改革30年感言
改革30年的中國發生了巨大變化,讓我們覺得有很多話可以說。以農村改革為例,當年我們都在鄉下生活過,恢復高考后上的大學,聽說農村有了變化,不那么相信。因為多少年農村就沒有大變化,貧困就像自然現象一樣。后來杜老(杜潤生)給了點條件,我們利用暑期到安徽農村調查,看到了改革引起的變化,更知道改革來得多么不容易。從此就卷入了農村改革發展的調查研究。
最重要的感受,是認識到無論有多大的問題和困難,基層總有一些解決的辦法,總有一些自發的對付困難的努力。這點不會改變,因為這樣那樣的問題和困難,總有人吃了苦頭,或者讓人不滿意,所以總有人試圖去應對,嘗試解決一下。真正有挑戰性的,是這些分散的、自發的、零碎的努力,在什么條件下可以匯聚起來,集中成為政策和制度。
30年前的農村有什么問題?就是農民太窮、農產品供給嚴重不足。那是離譜的貧困與短缺的并存。不是社會不需要農產品,相反是急迫地需要,可就是沒有供給,同時農民太窮,把整個國民經濟都拖住了。這樣老大難的問題能解決嗎?
你要是在鄉下待過,就知道同樣的天氣和技術,農民也能把那塊小自留地種好。為什么呢?就是體制上有差別:自留地也還是集體所有的土地,但歸農戶管理,責任歸農戶,收成也歸農戶。就這點小小的不同,結果農民的行為就完全不一樣。那么,能不能把自留地的面積擴大一點呢?其實,這就是歷史上多次發生過的包產到戶的由來,無非就是把生產隊的土地劃到每一家農戶,承包給農戶經營。包產到戶早在1956年的浙江永嘉縣就有了,問題是1959~1961年大饑荒之后,自留地得到了合法承認,但包產到戶還是得不到。
所以我們要曉得,不管中國經濟遇到什么困難,要解決什么問題,首先自發應對的并不是經濟學家,是身在其中的實踐者。就像當年,農民窮難道農民不知道?農產品短缺難道城里消費者不知道?都知道。也總有人自發地試圖解決這些困難和問題。這里面有一個非常重要的門檻,就是自發的民間努力能不能得到國家政策的合法承認。這非常關鍵,1956年支持包產到戶的那位永嘉縣委書記,倒是給農民提供了政策承認,但他本人卻因此“犯了錯誤”,被開除了黨籍和公職,回鄉當農民一直當到1979年。這說明,不是沒有解決問題的辦法,早就有,歷史上有,現實中也不斷地冒出來,困難是合法承認的門檻太高。
什么是改革?改革就是把能解決問題的辦法合法化。并不需要什么人高高在上想出一套辦法“指導”老百姓如何解決問題。政策制定者只要眼睛向下,各地自發的行為里就有足夠多的能解決問題的辦法。對中國農村改革,我感受最深的就是這一點。農民窮、農產品短缺的問題早就知道,能解決的辦法也早就有了,但過去就是多年不承認,有時不但不承認,還要斗、斗、斗,非把適合生產力的辦法當資本主義去批,口號越喊調門越高,可是路卻越走越窄。
直到改革開放,思想路線端正了,決策人和決策機關眼睛向下,實行一種當年萬里副總理講的“事后承認主義”,先各地試驗、地方承認,逐步被吸收為中央政策,最后立法承認。
難在什么地方呢?就是制度經濟學研究的,一個制度要發生變化,非要等到原體制的維護成本非常高,高到幾乎轉不動了,才有可能改。這樣高昂的體制運轉成本,還要廣為人知,才能內生出變革的意識和實踐沖動。決心面對現實的政治家,愿意用自己的政治權威,為自發的改革實踐提供試驗的保護和合法的承認——這就有“戲”了。從這點看,鄧小平和他那個領導集體,對改革的貢獻在歷史上站得住腳。沒有這個條件,底層自發的改革常常自生自滅,不能匯聚成制度變革的偉大力量。
現在人們一般承認20世紀80年代那五個中央一號文件的歷史地位。回頭看那些政策文件,其實并不是用來教育農民的。農民早就知道包產到戶管用,早就想搞,也多次自發搞了起來。一號文件主要是教育干部的,說服國家機器的方方面面,用黨中央的權威肯定改革的路數,啟動合法承認改革的程序。這個經驗說明,離開了“官場”的一致認識,僅有底層農民自發的包產到戶是遠遠不夠的。
在這個過程當中,研究者、調查者、學者的工作,也幫了一些忙。因為制度變遷之所以發生,除了原體制的運行成本足夠高,還有一個條件,就是變革老體制的成本要足夠低。降低這方面的成本,最重要的就是降低信息成本。中國這么一個大國,底層的實踐豐富得很,這里有這個,那里有那個,到底實際狀況什么樣,有哪些可能的選擇,解決問題的辦法又引出了哪些新問題,非有系統而不是零碎的調查研究不可。機緣巧合,我們在這個過程中參與了一點降低信息成本的工作,自己從中學到了很多,特別是關于制度變遷的知識。
這樣來看改革,有兩個力量非常重要。一個力量早就存在,凡遇到困難、有需要解決的大問題,總有人想辦法突破。講到底,每個普通人、普通家庭、企業、基層和地方,總有改善生活、發展經濟的愿望,因此總有人出頭來面對困難抓住新的機會。這個力量就是中國經濟增長的原動力。另外一個力量在上層建筑里,就是國家機器的方方面面,對底層的、地方的自發改進和改革的做法,給予合法承認、保護、完善、提升,使之成為政策、成為正規的制度。
30年中國的改革開放,比較重要的一點就是把上述兩種力量連接到了一起,打通了經脈,使中國經濟的面貌發生了巨大變化。現在和將來,中國的經濟還會有問題,還會有困難,比如2008年以來中國經濟遇到的困難和挑戰,是前幾年沒有碰到過的。怎么應對新挑戰,事先并沒有完全確定的答案。這樣,我們就有必要從改革30年的經驗里汲取力量,在底層的自發努力與國家的權威運用之間形成制度變遷的合力,使分散的利益結合成為建設中國經濟的偉大力量。
鄧小平做對了什么?
本來我為會議準備的是另一篇論文。可是,6月3日科斯(R.Coase)教授的助手來信轉述了以下意見:“他認為如果沒有一篇關于鄧小平的論文,這次研討會將是不完美的。”來信還說:“你可能是提供這樣一篇論文最合適的人選。”這當然不是我可以承受的榮耀。不過,我倒愿意說明,為什么自己愿意冒著不自量力的風險,也要嘗試著完成當時已經97歲高齡的科斯——這次研討會的發起人和主持者——指定要求完成的任務。
第一次看到科斯的名字,是在一本小書上。那是1985年夏天,北京四通公司的一位朋友悄悄給了我兩本小書。翻開一看,是張五常著的《中國的前途》和《再論中國的前途》,由香港信報出版。但落在我手上的這兩本,卻顯然是盜版的:開本很小,紙質奇差,有照相翻拍的明顯痕跡;封皮上沒有字,里面印有“內部讀物”的字樣。
在《中國的前途》的第148頁,張五常這樣介紹:“科斯對經濟制度運作理解的深入,前無古人,且對中國的經濟前途深表關懷。”書中提到了科斯的兩篇大作,用產權(property rights)與交易費用(transaction cost)的概念闡釋了制度和制度變遷的理論。那時我自己對市場交易沒有多少感受,因此對“交易費用”不甚了了,特別是對把交易費用假設為零的科斯定理,感到有理解方面的困難。但是,對于“產權界定”(delineation of rights),卻立刻覺得它有非凡的解釋力。
為什么獨對產權界定別有感悟?容我交代一點背景。我是1978年從黑龍江農村考到北京讀大學的。此前,我沒有機會上高中,不過是1966年的一個初中畢業生,經歷了3年停課,“文革”后于1968年上山下鄉。等我拿到大學錄取通知書的時候,已在鄰近蘇聯的邊陲之地上山下鄉10年了。對我這樣的人來說,鄧小平時代的第一頁,就是他于1977年8月做出的恢復高考的決定。這一頁改變了我們一代人的命運。
1978年10月后的北京,是中國偉大變革的旋渦中心。我們為重新獲得讀書機會而奮發學習。不過在那時的北京城,似乎也擺不下一張完全平靜的書桌。我們到西單看過大字報,傳閱過當時一切可得的有關日本、美國、歐洲各國、韓國、新加坡和中國香港現代化情況的報道,也聚在一起收聽十一屆三中全會的新聞公報,以及鄧小平與意大利女記者法拉奇的著名談話。站在那個中國開放時代的端口,為了消化大量撲面而來的新鮮信息,我們在自發組織的讀書小組里度過了無數不眠之夜。
不過,最打動我們的,還是在一個聚會上聽到的安徽農村包產到戶的消息。那是親到現場調查的人帶回的第一手報告:大旱天氣增加的饑荒威脅,逼得農民悄悄把集體土地分到了戶;結果,糧食大幅增產,但“包產到戶”卻不合法,農民只在底下秘密推進。這個故事讓我們興奮。在貧困好像與生俱來、無可更改的中國農村,原來也存在迅速改善生活的路徑!我們的困惑是:為什么被實踐證明可以促進生產、解決農民溫飽的生產方式,卻得不到“上層建筑”的合法承認呢?
1980年,以部分北京在校大學生為主、自發成立了一個農村研究小組,立志研究中國農村改革和發展面臨的種種問題。由于全部有過上山下鄉的親身經歷,其中還有幾位本人就是農民出身,大家志同道合,心甘情愿地重新走進農村和農民的生活,觀察、詢問、調查、分析、研究和辯論,提升對真實世界的認知水平。機緣巧合,這群“北京小子”的工作,得到了杜潤生先生等前輩中國農民問題頂級專家的欣賞、指點和支持,把我們帶入改革政策的制定過程。其中個人最離奇的經歷,就是身為一個非黨人士,也參加了80年代中共中央關于農村改革幾個政策文件的準備、起草、修訂、成文的全過程——按規矩,這些黨內文件一旦下發,是不可以讓我這樣的黨外人士閱讀的!仿佛在不經意之間,我們見證了歷史:對于8億中國農民來說,包產到戶才是鄧小平領導中國改革偉大活劇的第一幕。
中國特色的產權界定
包產到戶并不是新生事物。調查表明,早在1956年下半年,浙江永嘉縣就出現了包產到戶——剛被卷入高級社的農民發現“大鍋飯”帶來出工不出力的消極傾向,就把集體土地劃分到農戶,以此約束集體成員努力勞動。后來我結識了當年主政那個地方的縣委書記李云河,他因贊成包產到戶而被革職、遣返老家務農長達21年之久!1959~1961年,包產到戶出現在“大饑荒”最嚴重的所有省份,其中僅安徽一地就蔓延到全省40%的生產隊,農民把能夠有效抵抗饑荒的責任田稱為“救命田”。問題來了:既然包產到戶不是鄧小平主政中國以后才出現的現象,更不是鄧小平自上而下發明或推行的一種土地制度,為什么要把農村包產到戶改革看成鄧小平偉大戲劇的第一幕?
答案要從包產到戶本身尋找。“包產到戶”的學名是“家庭承包責任制”(household contracted responsibility system)。在這套制度下,集體的土地分給農戶,以農戶承擔一定的責任為前提。在開始的時候,農戶的責任通常聯系著產量——以相應土地面積的常年平均產量為基線,農戶承諾將交多少給國家、多少給集體,以此交換土地的承包經營權。很明白,這是一個“增加的產量歸農民”的合約,對生產積極性的刺激作用不言而喻。另一方面,承包到戶的土地,并沒有改變集體所有制的性質——它們還是公有的,只不過按照約定的條件交給農戶使用而已。
農民和基層生產隊發明了家庭承包責任制,也證明了這套辦法能夠有效地增加產量、抵御饑荒。但是,農民和基層生產隊并不能決定包產到戶能不能得到合法的承認。這是蘇式中央集權體制的一個派生物:任何經濟組織、生產方式的變動,都被看成事關社會主義道路和方向的大事,因而都必須由最高權力當局決定。在中國,從“三條驢腿的合作社”到幾萬,甚至幾十萬人組成的超級人民公社,從要不要辦集體食堂到可不可以由社員私養集體的母豬,一切皆由中央和中央主席定奪。可是,毛主席對集體土地承包給農戶經營的辦法抱有很深的成見。有記錄說,雖然嚴重的饑荒也曾逼迫主席默許包產到戶,但只要“權宜之計”產生了效果,經濟情況有所改善,他老人家就一定高舉階級斗爭和路線斗爭的大旗予以無情打擊。在整個毛澤東時代,包產到戶屢起屢批。
自發的合約得不到法律承認和保護,對當事人的預期和行為就有不利的影響。我們看到,自發的包產到戶固然可以讓農民嘗到增產和溫飽的甜頭,但此種好處究竟能不能持續?未來繼續承包的條件有什么改變?以及在什么情況下承包模式又可能被批判?——所有這些疑慮都影響著農戶的生產和投資(農地保護和改良)決策。這是來自合約本身性質的一個實質性的困難:作為有待兌現的一組承諾,不穩定的預期無可避免地要增加合約的履行成本。