導言

一 選題依據與意義

法治作為人類進行社會治理、化解社會糾紛的重要模式，已經成為民主國家的共同追求，法治建設水平也已成為衡量一國現代化程度的重要標志。改革開放后，中國經濟獲得了快速發展，民主法治受到了前所未有的重視，市場經濟體制的確立和發展內在地要求法治水平的提升，以規范化的法律制度來實現對社會的治理。然而，受歷史傳統與現實條件的限制，中國整體法治化水平并不高，在一定程度上成為市場經濟和社會發展的掣肘，亟待全面推進。法治政府是依法治國戰略的重要組成部分，政府在國家治理體系中的特殊地位決定了政府必須率先垂范，依法行使權力，只有推進法治政府建設才能為依法治國打下良好根基。

當前，中國正處于社會轉型期，利益快速分化、重組，社會結構急劇變遷，思想觀念在傳統與現代間搖擺不定，社會問題更加復雜多樣且彼此糾纏。在這個特殊時期，一方面需要政府認真履行職能，發揮維護公共利益和社會穩定的作用，另一方面不斷擴張的政府權力愈發得不到有效控制，權力濫用、尋租、腐敗、以權謀私、暴力執法、不文明執法等問題較為突出，民眾對此反應強烈，嚴重損害了政府的信譽和形象，影響了公民對政府的信任，侵犯了公民的合法權利，長此以往，必定會危及政府的合法性基礎，產生難以挽回的后果。以法律約束政府行為，提升依法行政水平，構建法治政府，無論是對維護經濟社會發展秩序，還是鞏固政府自身的合法性基礎，意義都十分重大。

在認同了法治政府這一建設目標后，建設什么樣的法治政府就作為一個現實問題擺在了我們的面前。法治政府沒有一種普適性的模式，其建設道路也不是單一的，西方發達國家的法治政府模式及其建設道路建立在西方國家的歷史傳統與經濟社會發展的現實基礎之上，它所確定的一些制度規則雖有可資借鑒之處，但更多的只適用于西方社會的土壤。中國建設法治政府的基礎與西方發達國家有著實質上的差別，西方國家已有的模式和道路并不適用于中國，因此需要探索一種符合中國國情的法治政府模式，即具有中國特色的社會主義法治政府。由于中國歷史上缺乏法治傳統，再加上社會轉型期各種矛盾和問題凸顯，中國特色社會主義法治政府建設必將是一個漫長的過程，會遇到諸多困難和阻力，研究中國特色社會主義法治政府建設路徑，分析其現實困境和深層原因，尋找建設實踐的突破口，是迫切需要解決的理論與現實問題。

本書研究的理論意義是：（1）系統梳理國內外法治政府建設理論，提煉法治政府建設經典思想觀點，為中國法治政府建設提供充實的理論基礎。（2）回溯中國法治政府建設歷程，概括法治政府建設的基本經驗，闡釋經濟、制度、傳統、社會等因素與法治政府建設之間的關聯，多角度審視法治政府建設的動力和阻力，深化對法治政府建設的認識。（3）全面考察中國法治政府建設的現實困境，對形成困境的原因做深層剖析，并提出相應的對策建議，為探索有中國特色的法治政府建設道路提供理論支撐。

本書研究的實踐意義是：法治政府建設是現代化發展的必然要求，關系著社會穩定的發展秩序及人們對公平、公正的價值追求。針對當前中國法治政府建設所遇到的現實困境，本書試圖在總結、概括已有建設經驗的基礎上，對當前的現實困境進行歸因分析，并在建設中國特色社會主義法治政府的目標指引下探索推進法治政府建設的路徑，規范行政權力，使其在法律的框架下運行，初步提出從五個維度構建法治政府的構想，為政府制定提升法治化水平的相關政策、措施提供參考。

二 國內外研究現狀

法治和法治政府是實現民主的重要保障，也是現代化的必經之路，受到了社會的普遍關注，自20世紀90年代起就成為中國學術界討論的焦點問題之一，學者從不同視角對這一問題進行了較為深入的探討，取得了豐碩的研究成果。總的來看，可將這些研究成果歸納為這樣幾個方面：

第一，對法治政府內涵的研究。根據自身的研究角度，學者對法治政府做出了不同的解釋，至今沒有形成統一的界定。段紅柳在《構建法治政府論》一書中將法治政府定義為“政府職能的發揮必須依據法律，不得與法律相抵觸的政府”[1]。鄭方輝和馮健鵬也認為，“法治政府就是政府一切職權的行使，都必須依循法治原則的要求”，并指出行政合理性、信賴保護以及正當程序是法治政府的具體價值體現。[2]何士清分析了法治政府的構成要素，并基于此提出“法治政府是一種與國家的政治架構和法律運作緊密相關的制度理念和制度設計，它以良法為邏輯前提，以法的統治為重要標志，以行政權規制為要義，以公民權利保障為根本目的，具有廉潔、誠信、有限、服務、責任等品格特征”[3]。

第二，對法治政府指標體系的研究。為便于評估法治政府建設成就，學者設想并建構了法治政府指標體系，通常將國家發布的有關法治政府的綱領性文件凝煉成指標體系，盡可能將法治政府建設目標轉化為可量化的指標，確保評估的公平、公正。比較有影響力的是由袁曙宏設計的法治政府指標體系，他將2004年國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中對法治政府的七個要求作為一級指標，形成了評估法治政府的七個基本維度：合理配置政府職能與完善行政管理體制、建立健全科學民主決策機制、提高制度建設質量、理順行政執法體制和規范執法行為、建立防范和化解社會矛盾機制、強化對行政行為的全方位監督、提高公務員依法行政觀念和能力。在此基礎上，他對七個一級指標進行細化、量化，確定二級、三級指標，并賦以分值和權重，經過綜合分析和測算，了解某個地區的法治政府建設水平。中國政法大學法治政府研究院在對法治政府進行年度評估時采用的指標體系是將機構職能及組織領導、制度建設和行政決策、行政執法、政府信息公開、監督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決、社會公眾滿意度調查七個方面作為一級指標，在每個一級指標下設置操作性較強的二級、三級指標，依據此評估指標體系對樣本城市的法治政府建設狀況進行考察。

第三，對法治政府建設困境的研究。學者從多個方面研究了法治政府的建設困境，有學者將其概括為現實與理想的體制性矛盾，政府公職人員和公民法律信仰與法律意識的缺失，行政立法和行政決策尚未實現科學化、民主化和法治化，行政執法未嚴格依照法律規定進行，司法機關不能獨立行使審判權五個方面。[4]還有學者從意識滯后、知識壁壘、利益失范、財政困窘、體制障礙等方面探討地方政府依法行政的困境。[5]

第四，對法治政府建設路徑的研究。張樹義在系統研究了英、美、法、德、日等國法治政府的演進過程后，將研究視域放到中國，詳細分析了法治政府在中國建設的背景、可能遇到的阻力以及未來的發展出路，認為“控制行政權力的目的就是建立法治政府，而具體出路就是有限政府、程序政府和責任政府”[6]。王勇從經濟制度入手，探討法治政府存在的經濟基礎，并著重分析了法治政府建設所需的軟法律環境和硬法律環境，提出完善行政程序制度、政府信息公開制度、行政許可制度、行政救濟制度等具體行政制度的對策建議。唐皇鳳探討了法治政府與國家治理現代化之間的緊密聯系，并重點考察了中國法治政府建設的困境及路徑選擇問題，認為“全面推進法治政府建設需要進一步深化體制改革，加強科學立法，提高公共決策的科學化、民主化和法治水平，以及提升政府主體守法和用法的水平等”[7]。

可以看出，中國學術界對法治政府進行了較有深度和廣度的研究，對何為法治政府、如何建設法治政府有了越來越清晰的認識，但相關研究較為零散，研究的系統性稍顯不足，同時對法治政府與中國社會基礎的融合、改革深化期法治政府建設道路等問題未做更為細致、深入的探討，仍待進一步加以研究。

國外對法治的探討早已有之。繼承古希臘思想家對善、自由、平等、正義等價值理念的追尋，國外學者十分重視法治，將其視為現代國家必須完成的一項事業，是可以使人類追求的價值得以彰顯的一種秩序。對于法治的概念，國外學者也未能達成統一的認識，哈耶克從規制權力的角度理解法治，他認為：“由于法治意味著政府除非實施眾所周知的規則以外不得對人實施強制，所以它構成了對政府機構的一切權力的限制。”[8]博登海默則注意到了社會秩序中的正義，認為法律應是“秩序和正義的綜合體，秩序的維持在某種程度上是以存在著一個合理的、健全的法律制度為條件的，而正義需要秩序的幫助來發揮它的一些基本作用”[9]。盡管對法治的理解各異，但在對各國法治進程綜合考量后，學者大都認識到法治的實現需要具備一定的條件，且過程充滿曲折，甚至會不斷反復。羅伯特·S.蘇默斯（Robert S.Summers）強調：“法治在世界上的進程并不確定，而且即使是在普遍實行法治的地區也發生倒退，一個主要的解釋是人們并未完全了解實行法治的先決條件以及其所促進的價值觀念。”[10]國外學者思考問題的角度十分多元，不再片面地拘泥于一種角度。他們尤為關注行政法律制度的不斷完善，探討行政法律應遵循的基本原則及未來的發展趨勢，同時非常注重權力的分立與制衡結構，通過權力的制衡來保證行政權力不被濫用。國外學者的研究極大地開拓了我們的研究視野，盡管存在國情差異，但他們先進的研究方法和研究框架、縝密的邏輯分析，以及具有前瞻性的研究結論都是值得借鑒的，豐富了研究中國法治政府建設的理論儲備。

三 研究思路與方法

（一）研究思路

本書擬解決三個基本問題：一是中國選擇中國特色社會主義法治政府模式的必然性和這一模式的應然狀態；二是建設中國特色社會主義法治政府將會面臨哪些阻力？三是如何突破困境并持續推進中國特色社會主義法治政府建設？為此，在系統梳理國內外關于法治政府基本理論和回顧中國法治政府建設歷程的基礎上，闡釋中國特色社會主義法治政府建設的目標、價值取向和評估體系，同時實證考察、研究當前中國法治政府的建設困境，分析法治政府建設的現狀及趨勢，深入剖析產生困境的原因，進而提出符合中國國情背景下的法治政府建設的路徑和對策。

（二）研究方法

本書主要采用了文獻分析法、實證研究法、比較研究法等多種研究方法，對中國特色社會主義法治政府的應然和實然狀態進行較為全面的考察與研究。

1.文獻分析法。通過學校圖書館和CNKI、萬方數據庫等期刊數據庫，查閱、整理了與本書有關的大量法規文件、國內外著作、期刊論文，系統把握國內外法治政府思想的發展脈絡，厘清中國法治政府建設歷程，了解該領域的研究現狀，為后續研究提供理論積淀。

2.數據分析法。運用國家及相關部門統計數據，分析中國法治政府建設的狀況及存在的問題，剖析影響法治政府建設的因素及其內在聯系，探索法治政府建設的發展趨勢。

3.比較研究法。以縱向的、歷史的比較研究對中國法治政府建設歷程進行階段性分析，明晰中國法治政府建設的前期基礎，合理定位當前中國法治政府的建設階段。以橫向的比較研究對西方發達國家法治政府建設的理論與實踐進行分析，總結成功經驗，拓寬理論視野。

四 主要框架

本書主體部分分為六章：

第一章闡釋法治政府的基本理論，解析中國特色社會主義法治政府的獨特內涵，系統梳理西方法治政府理論以及馬克思主義法治政府理論，從中提煉法治政府建設的經典觀點，深化對社會主義法治政府建設和發展的認識。

第二章回顧改革開放后中國法治政府建設的發展歷程，將其分為四個階段，即依法行政的起步階段、依法行政的全面推進階段、走向法治政府階段、法治政府攻堅階段，分析各階段的發展特點，把握中國特色社會主義法治政府建設的發展規律，合理定位當前中國法治政府建設的發展階段。

第三章分析中國特色社會主義法治政府的建設目標、價值取向以及指標體系。依據中國的現實國情、政治框架、已有法治水平和社會發展需求，明確中國特色社會主義法治政府應是有限政府、服務政府、誠信政府、透明政府、責任政府。通過確立法治政府評價指標體系，科學合理地評價中國法治政府建設水平。

第四章實證考察中國法治政府建設的現實困境，對觀念、制度、體制等層面所存在的諸多矛盾和沖突進行深入分析，了解傳統觀念與法治觀念、外來法治觀念與本土法治觀念的沖突，認識制度的滯后與實效性不強給法治政府建設所帶來的影響，把握行政主體、行政職能、行政機制的不完善對法治政府建設的制約。

第五章對法治政府的現實困境進行歸因分析。深入理解政府推進型建設道路、社會結構的深刻變革以及法治文化的缺失對中國特色社會主義法治政府建設產生的多方面影響，對現階段法治政府建設的動力和阻力進行再認識。

第六章提出中國特色社會主義法治政府的建設路徑。圍繞中國特色社會主義法治政府建設目標，提出法治政府建設的五個維度，即歷史邏輯、建設道路、制度、文化、權力結構，通過促進社會的發育與成熟、行政法律制度的完善、權利文化的塑造、行政權力機制的相對平衡，突破法治政府建設困境。

五 創新之處

本書的創新之處有：

1.歷史性地梳理改革開放后中國法治政府的建設歷程，將其分為四個階段，即依法行政的起步階段、依法行政的全面推進階段、走向法治政府階段、法治政府攻堅階段，分析各階段的發展特點與規律，概括總結中國法治政府建設的基本經驗和教訓。

2.考察中國法治政府建設的現實困境，深入理解在觀念、制度、體制等層面存在的諸多矛盾和沖突，并對其進行歸因分析，重點剖析政府推進型建設道路、社會結構的深刻變革以及法治文化的缺失對中國特色社會主義法治政府建設所產生的多方面影響，重新審視法治政府建設的動力和阻力。

3.提出建構中國特色社會主義法治政府的基本路徑。以控制行政權力、維護公民權利為出發點，從歷史邏輯、建設道路、制度、文化、權力結構五個維度著手，通過促進社會的發育與成熟、行政法律制度的完善、權利文化的塑造、行政權力機制的相對平衡，不斷調適傳統與現代、政府與社會、權力與權利之間的關系，形成中國特色社會主義法治政府的內在生長動力，推動法治政府建設的穩步發展。

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[1] 段紅柳：《構建法治政府論》，湖南人民出版社2007年版，第4頁。

[2] 鄭方輝、馮健鵬：《法治政府績效評價》，新華出版社2013年版，第1—32頁。

[3] 何士清：《以人為本與法治政府建設》，中國社會科學出版社2006年版，第28頁。

[4] 何賽強：《我國法治政府建設的困境與可行性路徑探析》，《邵陽學院學報》2015年第4期。

[5] 周玉蓉：《淺析地方政府依法行政的困境》，《新疆社科論壇》2005年第2期。

[6] 張樹義：《法治政府的基本原理》，北京大學出版社2006年版，第241頁。

[7] 唐皇鳳：《中國法治政府建設的歷程、困境與路徑選擇》，《中共福建省委黨校學報》2015年第2期。

[8] [英]哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，上海三聯書店1997年版，第231頁。

[9] 轉引自李龍《西方法學名著提要》，江西人民出版社2005年版，第515—516頁。

[10] 轉引自[美]巴里·海格《法治：決策者概念指南》，曼斯菲爾德太平洋事務中心譯，中國政法大學出版社2005年版，第2—3頁。