歷史政治學

清代督撫的職責分工

——來自清中前期督撫仕途前景的經驗證據

鐘靈娜 謝芳[1]

[內容提要] 對清代總督與巡撫職責分工的問題，學界一般持兩種不同意見：一種認為總督與巡撫職責重疊，不易厘清；另一種認為總督與巡撫職責雖有所交疊，但亦有所分野，即總督偏重軍政，巡撫主管民政。本文利用清代康熙至道光年間總督與巡撫的履歷，結合當時的地方稅賦、民變、戰爭等數據，分別考察影響總督與巡撫仕途前景的主要因素，發現稅賦對巡撫升遷有顯著提升作用，而民變、戰爭經歷對總督升遷有顯著的正向影響，表明督撫職位之間的確存在一定分工。督撫的潛在職責分工對于理解清帝國如何提高行政效率與控制統治風險具有重要意義。

[關鍵詞] 清代 督撫 職責分工

中國治理的一個重要問題是，如何以簡約的官僚機構來管理一個幅員遼闊、人口眾多的國家。[2]周雪光認為，一個嚴密有序的官僚組織有助于由上而下貫徹中央的行政命令與政策意圖。[3]但官僚組織中的官員不受控制則會構成“統治風險”中的“代理風險”，例如地方官員可能會不受中央政府控制，擁兵自重或割據自立。[4]簡言之，國家治理的目標一是提高行政效率，二是控制統治風險，二者在一定程度上存在抵牾。本文聚焦清代政府的一種特殊統治策略，即在地方最高政區設置雙重領導——總督與巡撫。盡管督撫的設置沿襲自明朝，但在清代時方成為定制。本文嘗試厘清督撫的職責是否有所分野，以回答督撫雙重設置是如何幫助清政府在控制風險的同時提高行政效率的。

有關總督與巡撫的職責，《清史稿》中明確指出，總督職責為“厘治軍民，綜治文武，舉察官吏，修飭封疆”，巡撫職責為“宣布德意，撫安軍民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會總督以詔廢置”。[5]但這一官方表述過于籠統，并且清代的典章文書中并沒有明確交代督撫的職責分野。因此不同學者對此持有不同觀點：一種觀點認為督撫職責重疊，難以厘清；[6]另一種則認為二者職責雖有交疊，但亦有分野，即總督偏重軍政，巡撫主管民政。[7]本文結合清代督撫仕途升遷信息與地方稅賦、社會穩定的數據，來判斷二者職掌是否有所不同。

督撫職責的交疊與分野，對于理解清政府如何提高行政效率與控制統治風險具有重要意義。一方面，由于二者職責有所分野，可以一定程度上規避組織中的雙頭領導問題。由于總督地位略高于巡撫，緊急狀況下總督可以統籌多個省份的軍事要務，因此行政效率得以提高。另一方面，二者形成互相監督與節制之勢，不僅可以有效防止地方權力過于集中，并且清朝統治者可以利用督撫合作的“囚徒困境”以獲得更多地方上的信息。本文第一部分梳理了清代督撫職掌辯爭的焦點，分析了可能產生混淆的因素；第二部分梳理了總督與巡撫職責中分工的部分，主要為總督主管軍政、巡撫主管民政；為驗證這一思路，第三部分中，我們援引清代職官、經濟、社會數據，考察督撫職責的分工情況。最后一部分為對結論的簡單討論。