一 西周的國家治理體系

西周時期，在國家治理體系上實行的是分封制，即封邦建國。孔子說，“殷因于夏禮，所損益，可知也；周因于殷禮，所損益，可知也。”[43]周初的政體、祭儀、律法等在總體上繼承商朝舊制。周武王分封的對象包括先圣王之后、姬姓家族以及功臣謀士。大規模的分封是從周成王時期開始的，由周公旦主持。但是對具體數字有不同說法，既有四百余國的說法，也有七十一國的提法。《荀子》中說周公立71國，其中姬姓53國，《左傳》則說兄弟之國15個，姬姓之國40個。封國的規模有多大呢？與周王室有何關系呢？《周禮》中記載：“凡建邦國，以土圭土其地而制其域：諸公之地，封疆方五百里，其食者半；諸侯之地，封疆方四百里，其食者參之一；諸伯之地，封疆方三百里，其食者參之一；諸子之地，封疆方二百里，其食者四之一；諸男之地，封疆方百里，其食者四之一。”[44]事實上諸侯國的封地并沒有這么大，《孟子》記載，“公侯皆方百里，伯七十里，子、男五十里”[45]，可能更接近現實。根據孟子的說法，土地不到五十里的，不能直接依附于天子，只能依附于諸侯，叫作附庸。這至少說明，在西周的國家結構中，同時存在三大系列關系：一是周王室—公、侯、伯、子、男—附庸，屬于中央與地方的三級政治結構關系；二是周王室—王畿—六鄉六遂，屬于周王室直接管理地區的行政層級關系；三是周王室—諸侯封國—三鄉三遂，屬于分封體系下的行政層級關系。可見，西周的國家政治結構與行政層級異常復雜，多種政治關系并存。

分封制強化了西周中央政權與諸侯國的關系，是西周政治制度、治理體系的大發展。夏、商、周時期都有形式不同、規模不等的分封制，但夏、商部落聯盟、方國聯盟的特征更為明顯，“天子諸侯君臣之分未定”，地方對中央的政治依附關系要弱于周代。經過周代商祚的政治大革命，具有論功行賞性質的分封提高了周天子之尊，極大地加強了周王室對諸侯國的控制。盡管如此，由周王室直接控制的王畿之地面積仍是很廣大的，周襄王曾說“昔我先王之有天下也，規方千里以為甸服”,[46]即是說方圓千里內都是周天子的采邑。

中央層面如何治理國家呢？《周禮》中強調，要聚民、養民、安民：

以荒政十有二聚萬民：一曰散利，二曰薄征，三曰緩刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去幾，七曰眚禮，八曰殺哀，九曰蕃樂，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盜賊。以保息六養萬民：一曰慈幼，二曰養老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富。以本俗六安萬民：一曰媺宮室，二曰族墳墓，三曰聯兄弟，四曰聯師儒，五曰聯朋友，六曰同衣服。[47]

西周建立分封制以明確中央—地方權力結構關系，宗法制以明確宗族權利義務關系，井田制以明確土地貢賦關系，國野制以明確社會管理關系。鄉村治理、基層政權、基層組織建立在分封制的國家結構體系中，但又與宗法制、井田制、國野制密切相關，處于四重復雜關系的整體制度網絡之中。

與商朝不同，西周時期，經營各級宗族貴族所擁有土地的基層單位稱為邑、里或書社。邑的范圍小到十室，大到數百室，一般為二三十家。一個貴族往往擁有數十至數百邑。和邑相類似的基層單位則是書社。一般來說，一個書社大約25戶，這與里的戶數是一致的。《周禮·遂人》中說，五家為鄰，五鄰為里[48]，一里則為25戶。

居住單位與經營單位是如何關聯的呢？按照楊寬的說法，西周實行的是古代村社制，與之對應的是井田制。[49]

井田最早是什么時候出現的呢？杜佑在《通典》中說：

昔黃帝始經土設井以塞諍端，立步制畝以防不足，使八家為井，井開四道而分八宅，鑿井于中。[50]

井田始于黃帝之說現在看起來很難得到有力的證據支撐，但一般認為，井田制形成于夏代，經商代發展，至西周達到最完善的階段。在夏代時，可能并不一定即有井田的說法，但份地和共有地、私田和公田的區分形式應該已經具備雛形。

理民之道，安土為本。要安土就要建步立畝，正其經界。古代田地的面積是按平方步計算的，一畝田的形狀似一壟地，寬一般為一步，一步或六尺（隋代及之前），或五尺（唐代及之后）。長為100步（周代以前）或240步（秦代及以后）。古代一尺折合今天厘米數，從商代的14—17厘米，演化到西周秦漢的23.1—23.9厘米，又至隋唐、五代的29.6—31.6厘米，再至宋、元、明、清的32—34.2厘米[51]，數量在增大，長度在變長。故西周、秦漢以來的一畝田地的面積數大約是今天一市畝（666.66平方米）的28.82%（先秦、漢武帝之前的西漢）、69.16%（秦、兩漢）、78.86%（隋）、54.47%（唐）或92.16%—105%（兩宋后）。

據后世文獻，西周的井田制都以九百畝為單位，分成呈井字狀的九塊，號為一井，公田在內，私田在外，存在至少兩種不同規格，即八戶規模和九戶規模。《孟子·滕文公》上篇說：

方里而井，井九百畝，其中為公田，八家皆私百畝，同養公田。公事畢，然后敢治私事，所以別野人也[52]。

在八戶規格中，公田為八十畝，余下八百二十畝，每戶一百畝，最后剩下的二十畝，每家分得2.5畝作為建造廬舍的宅基地。當然，如果公田是八十畝，那么賦率就不是十稅一，而是百分之八了。

《周禮·小司徒》曾載：

乃經土地而井牧其田野：九夫為井，四井為邑，四邑為丘，四丘為甸，四甸為縣，四縣為都，以任地事而令貢賦，凡稅斂之事。[53]

《通典·食貨志》載：

周文王在岐，用平土之法，用為治人之道。地著為本，故建司馬法：六尺為步，步百為畝，畝百為夫，夫三為屋，屋三為井，井十為通，通十為成，成十為終，終十為同，同方百里，同十為封，封十為畿，畿方千里。[54]

這是九夫、九戶為一井的規格。在此規格中，即使公田只有八十畝，如果同樣去掉宅基地二十畝，每戶授田就只有九十畝左右了。

總的來說，一塊井田的面積為九百畝，每八至十家為一井。戶數不同，每戶耕種的畝數也存在區別，一夫一婦佃田百畝是個大概的說法，少的可能只有九十畝，多的則又可能超過一百畝。因為還有另外一種說法，一夫一婦可在一百畝之外，再受田十畝，作為公田。這樣一夫一婦共可耕田一百一十畝。[55]當時的一百畝大約相當于今天的31.2畝，正適合當時家庭耕作的生產技術水平[56]。

井田制與周代邑里、書社土地的占有和分配聯系緊密。楊寬先生認為，井畝制即為古代村社制的土地制度，主要耕地屬于集體占有，有集體耕作的耕地，也有平均分配給各戶使用的份地。份地是按勞動力平均分配的，有按一定年齡的還受制度。民年二十受田，六十歸田。一夫一婦受田百畝，五口為一家，多于五口名曰余夫，余夫以率受田二十五畝。男年六十、女年五十無子者，官衣食之。[57]根據《文獻通考》，周公相成王時，西周共有人口13774923人，諸侯國1773國[58]。到周莊王十三年（公元前684）時，全國共有人口1184.7萬人，受田者有900.4萬人。[59]

《孟子》中說，鄉田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦。[60]里、邑與井是融為一體的。前文《左傳》中曾描述“三百步為一里，曰井田”，如果將廬舍建在田邊，則確實是里井一體的。

小的村社也可稱為里、邑，區別在于邑有大有小，里相對固定。無論里、邑，官長都稱為里君。根據《考工記》《周禮·遂人》，井里之間有溝壑，作為自然隔離。當時的城邑筑有城墻以作保衛之用，而野人居住的村落其實也筑有泥墻保衛，稱為“保”或“都”。在“保”或“都”的兩頭有門，叫作“閭”,“閭”旁有門房，叫作“塾”，父老和里正就坐在“塾”里，監督人們早晨外出耕田，傍晚回到“保”內。[61]

村社性質的井田制劃分方整的井字（類似于今天的九宮格）是和統一治理如土地劃分以及便于水利灌溉有關的。井田制和農村公社具有農業平均主義的色彩，但它的實施是與封建制、貴族制相適應的，周天子只是全國最大的貴族而已，國家直接面對的并不是耕作井田的農民，而是貴族，井田中的公田所出為封建領主即貴族占有，貴族再向天子進貢。可見，井田名義上是為村社宗族集體所有，但作為宗族長的貴族領主以宗族村社的名義實際控制著井田尤其是公田所出。問題在于，農民擁不擁有私田？農民對被授的份地有所有權嗎？還是只有經營權？

對于公田、私田的所有性質和出產去向歷來眾說紛紜。童書業先生認為，公田似是指公室的田，私田是指貴族們和自由農民的田。那么，這個公室究竟是指什么？是指周王室，還是農民所在的村社？如果根據“公食貢，大夫食邑，士食田，庶人食力”的規則，公田的收入在理論上似乎是進貢給周王室或國君的。西周和春秋時土地大部分掌握在國君和貴族的手里，士以上都是貴族，他們是有土地的階級，土地上的收入歸田主所有，田主是不耕田的。庶人是平民，大部分沒有土地，只是替貴族們耕田，吃的是自己的力氣。[62]

中國古代社會進入夏代后，“天下為公”被“天下為私”替代，家天下的政治原則是所謂的“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”[63]，據此，無論是夏、商、周時期，還是秦漢以后的歷代王朝，全國土地都屬于天子或皇帝所有，但由于天子、皇帝又是國家的代表，因此似乎又可以說所有土地都是國有的，中國古代沒有明確的西方意義上的私有產權制度，所謂的土地私有制在至高無上的皇權面前其實是虛幻的，無法完全用今天的所謂公有、私有、所有權、產權等概念來分析中國古代的生產資料所有問題，因為中國古代根本沒有公民權利這個概念。但是，夏、商、周與秦漢以后王朝在對土地的所有關系的具體實現形式上有所區別。

首先，無論是基于改朝換代的現實局面，還是治國安邦的政治經濟需要，歷代王朝建政之初，都必須把土地問題牢牢掌握在國家手中，通過授田將已經荒蕪或無主田地大致平均分配給無地、少地農民，以涵養稅基，汲取民力。授田、均田好似放水養魚，又似播撒魚苗養魚，目的是激勵農民墾殖土地，再向國家交納稅賦。王朝國家當然也能通過暴力方式在全國范圍內重新平均分配土地，但土地是農民的命根子，這種做法無異于政治自殺，對于統治者來說，風險太大，可能引起土地“所有者”的反抗，釀成政治動蕩，激發社會革命。因此，在相對較長的時間內，至少在一個王朝積年內，雖然不具西方意義上的私有產權概念，但中國古代的地主、商人、自耕農對所占有的土地還是擁有事實上的私有權或者說是準私有權的。夏、商、周之后，政府直接與農民發生賦役關聯，夏、商、周時期，除了王畿地區和天子藉田外，政府是經由貴族階級、邦國政府與農民、鄉村發生經濟關聯的。商周時期井田制體系下的所謂公田、私田與后世的官田、民田還是有所區別的。井田制下的公田是共耕地，是農夫向天子的代表——貴族、邦國交納勞役地租的憑借形式，在特定地區，它可能以農村公社的方式出現。私田則是國家、貴族授予農夫的份地，以換取農夫耕種公田。農夫對私田只有使用權，沒有所有權，私田還要定期在本井中輪換，以平衡地力、水利等因素的影響。“田里不粥”[64]，公田私田都不能自由買賣，這是與后世的根本區別。后世的民田雖在根本上仍為國家所有，但由于具有準私有權，可以自由買賣。

春秋戰國以后，井田制瓦解，公田消失，貴族制消亡，實物地租取代勞役地租，國家權力全面下沉到鄉村社會基層，作為農業生產單元的農民（地主和自耕農）直接面對國家。隨著土地買賣和兼并的加劇，占有大量土地的大地主已經取代了貴族領主在經濟上實質地控制了與之有經濟依附關系的農民，只是在數量上無法完全替代農民作為代理人與國家發生關聯[65]，仍有大量的自耕農直接與國家發生關聯。春秋戰國以后，在農業領域，形成了雙重的經濟關系軌道。一重是國家（通過郡—縣—鄉制等行政觸角）—地主—佃農（包括部分自耕農）；一重是國家—自耕農。后者即是廣大的、原子式的、馬鈴薯般的小農，時人常謂小農經濟的汪洋大海，即為此意。

西周分封后形成家國同構，天子建國，諸侯立家，卿大夫則有采邑。耕作井田的農民與貴族雖為同宗，土地雖在形式上為宗族公社集體所有，但實為立家或有采邑的諸侯貴族卿大夫所有，需要受田后才能擁有土地。不過當時與后世私有化的一個區別在于土地不能買賣，農夫總是保證擁有一塊土地，以保障基本生存，不至于流離失所。這與今天農村土地歸村集體所有，土地的集體所有權與土地的農戶經營權相分離有其相似之處。

對于耕作井田的農人來說，同一宗族的貴族即是國家代表，是謂家國同構。宗法制的存在使得農夫、野人在政治上、經濟上、宗法上，全面依附于宗族中的貴族。貴族階層對鄉村基層的全面控制是商周時期鄉村社會政治、經濟、宗法三位一體治理關系結構的特點。

進入春秋戰國時期，貴族制瓦解，鄉村治理的三位一體結構隨之崩塌。農民在政治上擺脫貴族，直接面對國家（帝王），在經濟上或自給自足，或與地主形成雇用關系；在宗法上，宗族長老、鄉村士紳取代貴族對農民形成施動關系。過去的政治、經濟、宗法“三合一”體系被分解為三個獨立的關系結構，底層的農人面對三個不同的治理主體。但長老、士紳一方面代表國家和貴族的行政權力角色，另一方面代表鄉里社會的自治權利角色這一雙重身份仍然延續下來，所不同的是，商周時期，貴族即代表周王室，諸侯世家即為國家，而西周之后，行政權力僅僅代表的是國家。在這一條件下，長老、士紳在鄉村社會治理中的角色更加鮮明，地位更加持重。過去，貴族即世家，一些小的方國、邦國可能就是一縣、一遂的面積，貴族靠前指揮，治理層級并不一定如《周禮》所記載的有那么多。從東周進入秦漢，郡縣制取代封建制，天高皇帝遠，行政官吏不再具有過去貴族的多重身份，也拉伸了管理層級，在此情況下，具有多重角色的長老、士紳在鄉村社會治理中作用迅速上升，甚至在某些地區形成新的“三合一”結構，如果某位鄉村精英人物既有鄉官里吏的準行政資源，又是當地的地主或富商，擁有經濟資源，且有秀才、舉人身份，擁有文化資源，甚至同時還是某一宗族的族長或房頭的房長，那么，其在當地鄉村治理中的權重就在某種程度上類似于先秦時代的貴族了。

孟子、王莽等人試圖均分土地的原始農業主義幻想事實上是不符合時代發展潮流的。但是，農村公社只是一種經營方式，并非土地所有方式，授（受）田的存在，表明夏、商、周時期土地仍是由國家（如周天子—貴族）所私有的，農村公社公有并不存在。只看到村社的集體經營，沒有看到貴族領主對土地的占有，是一種不全面的觀點。