我國正處在經濟社會發展的重要戰略機遇期、關鍵期和轉型期，同時又處在社會矛盾凸現期和高發期，努力提高預防和應對各類突發事件的能力，是各級黨委、政府、領導干部、普通公務員和各行業各部門管理者面臨的重大公共管理課題，也是實現“促發展、保穩定”目標的重要條件。發展是政績，穩定也是政績，沒有穩定，就沒有國家的長治久安，經濟社會就不能實現又快又好的發展。針對當前在一些領導干部和公務員隊伍中存在的思想認識不足、源頭預防不夠、理論路徑不明、管理方法不高，干部作風不實、輿論引導不力、事件處置不當等問題，提高領導干部、國家公務員和各級管理者預防和應對突發事件能力，是當前干部隊伍建設和干部培訓工作的重要課題之一。

突發事件應急管理在近年來業已引起了黨中央和國務院的高度重視，并成為社會關注的熱點和焦點，同時也成為法制建設和政策安排的核心內容之一。據統計，近10年來，我國每年因突發事件造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過200萬人，每年僅因為公共安全問題造成的經濟損失約達6500億元人民幣。但國內外學界對突發事件應急管理的研究也不過是近幾年的事情，無論從現有的理論還是從以往的實踐上來看，還有很多方面包括方法、技術、應用和規程等等都需要進一步深化、強化、制度化、規范化和標準化。我國學者對突發事件應急管理的充分關注和系統研究，應該說是從2003年的SARS事件開始的。由于研究該課題的歷史較短，至今尚無一套系統完善和權威成熟的理論培訓和實踐指導教程。本書在研究、綜合和歸納現有理論和實踐經驗方面力求有更高的水準，更高的突破，爭取做到更全面、更系統、更前沿、更科學、更實用和更富有指導性。

早在2003年5月，我國在抗擊非典的背景下公布和實施了《突發公共衛生事件應急條例》，將應對突發公共衛生事件納入了法制化軌道。

2003年11月，我國人事部出臺了《國家公務員通用能力標準框架（試行）》，第一次對應對突發事件能力作了科學的表述：“應對突發事件能力，即有效掌握工作相關信息，及時捕捉帶有傾向性、潛在性問題，制定可行預案，并爭取把問題解決于萌芽之中；正確認識和處理各種社會矛盾，善于協調不同利益關系；面對突發事件，頭腦清醒，科學分析，敏銳把握事件潛在影響，密切掌握事態發展情況；準確判斷，果斷行動，整合資源，調動各種力量，有序應對突發事件。”這一能力標準框架為各級領導者有效提高應對和處理各種突發事件的能力提供了具體可行的方法指導。

2004年9月，黨的十六屆四中全會明確提出了建立健全社會預警體系和應急機制的要求，并把這項任務作為提高執政能力的一個重要方面。

2006年1月，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》。

2006年2月，國家安全生產應急救援指揮中心成立。

2006年7月，國務院發布《關于全面加強應急管理工作的意見》。

2006年10月，中共中央在《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出要“提高危機管理和抗風險能力”。

2007年8月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國突發事件應對法》，并于當年11月1日起施行。該法高度濃縮了我國應急管理的經驗和教訓，并將其以法律的形式固定下來，使我國對突發事件的應急管理做到了有法可依，有章可循，有理可資，有據可查。

2007年10月，黨的十七大明確提出了“完善突發事件應急管理機制”的要求。

2008年6月，國家相關部委下發了《關于在全國行政機關公務員中開展突發事件應對法培訓的通知》，此項培訓將作為公務員考核的內容之一，要求結合本地區、本部門的“一案三制”，即應急預案，應急管理工作體制、機制和法制，重點學習突發事件應對法確立的應急管理體制、預防與應急準備制度、監測與預警制度、應急處置與救援制度、事后恢復與重建制度等。

2009年10月，國務院辦公廳下發了《關于加強基層應急隊伍建設的意見》，要求各地要在全面加強各專業應急救援隊伍建設的同時，重點加強基層防汛抗旱隊伍組建工作；加強氣象災害、地質災害應急隊伍建設；推進公用事業保障應急隊伍建設；強化衛生應急隊伍建設；加強重大動物疫情應急隊伍建設。通過努力，縣級綜合性應急救援隊伍基本建成。

2010年11月，國務院安委會下發的《進一步加強安全生產應急救援體系建設的實施意見》首次明確，我國將建設7個國家礦山應急救援隊，力爭到2011年底前全部建成。國家礦山應急救援隊建設將充分利用企業現有資源和條件，突出特長和特色，重點投入，配備國際國內先進的尤其是高精尖的應急救援裝備，在搞好本企業、本地區事故救援的同時，滿足跨地區、重特大且搶險救援復雜、難度大事故的快速高效救援工作的需要。從現在起到“十二五”期末，國家（區域）礦山、危險化學品應急救援隊將全部建成，其他重點行業（領域）應急救援隊伍建設將進一步加強，各省（區、市）、市（地、州）、重點縣（市、區）安全生產應急管理（救援指揮）機構將全部建立。這是我國針對礦山企業安全事故類突發事件的救援工作提出的最具組織性和建設性的應急管理措施，也是我國應急管理工作逐步走向專業化隊伍建設最具開創性和突破性的步驟。

2010年11月國家安全監管總局、國家煤礦安監局召開了建設完善煤礦井下安全避險“六大系統”會議。會議要求，建設完善煤礦井下安全避險“六大系統”，是煤礦安全生產的一項重點工作，各煤礦企業要把煤礦井下安全監測監控、人員定位、壓風、供水和通信等五個煤礦已有系統納入安全避險系統，向符合安全避險的要求延伸，加以完善，并與井下緊急避險設施有效對接，共同構成井下整體安全避險系統。要切實建設好緊急避險系統，統籌規劃、因地制宜，積極穩妥地推進，以滿足突發緊急情況下所服務區域人員緊急避險需要為原則，優先建設避難硐室。要加強煤礦井下安全避險“六大系統”的管理維護和培訓演練，確保入井人員熟悉和掌握安全避險“六大系統”，發揮其中應急避險中的作用。這將使我國煤礦企業安全事故類突發事件應急管理的科學化和制度化水平得到了空前的提高，并獲得了政策性保證。

據統計，我國目前已經制定的涉及應對突發事件的法律法規70多件，相關文件100件以上，已經制定的各級各類應急預案130多萬件。很顯然，隨著國家應對各類突發事件法律、制度、措施的不斷出臺和完善，全社會已經形成了有效應對各類突發事件的良好局面。有關如何應對突發事件的理論培訓和學習活動也在全國范圍內陸續展開，這對各級領導、國家公務員和各行業管理人員盡快提高應對突發事件的認識和能力將會起到積極的推動作用。

一、突發事件的概念

目前學界對突發事件的定義尚未達成完全統一的共識標準。國際上對突發事件有代表性的定義是歐洲人權法院對“公共緊急狀態”（Public Emergency）的解釋，即“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成威脅”。

在《英國政府關于鑒別突發事件的意見》中，“突發事件（Emergency）”被定義為：“使健康、生命、財產或環境遭受直接危害的情況”。

突發事件在美國又被稱為緊急事件，根據羅伯特·史塔福“災難緩和及緊急援助法案”（Source：Robert.Stafford Disaster Reliefand Emergency Assistance Act，asamendedby PublicLaw，106-390，October30，2000）美國對突發事件的定義可概括為：“在任何場合、任何情景下，由美國總統宣布的在美國任何地方發生的需聯邦政府介入，提供補充性援助，以協助州和地方政府挽救生命、確保公共衛生、安全及財產或減輕、轉移災難所帶來威脅的重大事件”。

不同國家對突發事件的范圍和概念的界定并不一致，突發事件、緊急事件、緊急狀態、應急管理、危機管理等概念被交疊使用，其意義有時相同或相近，有時有所側重或有所混淆。

我國《突發事件應對法》在制定初期也曾被稱之為《緊急狀態法》，早在2003年12月就被列入全國人大常務委員會立法規劃中，但在后來的立法過程中，《緊急狀態法》的制定轉換為《突發事件應對法》，做出此種轉換的原因之一就在于立法資源的配置必須著眼于社會發展的急迫需求。緊急狀態一般是指在一定范圍和時間內因出現重大的自然災害、公共衛生事件、事故災難和社會安全事件而形成的一種臨時性嚴重危急狀態。為了切實保障公民、法人和其他社會組織的合法權益，保證國家機關依法行使緊急權力進行有效控制和有效治理，將突發事件造成的社會危害和影響降低到最低程度，并力求迅速恢復經濟與社會的正常秩序，而專門用以應對和處置緊急狀態的法律規范和原則的總和，就是人們通常所理解的緊急狀態法。很顯然，緊急狀態法與后來出臺的《突發事件應對法》在具體調整范圍上具有相同或相近的意義指向。

關于緊急狀態法的具體調整范圍，各國在理論概念和立法實踐上目前尚難獲得統一：有些國家采用“廣義緊急狀態說”，認為只要有擾亂社會正常秩序的事情發生，統統稱之為緊急狀態，并將緊急狀態分出輕重等級，輕則將受到普通刑事犯罪行為威脅的區域都視為緊急狀態區域，重則將政變、內戰、對外抵抗入侵的戰爭狀態也都列為緊急狀態的范圍之中；還有些國家只采用“狹義緊急狀態說”，其所界定的緊急狀態概念僅指發生在全國或其局部的、通過國家行政權就能夠加以控制的危險事態，而把戰爭則列為一種獨立的狀態，原因在于其性質、對抗處置的措施和手段與其他突發事件存在明顯的差異；還有一些國家另將戒嚴、總統臨時管制等緊急處置制度與緊急狀態相并列，不在緊急狀態法的具體調節范圍之內，可見即便在緊急狀態的狹義理解中，也存在著理論概念和調整范圍寬窄程度上的差異。

2006年1月8日我國國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》中，突發事件被定義為：“突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件”。

為了統一人們對于突發事件這一概念的理解和使用，2007年8月第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定：“突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”

當然，也有一些專家對這一概念進行了狹義和廣義兩方面的解釋。狹義的解釋為：突發事件是指在一定區域內突然發生的，規模較大且對社會產生廣泛負面影響的，對生命和財產構成嚴重威脅的事件和災難。廣義的解釋為：突發事件是指在組織或者個人原定計劃之外或者在其認識范圍之外突然發生的，對其利益具有損傷性或潛在危害性的一切事件。

突發事件是一種顯性社會不穩定現象，如何界定突發事件，無論是在理論上，還是在實踐上，目前尚未形成一個統一而無爭議的概念。著名的管理學家西蒙認為，突發事件的實質，是非程序化的決策問題。

二、突發事件的特征

要確定一個事件是否為突發事件，必須看其是否具備三個條件：一是突然發生，難以預料；二是問題重大，事關安危，必須馬上處理；三是首次發生，無章可循。三者缺一不可。一般而言，突發事件具有如下基本特征。

1.突發性

突發性是突發事件的首要特征。從哲學上講，任何事件都有一個由量變到質變的發生發展過程，在這個過程中，內在矛盾是一種逐漸的、不顯著的變化，似乎既不影響事件的相對穩定性，也不改變事件的根本性質，因而具有可以認識、可以把握的必然趨勢，從這一意義上說，突發事件也是可以預防的。

但是，生活本身所包容的并不是一種單一的哲學，突發事件作為一種質的突變，是事件漸進過程的突然中斷，是通過一定契機誘發的偶然現象。而這種契機以什么方式出現，在什么時候出現，以及爆發的程度等情況則是不確定的。

這就決定了突發事件發生的具體地點、時間、規模、態勢和影響深度等等都是難以預料的。比如汶川地震這樣的自然災害，在事前無明顯征兆的情況下突然發生，震級瞬間達到8級，持續時間僅為22秒，但給震區人民群眾的生命財產造成的損失卻是巨大的。因其發生突然，不但針對突發事件建立相應的預防機制困難重重，而且也加大了事后組織有效緊急處理的難度，這也是突發事件所具有的基本特征決定的共性問題。