關于全區貫徹實施《行政許可法》轉變政府職能的調研報告

根據《自治區黨委辦公廳關于印發2004年全區重點調查研究題目的通知》精神，由自治區黨委副書記、紀委書記劉豐富同志負責，政府研究室、法制辦牽頭，區紀檢委、監察廳、財政廳、發改委、司法廳、編辦、社科院、人大、政協相關專門委員會和部分專家學者參加，5月8日至20日，分別赴銀川、石嘴山、吳忠、固原、中衛五市及部分廳局，對全區貫徹實施行《政許可法》，轉變政府職能的工作現狀進行了專題調研；5月24日至30日，分赴江蘇和東北三省對四省貫徹實施《行政許可法》，轉變政府職能的做法和經驗進行了學習考察。

從調研情況看，我區各級政府和各部門按照國務院和自治區的統一部署，精心組織，周密安排，為貫徹實施《行政許可法》做了大量準備工作，從而為轉變政府職能奠定了良好基礎，但也存在一些不容忽視的問題。現將調研情況及我們的初步意見匯報如下。

一、我區貫徹實施《行政許可法》的準備工作情況

（一）行政審批制度改革取得一定成效

根據國務院《關于行政審批制度改革的意見》，我區從2001年7月開始進行行政審批制度改革。成立了自治區行政審批事項清理領導小組，在法制辦設立了辦公室，從法制、監察、財政、編制等部門抽調人員組成專門班子，對54個區級部門的行政審批事項進行了調查摸底和審查處理。經過領導小組辦公室與各有關部門反復協商，并嚴格審查，報自治區政府常務會議決定，自治區政府先后三次公布取消行政審批事項606項，改變管理方式9項。從而大大減少了行政審批事項，也為后來做好貫徹實施《行政許可法》工作奠定了基礎。

（二）領導重視，行動迅速

通過學習《行政許可法》、國務院《關于貫徹實施〈行政許可法〉的通知》、溫家寶總理、華建敏秘書長以及自治區領導的重要講話，各級政府及政府各部門普遍認為，貫徹實施《行政許可法》是國家行政機關管理工作的一場自我革命，對于深化行政管理體制改革，促進依法行政，推進政府管理創新和職能轉變，建設法治政府具有重要意義。要以貫徹實施《行政許可法》為契機，為自治區實現跨越式發展創造更好的經濟發展環境。《行政許可法》公布以后，自治區政府根據國務院《關于貫徹實施〈行政許可法〉的通知》要求，召開常務（擴大）會議，學習《行政許可法》，研究《行政許可法》的貫徹實施工作，還先后兩次召開全區性的專門會議，傳達國務院會議精神，動員部署本區有關工作，并發出了《關于貫徹實施〈行政許可法〉的通知》和《關于貫徹實施〈行政許可法〉工作的安排意見》，對全區貫徹實施《行政許可法》的工作做了全面部署，并提出了具體要求。各市、縣（區）和多數區直部門成立了貫徹實施《行政許可法》工作領導小組，及時召開會議，集中研究問題，制訂下發工作方案和安排意見等指導性文件，有效地推動了貫徹實施工作。從近一階段的情況來看，銀川、石嘴山、中衛、青銅峽、平羅等市縣各項工作進展較快。財政廳等部門還召開了本部門或本系統貫徹實施《行政許可法》的專題工作會議。

（三）突出重點，加強培訓，搞好宣傳

首先，圍繞提高認識、轉變觀念，抓好領導干部的學習。全區197名廳局長和市縣領導干部參加了自治區黨委組織部、人事廳、行政學院、政府法制辦聯合舉辦的領導干部培訓班。各市、縣（區）也對其所屬領導干部進行了專門培訓。銀川、固原、吳忠等市邀請專家，舉辦大型講座活動或專場報告會，取得了比較好的培訓效果。其次，圍繞提高組織工作水平和依法辦事的能力，通過參加國務院及有關部門和自治區舉辦的培訓班、以會代訓等方式，抓好政府法制工作人員和行政執法人員的培訓。目前，自治區政府法制辦和各市、縣（區）政府法制辦已經舉辦培訓班68期，培訓法制工作人員和行政執法人員7346人。興慶、原州、平羅、中寧等區縣還重點對轄區內“窗口單位”的行政執法人員進行了強化培訓，著力提高“窗口單位”和執法人員的綜合素質。第三，加強行政機關工作人員的全員學習培訓，各級人事部門也正在組織對公務員和參照公務員管理的事業單位工作人員的全面培訓。全區的公務員和參照公務員管理的工作人員將進行學習《行政許可法》的統一考試，無故不參加考試和考試不合格者，年度考評將不能被評為稱職以上等次。

與此同時，各地還采取專題節目、專欄、專版等多種形式，在報紙、電臺、電視臺、互聯網等主要新聞媒體廣泛開展《行政許可法》的宣傳活動。根據國務院和自治區人民政府《關于貫徹實施〈行政許可法〉工作的安排意見》，自治區人民政府辦公廳發出了《關于組織開展〈行政許可法〉宣傳周活動的通知》，決定2004年6月28日至7月4日為《行政許可法》宣傳周，集中宣傳《行政許可法》。自治區黨委宣傳部、自治區政府法制辦通過《寧夏日報》舉辦“聯通新時空杯”全區學習宣傳《行政許可法》知識競賽活動，自治區政府法制辦還編寫并由寧夏人民出版社出版發行了《行政許可基本知識問答》。自治區政府法制辦與法治新報社決定，從2004年7月1日至7月31日，聯合舉辦《行政許可法》宣傳月活動，并從2004年7月1日至12月31日，聯合開展學習貫徹《行政許可法》有獎征文活動。銀川市、吳忠市開辟了網上宣傳平臺；《石嘴山日報》辟出專版，每周進行一次專題報道；中衛、平羅、海原、中寧等市縣領導都發表了電視動員講話，強化宣傳效果；各地機關、部門、窗口單位和社區、鄉鎮，通過專欄、展板、黑板報、街頭散發宣傳資料以及會議等形式，宣傳《行政許可法》，營造宣傳聲勢，增強依法行政意識，形成了全方位、立體化、寬領域的宣傳態勢，取得了好的效果。

（四）精心部署，全面開展清理工作

清理行政許可事項、行政許可設定依據和實施主體及行政許可收費是貫徹《行政許可法》的一項重要的基礎工作。根據自治區政府《關于貫徹實施〈行政許可法〉工作的安排意見》，自治區政府法制辦在前期清理行政審批事項的基礎上，在組織指導全區行政許可清理工作的同時，全辦人員全力以赴，對51個區級部門報來的1174項行政許可事項進行了反復核對和審查，其中屬于行政許可的857項，不屬于行政許可的317項。在屬于行政許可的事項中，中央設定的745項，地方設定的90項，不應由報審單位執行的21項，無設定依據的1項。符合《行政許可法》規定擬保留的第一批行政許可事項430項，不符合《行政許可法》規定擬取消的第四批行政許可事項171項，擬改變管理方式的10項，提請自治區人大常委會取消地方性法規設定并修改有關地方性法規的9項。清理結果和處置意見將提請自治區政府審議。各地、各部門也抽調人員組成了清理工作專門班子，實行集中辦公，扎扎實實地按照自治區的要求開展清理工作。銀川市共清理出涉及行政許可的地方性法規26件，政府規章124件，取消行政審批事項100項，保留行政審批事項374項；石嘴山市清理出35個部門的406項行政審批事項，決定保留277項，取消129項；吳忠市清理出規范性文件1432件，行政審批事項207項；固原市停止執行了自治區公布取消的606項行政審批項目，清理出行政許可事項105項；中衛市清理出行政審批事項184項，廢止了規范性文件160件，對148件規范性文件宣布無效。與此同時，各地還開展了行政收費項目和執法主體的清理工作，取得了較大的進展。銀川、石嘴山、吳忠、固原、中衛五市分別清理出行政許可收費項目109項、92項、105項、42項和56項，涉及的行政許可收費種類已基本摸清。

（五）注重有廢有立，配套制度建設進程加快

固原市以政務大廳為突破口，制定了聯合辦理制度、辦理行政許可公示制度等9項制度；青銅峽市邊清理、邊規范、邊建章立制，先后建立了行政許可辦理承諾制度、資料公開制度、掛牌督辦制度等5項制度；興慶區結合工作實際制定了相對集中辦理行政許可制度、聽證制度等規章制度；平羅縣、中寧縣研究制定了行政機關實施行政許可監督制度，統一受理、送達制度；吳忠、中衛、石嘴山、銀川也已作出安排，完善行政許可公示制度、舉報控告制度、定期評估制度，建立統一受理、送達、聽證、聯辦等若干制度。

（六）確立考核目標，上下狠抓落實

為了做好貫徹實施《行政許可法》工作，平羅縣、青銅峽市等市縣將這項工作納入了全年目標責任考核的內容，明確貫徹實施《行政許可法》的職責，簽訂目標責任狀，年中和年底檢查兌現獎懲。將貫徹實施《行政許可法》涉及到的學習宣傳培訓，行政許可項目、規定、實施主體清理，建立健全各項行政許可制度，行政許可程序和文書，行政許可的體制和機制創新，行政許可的監督檢查以及相關的政事分開，規范中介機構等工作任務分解到基層政府和政府各部門，有效地促進了《行政許可法》的貫徹落實。

二、我區各級政府職能轉變邁出實質性步伐

各地以貫徹實施《行政許可法》為契機，在加強培訓、搞好宣傳、認真清理的同時，不斷創新行政管理方式，在加強政府法制建設，推進依法行政進程，推動行政職能轉變方面做了積極、大膽、有益的嘗試。

（一）重新審視政府職能，著力解決“錯位、越位、缺位”問題

中寧縣提出了解決行政機關作為“裁判員”“運動員”雙重角色和職能的“三位”問題，擬剝離資產評估權，政府從市場能夠調節的事項中退出來，把政府工作重心轉移到政策指導、行政服務和改善發展環境上來；固原市以健全“三大機制”（社會矛盾的處理機制、經濟調節和市場監管機制、公共服務和社會管理機制）為突破口，正在下決心調整轉變政府職能；銀川市及興慶區將經濟管理職能融入市場服務和創新發展環境之中，圍繞現代化區域中心城市建設，以“園區科技化、物流規模化、農村城鎮化、農業產業化、農民市民化”為目標，重新定位政府職能范圍；平羅縣變管理為服務，在城關鎮試行開辟行政服務“綠色通道”，在經貿管理行政審批中，對投資客商特事特辦、急事急辦、隨叫隨到、現場辦公；吳忠市理順政企、政事、政社關系，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，推行“陽光政務”。各地結合《行政許可法》的貫徹實施，正在積極探索發揮政府調節、監管、服務、管理職能的新路子。

（二）實行政企、政事、政社分開，理清基本關系

固原等地堅持把不該由政府管的事交給企業、市場、社會組織和中介機構，更大程度地發揮市場機制的作用，確保企業作為市場主體和法人實體的權利、地位，引導和發展社會中介服務機構，規范協會商會等自律組織，推進事業單位分類管理的改革，不斷增強市場活力。

（三）創辦政務大廳，提高工作效率，公開辦事，方便群眾

銀川市及興慶區將有關政府部門集中于政務大廳，開設行政審批、督查督辦、信息服務和延伸服務四大平臺，把過去分散、封閉、串聯、無期的行政審批，改變為集中、開放、并聯、限期的便捷服務，深受群眾歡迎；吳忠市簡化工作程序，將市、區（利通區）兩級政務大廳合二為一，大大方便了群眾，提高了效率；固原市編制了《政務大廳指南》和中英文對照的《固原市對外開放服務指南》供行政相關人查閱，被譽為“一冊到手，一覽無余”。通過政務大廳形式，提高了政務公開程度和辦事效率，實現了政風好轉，樹立了勤政為民的形象，效果十分明顯。銀川市政務大廳設立后，固定資產投資項目審批時間由過去的235天縮短為63天，最近又提出了28天辦結的承諾，深得群眾的信任和稱贊。

（四）建設法治政府，重塑政府形象

承擔試點任務的自治區國土資源廳、水利廳、發改委、銀川市工商局和規土局、青銅峽市等單位積極探索建設責任政府、法治政府的新措施，從依法決策、依法管理、依法辦事入手，推進責任政府、法治政府的建設進程。各試點單位和銀川市、石嘴山市、吳忠市、中衛市、靈武市、平羅縣、利通區等市、縣（區）積極推行行政執法責任制，理清執法依據，規范執法主體，細化執法標準，嚴格執法程序，明確執法責任，完善監督機制，改變了行政機關普遍存在的攬功諉過現象，使行政效率有所提高，機關作風明顯好轉。與此同時，石嘴山、吳忠等市從政府決策入手，建立決策責任機制，推進了政府決策的民主化、科學化。

三、存在的主要問題

我區各級政府及其政府各部門為貫徹實施《行政許可法》已經做了大量的準備工作，取得了較好成績，但工作中也存在一些困難和問題：一是一些地方和部門對《行政許可法》的重要意義及其對行政機關產生的深遠影響認識不到位，對貫徹實施《行政許可法》，推進政府職能轉變的措施還不具體。二是《行政許可法》的學習、培訓效果還不夠理想。三是有些事項是否屬于行政許可，其性質一時難以確定，增加了清理難度。四是少數不符合《行政許可法》規定的實施主體一時難以規范。五是行政許可收費的清理不徹底，底數不清。只清理了行政許可收費項目，未計算收費金額數量，不符合《行政許可法》的收費項目取消后，對各級財政的收支有何影響，底數尚不清楚。六是國家的清理結果尚未公布，我區基層政府普遍有等待上位法清理結果的心態。七是配套制度建設的任務還十分艱巨。八是政府法制機構建設與其承擔的任務很不適應。政府法制機構在貫徹實施《行政許可法》工作和行政立法、行政執法監督、行政復議等工作中承擔的任務越來越多，但是其人員少、經費缺、條件差，全區相當一部分市、縣（區）的政府法制機構只有1名工作人員，個別單位甚至沒有專門的法制工作人員；有些廳局沒有法制機構和專門的法制工作人員，這些實際情況嚴重制約著《行政許可法》的貫徹實施工作和其他政府法制工作的開展，等等。

四、對下一步工作的建議

（一）加強學習，轉變觀念

各級行政機關要根據十六屆三中全會精神，結合學習《行政許可法》和國務院依法行政實施綱要，進一步轉變觀念，認真研究、探索和創新行政管理體制與機制，實現直接管理與間接管理、靜態管理與動態管理、事前許可與事后監管等方式的有機統一。

（二）繼續開展《行政許可法》學習宣傳培訓工作

按照學用結合的原則，重點抓好《行政許可法》的系統培訓，使每位實施行政許可的人員準確理解、全面掌握、正確運用《行政許可法》的各項規定，實施行政許可的執法人員經考試合格后才能上崗工作。繼續充分利用廣播、電視、報刊、互聯網等各種輿論宣傳工具，深入宣傳《行政許可法》基本知識和重要意義，讓公民、法人和其他組織熟悉《行政許可法》的有關規定，了解自己享有的各項權利，對行政機關實施行政許可的工作進行監督，并明確自己承擔的義務，增強履行義務的自覺性。

（三）進一步做好有關行政許可的清理工作

一是嚴格按照《行政許可法》的規定，繼續做好有關行政許可的地方性法規和政府規章、規范性文件的清理工作，該廢止的廢止，該修改的修改，并向社會公布清理結果。二是全面清理、依法確認和公布行政許可實施主體，凡是未經公布的機關和組織，一律不得再實施行政許可。三是要在國家的清理結果公布后，盡快公布我區保留、取消和改變管理方式的行政許可事項。四是徹底清理行政許可收費。

（四）加強行政許可配套制度建設，推進實施行政許可的制度、體制、機制創新

一是要按照《行政許可法》的規定，認真研究和建立我區的相對集中行政許可權制度，行政許可統計報告制度，重大行政許可決定備案審查制度，一個窗口對外制度，行政許可的統一辦理、聯合辦理、集中辦理制度，方便公民、法人和其他組織申請行政許可的程序制度，確保行政機關及時、公正審查行政許可申請和作出決定的程序制度等。二是各級政府和政府各部門要按照國務院《關于貫徹實施〈行政許可法〉的通知》的要求，結合本地區本部門的實際情況，建立相應的具體工作制度和工作程序。三是全面推行行政執法責任制，尚未建立行政執法責任制的行政執法機關要抓緊建立；已經建立和實行行政執法責任制的行政執法機關，要在清理行政許可的基礎上，充實和完善行政執法責任制，把辦理行政許可的受理、審查與決定程序中每個環節上的責任分解落實到相應的執法崗位上。

（五）切實做好經費保障工作

《行政許可法》規定，除法律、行政法規另有規定的外，行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查不得收取任何費用。各級行政許可實施機關應當不折不扣地執行這一規定，認真測算好行政機關實施行政許可所需經費，并列入本行政機關的預算，由同級財政設法予以保障，在財政預算中作出相應安排。依照法律、行政法規規定需要收取的費用，也要按照公布的法定項目和標準執行，行政許可收費要全部上繳國庫，嚴格執行收支兩條線。

（六）通過貫徹實施《行政許可法》，進一步提高政府管理能力和水平

爭取在以下四個方面取得明顯進展。一是要在政企分開、政事分開、政社分開等方面取得明顯進展。從根本上改革現行行政審批制度，推進國有資產管理體制和投資體制改革，深化國有企業改革，優化經濟發展環境，培育和規范行業組織、中介機構，推進政府職能轉變和管理創新，進一步改進行政管理方式、工作方法和工作作風。二是要在堅持依法行政上取得明顯進展。各級政府和政府各部門都要嚴格按照法律規定的權限和程序行使權力、履行職責、依法決策、依法管理、依法辦事。所有政府工作人員都要學會善于依法處理經濟社會事務，做到有法必依、執法必嚴、違法必糾。三是要在增強政府工作的透明度上取得明顯進展。大力推進政務公開，加強電子政務建設，最大限度地方便群眾、方便企業、方便基層。四是要在強化監督上取得明顯進展。要嚴格貫徹執行《寧夏回族自治區行政執法監督條例》，建立和完善各項監督制度，拓寬監督渠道，加強對行政權力的監督制約，建立公開、公正、公平并且長效的管理機制，提高行政管理效能。建議自治區在年內組織一次關于《行政許可法》貫徹實施情況的全面檢查。

（七）加強貫徹實施《行政許可法》的調查研究工作

《行政許可法》的貫徹實施，涉及到深層次的改革問題，牽扯的線長面廣，觸動的利益群體廣泛，實施過程中會遇到不少新情況、新問題。要深入調查研究，及時發現和解決問題。如在一些現行的行政許可事項取消后，相關的行政執法工作如何開展，如何防止出現執法空白；一些現行的行政許可實施主體資格取消后，所涉及的機構如何調整，相關工作如何銜接；如何落實一個窗口對外、統一辦理、集中辦理、聯合辦理制度；如何加強政務大廳（辦事大廳）建設等問題上，都要采取行之有效的應對措施，確保《行政許可法》能夠順利實施。

（八）進一步加強政府法制工作

各級政府和政府各部門要適應全面推進依法行政的要求，采取切實有效措施，進一步加強政府法制機構和隊伍建設，切實解決法制工作部門在機構、人員、經費等方面的困難。建議自治區編辦和有關廳局以及各市、縣（區）在不突破人員總編制的情況下，調整充實政府法制機構工作人員，廳局不少于3人，市、縣（區）不少于5人。從而使政府法制機構和隊伍的建設與其承擔的日益繁重的工作任務相適應，使其能夠充分發揮協助本級政府或者本部門領導辦理法制事項的參謀、助手作用。各級政府法制工作機構也要加強自身的組織建設和業務建設，按照國務院的要求履行好政府和部門領導在依法行政方面的法律顧問的職責。

自治區政府研究室

2004年8月