緒論

一 主要概念

管縣派出政府制度，顧名思義，是指管理縣級（縣、縣級市、州）的派出政府或機構的制度，此類政府并非正式的一級政府，在行政層級中一般被視為是虛級或半級。我國自古以來的管縣派出政府分為兩類，一是由中央派出的，二是由省級派出的。管縣派出政府或機構最初多承擔監察、督導縣政的職能；其工作方式有的是“行管”，即按時出來到各縣巡察一番，有的是“坐管”，即在固定地點建立辦事機構，有一套官僚組織；其首官的品級，大多不高；其轄區，“坐管”的均有固定轄區，“行管”的或有或無。如漢代的部州制，其長官刺史是由中央派出的，品秩六百石，無固定治所、無固定掾屬，每年“八月巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最”[1]，按“六條問事”，事畢即歸。再如，明代的守、巡道制是由省級派出的，分守道由布政使司派出參政、參議，以行政監察為主，分巡道由按察使司派出副使、僉事，以司法監察為主，分守道、分巡道的轄區或有重疊與交叉，且二者均屬臨時性質，無治所，無固定品級，視所代職銜而定，參政為從三品，則守道同，僉事為正五品，則巡道同。

由于管理幅度與管理層級的矛盾，及行政機構的自我膨脹定律，管縣派出政府最終大多演變為正式的一級政府。如東漢末，刺史改為州牧，升為二千石[2]，有了典領郡兵等郡縣“守令殆不可為”[3]的職權，有了別駕、治中、兵曹等固定僚屬和治所，州即由中央派出的監察區變為郡縣之上的正式行政區，即由虛變實，形成了州—郡—縣三級行政體制。同樣，道制經過元、明、清三代的發展，雖在每朝不完全一樣，但最終在民初也實化為正式的一級政府，形成省—道—縣三級體制。在歷史上也存在少數沒有實化的派出政府，如明代的守、巡道制和宋代的路制，二者有一個共同特征就是權力分散難集中。

在20世紀上半葉，管縣派出政府制度主要是行政督察專員制度。行政督察專員制度是民國廢除道制以后建立的。行政督察專員（簡稱“專員”）的辦公機構稱“專員公署”（簡稱“專署”），輔助省政府管理縣，其轄區稱“專區”“專員區”“行政督察區”。1924年孫中山在《建國大綱》中提出中國地方政制應實行“省—縣二級制”，但省級政區轄縣數量多，行政不便，也不利于后來“剿共”的推進，于是自1925年開始，一些省自創了臨時管縣制度。1932年8月，行政院與豫鄂皖三省“剿匪”總司令部分別頒布《行政督察專員暫行條例》和《剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例》（簡稱“剿總條例”“行政院條例”），要求停止各地自創的制度。此后，兩個“專員條例”并存且一消一長。1936年3月，行政院頒布新的“專員條例”，劃一兩個條例，專員公署幾近實化為一級正式政府。10月又新增專員職責九條，標志該制度定型。全面抗戰期間，潰敗或逃亡的省政府喪失正常管縣能力，專署變得重要，因應事實和輿論，民國政府先后制定了4個強化或實化專員制度的草案，均因糾結于是否實化還是保持虛化而未公布，塵封于檔案中。只在1941年10月頒布了一個退回到1936年狀態的“暫行辦法”，這也是國民政府行政督察專員制度的最后一個組織法。

1937年國共第二次合作開始后，中國共產黨在根據地、解放區也建立行政督察專員制度。1949年中華人民共和國建立后，將該制先后改為專區專署制度（1950—1966年）、地區行署制度（1978年至今）[4]。因此，行政督察專員制度對于民國時期的國民黨和共產黨的地方行政、軍事、財政運作，乃至后來中華人民共和國時期管縣派出政府制度的建立和運作，均有不容忽視的影響。

本書聚焦的民國政府行政督察專員制度，在民國及當代還有很多其他叫法，如“專員制”“行政專員制”“行政督察專員制”“專員區公署制”“行政督察專員區公署制”。筆者在本書中使用全稱“行政督察專員制度”，或簡稱“專員制度”。