第一節 法治政府的內涵解析

一 法治政府的概念及構成要素

對法治政府這一概念，目前學術界并沒有一個統一的界定，學者基于自己的研究視角對法治政府做過很多種闡釋，但歸結起來都脫離不開這兩個核心詞匯，即“法治”和“政府”。只有把握了這兩個詞匯的內涵，何為法治政府才能逐步明朗，也才能進一步理解中國特色社會主義法治政府的內涵。

法治，經常與法制、人治放在一起討論，實際上這是三個有著本質區別的概念。關于法制與法治，爭論已久，改革開放后學術界還專門對這一問題展開過激烈的討論，雖然至今仍存在一些爭議，但基本上已達成共識，認為法制是由法律制度構成的規范體系，它只作為一種統治工具存在，權力的所有者和行使者并不受其限制，而法治則是一種治理模式，在這種模式下任何人和機構都要受到法律的制約，不過，前提是它必須具備一套完善的、良好的法律體系。從這個意義上說，法制是法治的前提。但一個法制的國家卻未必是一個法治的國家，只有法制，卻沒有使所有人都受其約束的機制，便不是法治。因此法制與法治既緊密聯系，又有著本質上的不同。人治與法治則是一對相對立的概念，從字面上理解，人治意指由人而治，但人治社會并非無法，只不過法律充當了為人的統治服務的工具而已，法律對統治者毫無約束力，統治者完全依憑個人意志管理國家，因此人治往往被等同于專制、獨裁。與人治相反，法治是指人依法而治，雖然法治也離不開人，但人的行為必須受法律的約束，不能肆意妄為，法律不會因個人的意愿而隨意改變，它保障每個人享有平等的權利。可見，法治從根本上區別于法制與人治，它是與現代文明相適應的一種治理理念和治理模式，法治包含著較豐富的內涵，筆者比較贊同張文顯的闡釋，他認為：“第一，法治是一種宏觀的治國方略，第二，法治是理性的辦事原則，第三，法治是一種民主的法治模式，第四，法治是一種文明的法律精神，第五，法治是一種理想的社會狀態。”[1]

“政府”一詞在學術界一般有廣義和狹義兩種界定，廣義的政府涵蓋所有的國家政權機關，不僅包括行政機關，還包括立法機關、司法機關等權力機關；狹義的政府則特指行政機關，是指從中央到地方的各級行政機關。中國憲法明確規定：中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家行政機關，地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。因此筆者認為，法治政府中的“政府”指的是狹義上的政府，即指專門行使行政權力的行政機關，建設法治政府就是要使行政機關的一切活動都受到法律的制約。

因此，法治政府指的是在法律體系內依法運作的政府，具體包含靜態和動態兩個層面：在靜態層面，政府的機構設置、職責范圍等都必須按照法律規范嚴格設定；在動態層面，政府的一切行政管理活動，包括組織活動和權力運行都受到法律的約束。由此，樹立法律在行政機關中的最高權威地位，任何機關和個人都不得違反。法治政府的核心是約束和規范行政權力，最終目的是維護公民權利。要實現控權和維權，法治政府至少應具備這樣幾個要素：一是完善的法律制度，這是行政機關及其工作人員的行為規范，它不僅應是全面的，使各項行政活動都有法可依，而且應是良善的，充分體現法治所內含的自由、平等、權利、秩序等價值要求。二是合法的運行機制，法治政府最終要靠一系列機制的運作來實現，這些運行機制既要按照法律的規定設置，也要按照法律的要求運行，將法治原則貫穿于行政活動的始終。三是崇高的法治精神，缺乏精神支撐的法治政府只是徒有其表而已，法治政府必須內在地確立起以平等、公正、正義為核心的法治精神體系，引導政府自覺遵守法律法規。

二 中國特色社會主義法治政府的獨特內涵

法治政府作為人類社會發展到現代社會的必然要求，已成為各國普遍追求的建設目標。法治政府雖具有一些內在的共性，但并不是統一的、僵化的，與不同的歷史傳統、現實國情相結合，會形成各不相同的法治政府模式。只有將法治政府建筑在本國的國情基礎、社會土壤之上，才能穩固法治政府的根基，推動其建設和發展。

中國特色社會主義法治政府是中國探尋的法治政府模式，它融法治政府的一般特性與中國國情于一體，是基于中國的歷史傳統和現實的政治架構所形成的一種獨特的法治政府模式。筆者較為贊同馬凱對中國特色社會主義法治政府所作的界定，即法治政府是“在中國共產黨依法執政領導下，以人民民主為根基，以法律為準繩，以權力制約為條件，以依法行政為核心的人民政府”[2]。中國特色社會主義法治政府作為依法治國戰略的重要組成部分，其獨特內涵可以從以下幾方面來理解：首先，它是中國共產黨領導下的法治政府。中國有著漫長的專制統治歷史，在這段歷史時期形成了根深蒂固的專制主義思想傳統，崇尚權力至上，強調宗族觀念、等級觀念，漠視法律和個人權利，而民主法治的傳統卻很少，這就需要有一個先進的力量來打破傳統專制、落后觀念的束縛，引導人們解放思想，轉變傳統觀念。中國共產黨正是這樣一種力量，它具有先進的指導思想，堅定的革命意志，帶領中國人民取得了反帝反封建革命的勝利，建立了中華人民共和國，并開始了社會主義建設事業。盡管經歷過挫折，但事實已經證明，中國共產黨是一個具有先進性的黨，中國的建設和發展離不開黨的領導，中國特色社會主義法治政府也必須在中國共產黨的領導下才能實現。其次，它是權力屬于人民的法治政府。中國是人民民主專政的社會主義國家，憲法明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，政府經人民的權力委托后才獲得行使行政權力的資格，但政府只擁有使用權，行政權力的所有權還在人民手中。如果政府沒有按照人民的意愿行使權力，而是濫用權力，人民有權將權力收回。“權力屬于人民”這一憲法原則貫穿于中國特色社會主義法治政府建設的整個進程，正因如此，人民享有合法的監督政府權力、參與政府決策、申請行政救濟的權利，任何行政機關和行政人員都不能剝奪、無視這些權利。最后，它是與法治國家、法治社會緊密相連的法治政府。中國在對經濟社會發展水平和法治建設狀況進行綜合考察后，對全面推進依法治國做了戰略部署，提出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，三者緊密聯系、相互促進，缺一不可。“建設法治國家是建設法治政府的前提，建設法治政府是建設法治國家的關鍵；建設法治國家是建設法治社會的基礎，建設法治社會是建設法治國家的條件；建設法治政府是建設法治社會的保障，建設法治社會是建設法治政府的目標。”[3]單獨建設其中的任何一個都不可能完成中國依法治國的目標，必須協同推進、一體建設。