下行周期，保增長壓力劇增。新常態經濟下的結構轉型，必然要向高層次的新興產業轉型，在競爭性地方政府體制構架下，新興行業產能過剩將是新挑戰。

“三維”政策體系設計

市場行為主體的行為激勵被嚴重扭曲，就需要設計相應的政策體系對微觀企業的不恰當激勵進行矯正。制度環境、依靠產業政策來搭建競合平臺、利用市場機制來淘汰產能，將是解決我國產能過剩的綜合解決方案。

第一，政府干預是必要的，但干預的方向應調整，預防管制過度、避免管制不足。因而，政府應當培育市場環境，減少對要素市場的價格干預，讓要素價格真實反映資源稀缺、環境污染等成本；應當提供競爭的基本準繩，讓企業在同一競爭規則下平等競爭。同時，要調整地方政府之間的競爭性投資體制，優化地方政府的競爭性行為。

第二，產業政策也是不可或缺的，但政策手段和導向要轉變，變“提供政策優惠”為“提高企業能力”。要明確產業政策不是對某一產業的特殊優惠政策，在執行過程中不宜直接出臺對企業行為進行干涉的政策和條例。產業政策的導向應當是為企業創造一個利于合作的平臺、構建一個有效競爭的市場結構、規范企業的競爭行為。

第三，優化市場經濟體制運行的制度環境，促進公平、有效競爭。市場的優勝劣汰過程是提高效率的過程，要防止“劣勝優汰”的逆向選擇等現象出現，需要優化市場經濟體制運行的制度環境。應依靠制度保障市場主體的平等地位，避免企業因“所有制”身份不同享受巨大政策差異。促進公平、有效競爭的制度環境，是利用市場機制淘汰過剩產能的重要保障。

——來源：《當前產能過剩狀況與治理對策》，光明網2015年1月20日

范文　如何治理中國式“產能過剩”

張震宇

產能過剩的現狀、本質和風險

化解產能過剩首先要解決認識問題，對此我認為，要“認清一個現狀，看清一個本質，防范三個風險”。

一個現狀就是，當前的產能過剩并不是一般性、周期性的過剩，而是嚴重的、長期性的過剩。從范圍上，不僅鋼鐵、有色、建材、化工、造船等傳統產業存在過剩，而且光伏、風電等部分戰略性新興產業也存在過剩現象。從危害程度上，部分行業產能利用率不到70%，行業經營效益普遍大幅下降，企業大范圍難以盈利，積累能力和技術進步受到嚴重影響。從時間預期上，一般而言，在經濟高速增長期，產能過剩屬于周期性現象，但目前正處于經濟轉型的攻堅期，國內外需求萎縮成為新常態，化解產能過剩變得更為棘手，因此產能過剩的持續時間將會更長。

一個本質就是，我國的產能過剩是由政府過度干預和市場競爭不足引起的。在健全完善的市場體制下，產能過剩是市場經濟運行的必然表現，正是這種過剩壓力推動了市場競爭，市場的優勝劣汰機制才會起作用。但對于社會主義市場經濟仍不成熟的我國而言，產能過剩則與政府行為有著千絲萬縷的聯系，由于政府對微觀經濟的過度干預，如稅收減免、財政補貼、低價供應土地等生產要素，人為地降低了企業經營成本，使企業低估真實的生產成本而高估盈利能力，導致市場協調供需均衡的機制難以有效運轉。在經濟偏熱時，產能過剩“礁石”很容易淹沒在經濟“泡沫”中，一旦遭遇突發事件使“泡沫”破裂，則問題暴露無遺。所以，市場經濟體制扭曲是我國出現產能過剩頑疾的本質所在。

在當前情況下，注意防范轉型難度加大、金融風險匯集和社會矛盾累積三大風險。產業轉型方面，鋼鐵、有色、建材等傳統產業經濟效益急劇下降，企業由于嚴重虧損無力進行技術創新和產業升級，這必然使得我國亟待轉型升級的傳統產業遭受長期性傷害，而部分戰略性新興產業的產能過剩則嚴重打擊了社會投資的信心，也使我國搶占未來發展制高點的愿望蒙上了一層陰影。金融風險方面，多數產能過剩行業都屬資本密集型，前幾年大規模集中投資意味著即將處于大規模集中還貸期，加之目前企業的資金來源渠道更加復雜，使得金融在債務規模和復雜性方面的風險不斷匯集。社會穩定方面，去產能必然伴隨著大量結構性失業，在嚴重過剩行業企業較集中的聚集地，區域性社會不穩定風險加大，有引發全局性政治經濟風險的可能性。

明確一個思路 完善四個體系

在如何治理中國式“產能過剩”這個問題上，我認為，既不能機械套用西方經濟學方法，更不能簡單地靠行政命令，而是應把治理產能過剩與深化改革創新有機融合在一起，按照十八屆三中全會全面深化改革的部署，加快行政管理體制和財稅體制改革，管住政府那只“閑不住的手”，建立起市場化手段化解產能過剩的長效機制，才能從根本上解決這個問題。具體而言，應“明確一個思路，完善四個體系”。

明確“主要通過收縮供給來化解產能過剩”的思路。化解過剩產能無非兩種途徑：一是在需求端做加法，即通過擴大總需求來吸納過剩產能，但這或許只能暫時緩解當前的過剩，并可能導致新一輪的產能過剩。二是在供給端做減法，也就是通過限制供給、淘汰落后產能等，使得產能利用率進入合理區間。在中國經濟增長出現結構性減速，潛在增長率下一個臺階的情況下，指望經濟復蘇來提升產能利用率顯然不夠現實，因此，通過收縮供給、主動去產能才是化解過剩產能的必由之路。

圍繞收縮供給，建議完善以下四個體系。

一是加快完善社會主義市場體系。市場優勝劣汰的競爭機制具有淘汰落后產能、矯正產能過剩的自然功能，但目前這個市場競爭法則卻沒有發揮應有作用，理應加快建立產能過剩的市場矯正機制，在厘清政府和市場邊界的基礎上，完善要素市場體系，保障統一開放、競爭有序的市場環境，奠定市場發揮資源配置決定性作用的基礎，引導企業主動調結構、加快升級，引導社會資本加快流向有前景的新興行業，堅決避免“優不勝、劣不汰”現象。

二是完善產能過剩監控和考核體系。增強中央與地方互動，建立產能過剩信息預警機制，完善產業監測統計制度，認真做好產業發展形勢的監測和分析，對重點行業的產能過剩情況進行動態監控，及時發現產業發展中的傾向性、苗頭性問題，及時發布全國及各地產能利用、市場供需等信息。修改完善地方政府政績考核指標，明確把土地消耗、資源強度、生態環境狀況及政府債務水平等反映資源能源消耗、社會發展情況的指標納入政府考核，推動各級政府減少審批管理，慎用產業政策，管住投資沖動。

三是完善產能過剩法律法規支撐體系。在河北考察期間，石家莊、保定等一些地級市反映，目前地方上根據上級部門要求，拆除的部分企業和設備并不在國家淘汰序列，以致化解過剩產能缺乏足夠的政策依據和法律支撐，目前單純用行政手段很容易引起一些社會問題。因此，建議加強化解過剩產能的系統性立法研究，出臺可操作性強的政策及標準，確保化解過剩產能工作有法可依、有章可循。

四是完善產業結構調整和創新體系。目前部分傳統行業和新興產業出現產能過剩的同時，高端服務業及高新技術領域卻存在嚴重供給不足，這反映了經濟的結構性問題。因此，化解產能過剩，需要結構調整和創新驅動并舉。結構調整涉及對存量資本進行優化配置，就是在企業重組并購中充分發揮資本市場的作用，由資本市場而不是行政干預來調整產能。由于大量產能過剩是因為低水平的重復建設，唯有通過創新驅動產業升級，才能沖出低端過剩的重圍，闖出新天地。

——來源：《學習時報》，2014年11月3日

點評

這是一篇通過調研形成的文章，體現了作者扎實的理論功底。文章從“認清一個現狀，看清一個本質，防范三個風險”入手，提出要化解產能過剩問題，須明確一個思路完善四個體系。這里提醒考生朋友注意學習以下幾點：一是注意文章形式，現在申論考試越來越精細，結合調研數據提出政策見解或分析的題目可能會成為命題的重點之一，此文可作學習參考的范例。二是要重點學習作者認識問題、分析問題的角度，提高這方面的能力。三是學習根據實際提出對策，這方面有萬能思維體系作為支撐，考生朋友可結合類似文章不斷練習。

范文　治理中國式產能過剩須打組合拳

張茉楠

九部委出臺《關于加快推進重點行業企業兼并重組的指導意見》，力爭通過提高行業集中度，加快落后產能淘汰，治理“產能過剩”頑疾。然而，這還只是第一步。

產能過剩和制造業升級是所有制造業大國都邁不過去的一個“坎兒”。更為重要的是，重工業化的產業背景將延長中國制造業產能過剩的存續時間。

國際上產能利用率是考察產能過剩的重要指標。根據美國經驗，當工業產能利用率超過95%以上時，代表設備使用率接近全部；當產能利用率在90%以下且持續下降時，表示設備閑置增多，“產能過剩”出現；當工業產能利用率在81%及以上時，為正常的“產能過剩”；低于81%時，為較嚴重的“產能過剩”。

目前，我國制造業平均有近28%的產能閑置，35.5%的制造業企業產能利用率在75%或以下，不僅鋼鐵、水泥、汽車、紡織等傳統產業，就連風電設備、多晶硅等部分新興產業也出現了比較嚴重的“產能過剩”，因此“去產能化”要比“去庫存化”艱難得多。

事實表明，中國制造業長期以來賴以高增長的要素基礎和國際大環境正在發生趨勢性改變，這對依賴于“成本驅動”以及處于全球產業鏈低端的“中國制造”而言，利潤空間會越來越小，被淘汰出局的將會越來越多。

治理中國式產能過剩，必須標本兼治，有長期戰略。除了通過加快兼并重組，淘汰落后產能，提高產業集中度之外，必須要在市場機制的倒逼下，加快企業技術和產品結構轉型升級的步伐。加大節能減排的力度，加快從產業的低端逐步走向中高端，需要加快結構調整來提高中國的全要素生產率。

當然，從更深層次看，必須改革財稅體制和以考核GDP增長為核心的政府官員政治晉升體制，消除地方政府不當干預企業投資的強烈動機，改變政府擔保與變相擔保、政府貼息所帶來的過剩供給。

同時可以針對“結構性過剩”，制定不同的產業政策，通過“走出去”戰略輸出過剩產能。例如，目前，中國汽車產能“結構性過剩”嚴重，一方面自2011年以來，中國汽車業正在進入增速回落期，2011年的銷售量僅增2.5%，而汽車業產能卻進入爆發式增長時期，預計2015年中國汽車產能將達到3250萬輛，汽車年銷量要增長一倍。因此，加快汽車業“走出去”，占領非洲、亞洲和拉美等迅速增長的新興市場意義重大。此外，在產能過剩的風電設備、多晶硅、光伏太陽能電池等新興行業，可以通過發展“技術追趕型”對外直接投資，充分利用發達國家先進技術集聚地的反向技術外溢，促進企業技術升級和自主創新能力的提高，從而有利于國內相關行業的結構升級。

——來源：《新京報》2013年1月24日

點評

本文是一篇觀點鮮明的議論文。作者在文章的題目及開篇就闡明了自己的觀點，即治理中國式產能過剩須打組合拳。文章闡述了當前產能過剩的現狀（我國制造業平均有近28%的產能閑置，35.5%的制造業企業產能利用率在75%或以下）、為什么要治理產能過剩（中國制造業賴以高增長的要素基礎和國際大環境正在發生趨勢性改變）、怎么治理產能過剩（加快企業技術和產品結構轉型升級的步伐、改革財稅體制和以考核GDP增長為核心的政府官員政治晉升體制及通過“走出去”戰略輸出過剩產能）。可以看出作者對產能過剩問題分析之透徹，因此其提出的解決問題的方案也絕非單純的對策羅列，而是隨著對產能過剩問題分析的深入而層層遞進，這是廣大考生應當學習的，同時也說明了平時積累的重要性。

精彩例句：

治理中國式產能過剩，必須標本兼治，有長期戰略。除了通過加快兼并重組，淘汰落后產能，提高產業集中度之外，必須要在市場機制的倒逼下，加快企業技術和產品結構轉型升級的步伐。