§§§第一節 公文的演變發展

“公文”一詞，根據現有的文獻資料，最遲應當是產生于屬于我國封建社會早期的漢代。漢魏時期人們所說的公文雖然與現時代文章學意義上的公文并不完全是一回事，但二者之間的淵源關系卻是天然存在、不可否認的。在階級社會，公文的確是階級統治和國家管理的重要工具，然而公文的產生，卻與階級的出現和國家的產生并無必然的聯系。公文應當是人類社會發展到一定階段的產物，這個一定階段，在我們看來主要有兩大標志，一個是公共事務的出現，一個是文字的產生。公共事務的出現顯然要早于階級和國家的產生。可見，公文的產生，是與文字的產生差不多同時的，也就是說，在我國，公文大概產生于五帝時期的早期。《尚書》中的《堯典》，是后人記錄的五帝時期的堯帝命手下的史官撰寫的一篇公文，這也是現存最早的一篇公文。縱向考察我國公文的發展或者說演變歷程，大致可以劃分這樣幾個歷史階段：

（1）先秦時期的公文。具體說就是在進入奴隸社會的夏商周時期，公文有了長足的發展，這具體表現在：其一，公文的載體增多，并朝著方便實用的方向發展，由灼刻在烏龜的硬殼（甲）、牛的肩胛骨以及獸骨上的甲骨文，到以各種青銅器作為公文的載體，后又到了寫在竹片上（叫簡策〔冊〕）或寫在木板上（叫版牘）。其二，公文的文種增多，質量顯著提高。商周時期的公文文種，主要有誥、命、誓三種，到春秋戰國時期，則出現了檄文、移書、璽書、盟書、上書等文種。商周時期的公文，結構相對簡單，內容相對單薄，而春秋戰國時期的公文，結構明顯復雜，內容明顯充實，并且文字流暢，富于條理，標志著古代公文撰擬達到了一個新境界。其三，公文的管理逐步走向規范。

（2）秦漢至隋唐時期的公文。秦代時對公文進行了改革，重新規定了公文的種類，明確了各自的使用者和適用范圍；初步規范了行文格式，正式確立了用印制度。

漢代的公文，在文種、格式、遞送等方面較之秦代又有明顯的發展。

先說文種。東漢蔡邕編寫的《獨斷》一書記載，漢代明確規定：“漢天子……其命令，一曰策書，二曰制書，三曰詔書，四曰戒書。”“凡群臣上書于天子者有四名，一曰章，二曰奏，三曰表，四曰駁議。”其實，漢代的公文文種并不僅限于以上幾種，諭、敕、書、疏、封事等也是這一時期使用過甚至是使用較多的幾個公文文種。

次說格式。漢代公文的“抬頭”、用印制度已經固定下來，此外，伴隨著公文文種的增多及其適用范圍的日益明確，各文種中表示尊卑的用語也更加豐富，比如章的開頭要寫“稽首上書”，奏的結尾要寫“稽首以聞”，表的文首要寫“臣某言”、文末要寫“臣某，誠惶誠恐，稽首頓首，死罪死罪”，等等。這類套話在整個封建社會中是代代相傳、長期沿用的。

魏晉南北朝時期的公文，最值得注意的有兩個方面：一是公文處理實踐上向著更加方便實用的方向發展，二是公文寫作理論的初步形成。成書于公元5世紀初的《文心雕龍》一書是南北朝時期的文學批評家劉勰的不朽之作。該書對包括詔、策、章、表、奏、啟、議、移、書、記等十幾個公文文種在內的共計35種文體，就其由來、沿革、作用、寫作要領等做了非常精辟的論述。盡管歷史已經過去了1500年，但《文心雕龍》的價值依然沒有絲毫的減損，它對于今人仍然有著重要的借鑒意義。我們要想寫好公文，好好地讀一讀《文心雕龍》，從中受到一些啟發，是很有必要的。

隋唐時期的公文，最值得注意的是明確提出了下行文、上行文、平行文的公文類別。應該說，公文普遍被稱為“公文”是在三國以后，而且與“文書”、“文案”通用。

（3）兩宋明清時期的公文。兩宋時期的公文，屬于皇帝制發的下行文主要有冊、制、敕、誥命、詔書、御札、膀等七種，屬于群臣制發的上行文則主要有狀、書、表、封事、答子、笏記等六種，平行文有關、移、刺、咨等四種。在公文管理方面，兩宋在唐朝的基礎上，進一步做了若干具體的規定，使公文管理的規范化程度達到了前所未有的新高度。這些規定主要是：其一，一文一事。其二，引黃貼黃。所謂引黃，就是將公文的主要內容及日期寫于封皮或者公文的正文之前；所謂貼黃，就是公文本是用黃紙書寫，假如需要修改，就要用黃紙將待改之處貼上，然后再重新書寫。引黃貼黃的規定，對于保持文面整潔，方便對公文內容的整體把握，具有重要意義。其三，封裝編號。其四，收發登記。

明代的公文，下行文主要有詔、誥、制、敕、冊、諭、書、符、令、檄等，上行文主要有題、秦、啟、書狀、講章、揭帖、表、疏等，平行文主要有咨、關、牒等。與以前相比，明朝的公文格式更趨完善，公文制度也更加完備。在公文處理方面，明代值得注意的地方主要有二：一個是條旨制度，另一個是驛傳制度。所謂條旨，就是由內閣首輔在內外各衙門所進的奏章上面，附上用較小的紙條草擬的初步處理意見，供皇帝參考。明朝為保證政令暢通和下情上達，建立了以京城為中心、四通八達的水陸交通網，并且遍設驛站，驛站中又專設急投鋪，用來負責遞送公文。清代的公文，就文種而言基本上沿襲明制，變化不是太多，只是上行文中一種名叫秦折的文種得到了非常普遍的應用，成為一個主要文種，有嚴格的格式、書寫規則和題奏本章、貼黃字數限制。

（4）民國建立后的公文。推翻清王朝后南京臨時政府頒布了我國歷史上的第一個公文條例，這就是《內務部頒發公文程式咨各部文》，它規定使用令、咨、呈、示、狀等五個文種，大大減少了公文種類，而且明令廢除封建公文中的各種恭維話和套話，以及其他一切帶有封建色彩的格式和慣例。北洋軍閥政府統治時期，1912年底頒布的《臨時大總統公布公文程式令》規定公文名稱為令、布告、狀、咨、公函、呈、批等七種。國民黨政府統治時期，先后進行了三次公文改革，其中以第一次也就是1927年～1933年的改革最值得重視。在此期間，國民黨政府公布了《公文程式條例》，規定公文文種共有令、訓令、指令、布告、任命狀、呈、咨、公函、批等諸種，后又發文規定，公文文面分列為事由、附件、擬辦、備考各欄。在《暫行公文革新辦法》中，國民黨政府對公文的行文提出了革新要求，內容包括摒棄套語，艱澀用語、孤僻典故、虛偽譽詞一律免除，布告等與民眾直接見面者一律用白話和新式標點，等等。

（5）新中國建立后的公文。新中國建立標志著中國的公文事業進入了一個嶄新的階段。先后公布了《簡化公文公約》、《關于統一公文紙型與格式的規定》、《關于糾正電報、報告、指示、決定等文字缺點的指示》。1951年9月，中央人民政府政務院頒布了《公文處理暫行辦法》，規定公文名稱有報告、簽報、命令、指示、批復、通報、布告、公告、通告、公函、便函7類11種。從此，國家機關的公文處理各自有了統一的標準和明確的依據。 1981年2月，《國家行政機關公文處理暫行辦法》頒布，經過六年的實踐，1987年2月，修訂、充實后的《國家行政機關公文處理辦法》由國務院辦公廳正式發布，該辦法又經過了1993年的修訂和自1994年1月1日開始的7年的施行，于2001年1月1日被正式生效的、最新的《國家行政機關公文處理辦法》取代。