自序

歷時(shí)多年的國家社科基金項(xiàng)目《新型城鎮(zhèn)化下中國城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究》終于成稿付梓。這個(gè)項(xiàng)目于2016年立項(xiàng)，2020年12月結(jié)題。2004年博士后出站后，本來計(jì)劃是沿著城市公用事業(yè)改革的線路圖，深入到某一個(gè)具體行業(yè)做一些實(shí)際的研究。2005年機(jī)緣巧合，做了城市水務(wù)改革研究，并且一直延續(xù)到2015年前后，期間和當(dāng)時(shí)的國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部）、水利部均有很多合作，有了很多的想法和思路。2016年獲得國家社科基金一般項(xiàng)目的資助后，計(jì)劃將這些研究成果以更加正式的專著體現(xiàn)出來，如今終于有了一個(gè)結(jié)果。

城市公用事業(yè)的改革一直伴隨著我國城市化進(jìn)程不斷深入，從20世紀(jì)80年代后開啟的這項(xiàng)改革走到現(xiàn)在，期間有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，也有很多深刻的教訓(xùn)。作為改革中最“難啃”的骨頭，經(jīng)過多年的發(fā)展，也已取得了巨大的成就。城市公用事業(yè)的覆蓋率、普及率以及居民的獲得感均有很大提高，人們不再擔(dān)心缺水、缺電、缺氣，人們?cè)絹碓疥P(guān)心自來水的品質(zhì)、燃?xì)獾碾s質(zhì)、高峰用電等問題。中國的公用事業(yè)逐步走出了一條具有中國特色的路子，但現(xiàn)實(shí)問題也是復(fù)雜的，從宏觀管理到中觀的行業(yè)監(jiān)管，再到微觀的企業(yè)再造，無一例外均體現(xiàn)出對(duì)中國式改革道路的艱辛探索和漸進(jìn)認(rèn)知。

本項(xiàng)目以中國水務(wù)部門市場化改革為線索，在梳理文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)整理并分析了中國水務(wù)部門在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段形成的市場格局、制度安排以及改革績效，研究了在多目標(biāo)情景下水務(wù)部門由于目標(biāo)“掣肘”效應(yīng)導(dǎo)致的市場分割，實(shí)證驗(yàn)證了市場化改革（放松進(jìn)入、價(jià)格改革和一體化制度改革）對(duì)水務(wù)企業(yè)的效率、產(chǎn)業(yè)績效、社會(huì)福利等影響，提出了我國水務(wù)部門改革的目標(biāo)模式和路徑。

1.全面梳理了中國水務(wù)部門改革開放以來的市場格局、制度演化和現(xiàn)存問題

水務(wù)部門改革是我國公用事業(yè)改革探索歷史的“縮影”。課題組認(rèn)為城市水務(wù)特別是供水規(guī)模和設(shè)施發(fā)展很快，總量上基本適應(yīng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，但仍然存在著質(zhì)量不一，東西部地區(qū)間、“大中小”城市之間以及城市和村鎮(zhèn)之間等不平衡。2000年之后投資呈現(xiàn)出從供水轉(zhuǎn)向排水、污水處理設(shè)施趨勢(shì)。盡管排水和污水治理投資持續(xù)增長，仍然需要在規(guī)模、結(jié)構(gòu)和技術(shù)等方面持續(xù)優(yōu)化。從市場格局來看，目前城鎮(zhèn)水務(wù)市場已經(jīng)初步形成了以建設(shè)項(xiàng)目為主導(dǎo)的招投標(biāo)特許權(quán)市場和以本地化供排水服務(wù)為導(dǎo)向的運(yùn)營市場的雙層框架。前者市場競爭日趨激烈，但存在合謀、評(píng)標(biāo)和質(zhì)量等問題；后者其產(chǎn)品的公共性特征，遭遇了地方政策各種限制性壁壘。其他附加品市場涉及設(shè)備、藥劑、檢測和其他水品等，市場增長迅速，需求日益旺盛。盡管受制于進(jìn)入和技術(shù)門檻等約束，但市場競爭日趨激烈。課題組評(píng)價(jià)了水務(wù)部門的市場化改革各項(xiàng)措施，包括放松進(jìn)入（引入外資和內(nèi)資）、價(jià)格改革、運(yùn)行機(jī)制（公司化、PPP和特許經(jīng)營）以及管理體制（一體化體制）等制度安排，認(rèn)為這些政策總體上適應(yīng)了水務(wù)部門改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，有力地推動(dòng)了水務(wù)部門的快速發(fā)展，但也存在一定的激勵(lì)匹配、公平和效率、質(zhì)量等問題。

2.構(gòu)建了多目標(biāo)條件下國有部門的“福利”和“效率”的兩難選擇模型，解讀市場分割問題

傳統(tǒng)的水務(wù)運(yùn)營實(shí)際上是以國有部門為主體的事業(yè)運(yùn)作模式。隨著市場放松、公司化改制后，主體角色并沒有發(fā)生改變，但由于市場格局的變化，國有部門所承擔(dān)的低福利水價(jià)和資產(chǎn)增值、效率改善與環(huán)境責(zé)任沖突日益顯著，本地政府不得不采取交叉補(bǔ)貼、分割市場等方式為此支付代價(jià)。課題構(gòu)建了國有企業(yè)多目標(biāo)下的兩難沖突模型。模型表明政府的不同利益訴求（公共利益、本地經(jīng)濟(jì)增長、資產(chǎn)保值增值、環(huán)境責(zé)任）影響了企業(yè)和用戶行為，形成了政府與不同類型（不同身份）企業(yè)的雙層嵌套式博弈關(guān)系。在政府不同目標(biāo)干預(yù)條件下，政府與不同企業(yè)形成了分離式均衡。政府為實(shí)現(xiàn)其多目標(biāo)訴求，與能夠承擔(dān)多目標(biāo)任務(wù)的國有企業(yè)之間形成了一套非完全市場規(guī)則的運(yùn)行體制（低價(jià)格服務(wù)和交叉補(bǔ)貼），并且將這種規(guī)則從運(yùn)營階段的多目標(biāo)化延伸到項(xiàng)目競爭（事前競爭）的項(xiàng)目選擇。非國有企業(yè)和外資由于其目標(biāo)單一化，只能承擔(dān)更加專業(yè)化市場（比如工業(yè)污水處理、再生水、特定區(qū)域的水處理）的服務(wù)，政府與單目標(biāo)企業(yè)形成了契約化合同（價(jià)格服務(wù)和補(bǔ)貼），但由于多目標(biāo)企業(yè)、質(zhì)量和環(huán)境績效等信息不對(duì)稱性，政府將為此支付更高的代價(jià)。在大量非市場因素條件下，這一均衡向非市場規(guī)則的運(yùn)行體制傾斜的可能性更大。

3.實(shí)證研究了制度演化所形成的激勵(lì)效果

課題采取了多種實(shí)證方法，實(shí)證分析了水務(wù)部門的改革所形成的效果。運(yùn)用DID方法和面板回歸方法驗(yàn)證了市場進(jìn)入（引進(jìn)外資和內(nèi)資）對(duì)產(chǎn)業(yè)績效的影響，認(rèn)為外資和內(nèi)資的進(jìn)入有利于提高水務(wù)市場的競爭強(qiáng)度，尤其外資能夠?yàn)樗畡?wù)領(lǐng)域帶來更新的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，為水務(wù)領(lǐng)域績效改善提供了支撐，但外資和內(nèi)資對(duì)質(zhì)量改善和基礎(chǔ)設(shè)施投資等的帶動(dòng)作用不夠顯著。在價(jià)格調(diào)整方面，課題組測算了階梯性定價(jià)對(duì)用戶和供水服務(wù)生產(chǎn)效率的影響，發(fā)現(xiàn)價(jià)格波動(dòng)的影響仍然十分顯著，表明供水服務(wù)的生產(chǎn)效率受到價(jià)格外生因素的重要影響。課題從微觀層面研究了供水質(zhì)量和效率之間的選擇權(quán)衡關(guān)系，將水質(zhì)、覆蓋率和漏損率作為衡量水務(wù)質(zhì)量的多維指標(biāo)，實(shí)證研究了質(zhì)量在水務(wù)企業(yè)生產(chǎn)效率中的作用，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量具有顯著的影響效應(yīng)，他們之間并不是替代關(guān)系，而是存在一定程度互補(bǔ)關(guān)系，即質(zhì)量提升有助于促進(jìn)水務(wù)部門的生產(chǎn)效率提高。在管制制度改革效果評(píng)價(jià)中，課題組運(yùn)用DID方法實(shí)證分析了一體化改革對(duì)產(chǎn)業(yè)績效的影響，認(rèn)為城市水務(wù)局的成立，將市政的供排水和水利職能整合在一起，有利于城市水務(wù)綜合能力提升，過多的職能分散反而不利于綜合生產(chǎn)效率改善。這些實(shí)證結(jié)論均表明了我國水務(wù)部門的市場化改革邏輯符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展的要求和特點(diǎn)，起到了有效的推動(dòng)作用。

4.提出了水務(wù)部門改革的目標(biāo)模式和優(yōu)化途徑

水務(wù)部門市場化改革為市場注入了競爭活力，也為明確管制權(quán)限提供了改革方向。課題組認(rèn)為微觀分割的市場應(yīng)當(dāng)破除“籬笆”，在確保公共服務(wù)和高質(zhì)量服務(wù)的目標(biāo)下，鼓勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)效率。其中公共服務(wù)和高質(zhì)量服務(wù)可以通過政府購買（公共服務(wù)）和用戶購買（高質(zhì)量服務(wù)）實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)定價(jià)和補(bǔ)貼的分離，改變?cè)械透＠畠r(jià)帶來的效率損失。強(qiáng)化監(jiān)管，明確水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，通過信息公開、監(jiān)管程序公開和監(jiān)管權(quán)限公開等多種方式，引入社會(huì)監(jiān)督，可以提高監(jiān)管效率。在現(xiàn)有的宏觀管理體制框架穩(wěn)定的前提下，通過設(shè)立綜合水務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，集成城市水務(wù)（供排放）和城市水利（防洪等）職能，為微觀供水主體提供“一站式”的服務(wù)，有助于提高管理的行政效率。

盡管自己設(shè)計(jì)并負(fù)責(zé)大部分的理論和政策部分研究寫作，但我的研究生也承擔(dān)了大量實(shí)證分析的工作。前期有博士生常?。ㄖ饕?fù)責(zé)5.1和5.3微宏觀理論模型推導(dǎo)，承擔(dān)了第9章的初稿工作），劉彥、付瑜、張鵬和馮佳等研究生在外資進(jìn)入、水價(jià)、生產(chǎn)率、質(zhì)量等方面做出了努力。后期博士生鄭善強(qiáng)對(duì)第5章進(jìn)行了重新梳理，并測算了各類型企業(yè)的生產(chǎn)率和福利水平，李宛華和王若雅對(duì)第8章所有的實(shí)證進(jìn)行了重新整理和測算，王海星和于敬對(duì)第9章進(jìn)行了重新整理和測算。研究生劉逸軒、湯瑩瀅、李穎、劉昕、衛(wèi)曉晶、吳立群等對(duì)書稿進(jìn)行了校對(duì)。感謝孫昭昱、盧洋、張偉、姚高麗、李文霞等做的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入工作。同時(shí)，也要感謝余暉先生、趙旭先生和鄧文斌先生的鼎力支持。沒有他們的辛勤付出，這個(gè)項(xiàng)目不可能如此順利地完成評(píng)審、成稿出版工作。

2023年4月于交大新園