命題切入點二：“三個1億人”

“三個1億人”

中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央農(nóng)村工作會議明確提出了“三個1億人”目標。即到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的突出問題

一是大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，農(nóng)民工市民化進程緩慢。受城鄉(xiāng)戶籍制度的分割，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2億多農(nóng)民工及隨遷家屬沒有享受到與城市居民平等的公共服務(wù)，未能完全融入城市生活。他們就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村，處于非農(nóng)非城、半農(nóng)半城的狀態(tài)，游離于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)之間。他們在中低端市場就業(yè)，在臟亂差的地方居住，在城市與鄉(xiāng)村間往返，屬于邊緣性、鐘擺型的“半城鎮(zhèn)化”人口。這不符合“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”的基本要求。

二是棚戶區(qū)和城中村仍未徹底解決，城市公共服務(wù)供給能力不足。不少城市配套設(shè)施建設(shè)滯后，管理服務(wù)水平提升緩慢，未能隨人口集中同步提高。一些城市住房緊張、環(huán)境污染、衛(wèi)生惡化、城中村等問題大量存在，對城市公共服務(wù)供給能力形成了新的挑戰(zhàn)。國際經(jīng)驗表明，加強保障性住房建設(shè)，破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，事關(guān)城鎮(zhèn)化的成敗。過去我國在推進住房市場化、社會化過程中，有相當長的一段時間比較重視住房的經(jīng)濟功能，注重市場力量的作用，不太重視住房的社會功能，忽視政府保障的作用。這造成了目前城鎮(zhèn)住房體系不健全，住房保障的覆蓋面較窄，部分群眾出現(xiàn)了住房困難。

三是城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)不盡合理。我國城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)東高西低特征，東部一些地區(qū)人口資源矛盾加劇，中西部地區(qū)的潛力還遠未充分發(fā)揮。目前，我國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率為62.6%，而中部、西部分別只有48.5%、44.8%。同時，城市群數(shù)量不足與質(zhì)量不高并存，中小城市潛力亟待發(fā)掘。小城鎮(zhèn)數(shù)量多，而且規(guī)模偏小。1.9萬個建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當多的鎮(zhèn)不足5000人，集聚產(chǎn)業(yè)和人口能力有限，遠未達到規(guī)模經(jīng)濟。城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，導致人口長距離大規(guī)模流動、資源大跨度調(diào)運，既增加了社會運行成本，也加劇了人口資源環(huán)境矛盾。

四是土地資源的配置和利用需要進一步優(yōu)化。在一個農(nóng)業(yè)人口眾多的國家搞城鎮(zhèn)化，土地是根本性問題。當前，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用。在防止把城鎮(zhèn)化簡單地視為讓農(nóng)民把土地拿來搞城市建設(shè)的同時，要認真研究城鎮(zhèn)化過程中人地錢等生產(chǎn)要素流動和配置的規(guī)律與機制，使城鎮(zhèn)化與我國人口資源環(huán)境條件相適應(yīng)、與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。

推進新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是解決好“三個1億人”問題

1.有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決好約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)問題。一方面，降低城鎮(zhèn)落戶門檻，創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ跃蜆I(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會保險參保年限為基準條件，因地制宜制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標準，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的預(yù)期和選擇。以長期進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理放寬大城市落戶限制，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。另一方面，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)和社會保障體系，加大在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面的投入，使進城農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居、幼有所教。針對城市公共服務(wù)產(chǎn)品的類別，建立完善差異化的轉(zhuǎn)移支付與財政分擔體系，明確主體責任，形成成本分擔的合理機制。通過這些措施，幫助有意愿的進城務(wù)工人員盡快融入城鎮(zhèn)成為市民，真正解決其身份和待遇問題，使他們有就業(yè)支撐，有公共服務(wù)保障，在城鎮(zhèn)長期穩(wěn)定下來。

2.完善住房保障體系，解決好約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造。加快棚戶區(qū)和城中村的改造，既是保障人民群眾基本居住權(quán)利的客觀需要，也是政府履行公共服務(wù)職能的內(nèi)在要求。這是一項長期任務(wù)，不可能一蹴而就。既要盡力而為，盡早改善困難群眾住房條件；又要量力而行，結(jié)合財政能力和土地資源等條件，合理把握保障性住房建設(shè)和城中村改造的規(guī)模和節(jié)奏，積極探索建立非營利機構(gòu)參與建設(shè)和運營管理的體制機制。增加住房的有效供給，健全住房供應(yīng)體系，對中高收入家庭實行商品住房制度，對城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實行租售并舉、以租為主的保障性住房制度，滿足基本住房需求。發(fā)揮市場機制作用，完善租賃補貼制度，運用土地、財稅、金融等多種政策工具，促進保障性住房資金來源多元化，建立各級財政對保障性住房建設(shè)的穩(wěn)定投入機制。加強監(jiān)管，制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監(jiān)管程序，嚴格準入和退出制度。

3.優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，解決好約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。在中西部一些資源環(huán)境承載能力較強的區(qū)域，加快培育發(fā)展新的城市群，促進經(jīng)濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，也是新型城鎮(zhèn)化的重點之一。加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。通過大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，在中西部地區(qū)培育一批文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工等特色中小城市、小城鎮(zhèn)。結(jié)合擴大內(nèi)陸沿邊開放和周邊國家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，建設(shè)一批邊境口岸城市。加強中西部地區(qū)鐵路、油氣管道、輸電通道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時注重承接好東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，切實加強中西部地區(qū)的生態(tài)保護和環(huán)境治理，確保流域生態(tài)安全和糧食安全。