第二節 概念闡釋：人工智能與國家治理

概念清晰是推進學術研究的基礎，由于人文與社會科學研究中的特定概念往往存在多元化理解，因此對于許多人文與社會科學研究者來說，能否選擇合適的概念界定以及能否在研究過程中一以貫之地準確使用概念成為影響研究質量高低乃至決定研究成敗的關鍵因素。在圍繞人工智能如何影響國家治理這一核心問題進行思考時，如何理解人工智能、國家治理這兩個基礎性概念是研究展開面臨的首要問題。清楚界定人工智能有助于明確對國家治理產生影響的技術類型是人工智能而不是什么其他的技術，同樣，清楚界定國家治理有助于明確人工智能影響的對象是國家治理而不是其他。

一 人工智能：一種技術形態

眾多國家發布專項人工智能戰略、社會媒體的密切關注與熱捧、技術產品的推陳出新以及技術應用場景的不斷豐富，使得“人工智能無處不在”[22]，甚至可以說一時風頭無兩，然而關于到底什么是人工智能，人們又總是感覺無法講清楚。何為人工智能，這是“人工智能領域內最基本的概念性問題，也是有代表性的哲學問題”[23]，這一問題之所以難以回答，關鍵原因就是人們對于“什么是智能”沒有達成共識，因為對于人工智能之“人工”的含義，基本上不存在認知的分歧，而“對‘智能’的理解仁者見仁，智者見智，至今沒有形成關于‘智能’的統一標準，這就更加深了對于‘人工智能’一詞的爭議性”[24]。確實，“因為智能的定義尚不明確，所以對人工智能也無法明確定義”[25]，要給出一個一勞永逸的、為一切時代所接受的關于智能的定義是不可能的，“從語言的發展來看，‘智能’的概念仍在不斷的豐富和發展中，在實踐中，‘智能’以及與此相關的概念正在不斷豐富自己的語義所指。很顯然，這是一個不斷融合與分化的變化過程。所以，如果非要給‘智能’、‘人工智能’一個明確的定義，我們給出的只能是現階段的歷史性認知”[26]。總體上看，在眾多關于智能的“現階段的歷史性認知”中，能夠提煉出兩點算得上共識的內容。其一，智能是人類所特有的區別于一般生物的主要特征之一，智能的內核是能力，或者是“一個個體在一系列廣泛環境中實現目標的整體能力”[27]，或者是“在給定任務或目的下，能根據環境條件制定正確的策略和決策，并且有效地實現其目的的過程或能力”[28]，或者是對信息進行抽象的能力[29]，或者是獲取知識并運用知識求解問題的能力，還或者是個體對客觀事物進行合理分析、判斷及有目的地行動和有效地處理周圍環境事宜的綜合能力；其二，智能具備豐富的表現形式，比如美國心理學家霍華德·加德納就認為智能不是一維的，而是結構豐富以及層次分明的，可以劃分為九個范疇：語言、數理邏輯、音樂、空間、身體、人際、內省、存在、自然探索。[30]也有人認為智能由語言理解、用詞流暢、數、空間、聯系性記憶、感知速度和一般思維等七種因子組成。[31]盡管智能存在多種表現形式，然而最后兜兜轉轉還是繞不開與能力的關聯，因為“一種人類的智能，必定伴隨著一組解決問題的技巧，使人能夠解決自己所遇到的實際問題或困難”[32]。不過即使如此，好像依然沒有解決何為人工智能的問題。

既然通過“人工”與“智能”的詞義復合來界定人工智能遭遇了不少困難，那么或許可以轉換思路嘗試從人工智能的起源中去尋求對其的理解，恰如德國哲學家杜勒魯奇所言，“從起源中理解事物，就是從本質上理解事物”[33]。基本上不存在爭議的是，有關人工智能的奠基性思考最早可以追溯到英國科學家艾倫·圖靈1950年在《計算機器與智能》一文中提出“機器能夠思考嗎”這一問題并指出測試機器是否擁有智能的方法（即著名的圖靈測試）。[34]艾倫·圖靈的奠基性思考影響了許多研究者對人工智能的認知，他們認為人工智能就是由人制造出來的機器或設計出來的軟件所展現出來的智能，也可以稱為機器智能。[35]這種定義將人工智能視為特定的智能類型，不過依然沒有回答作為一種特定智能類型的機器智能到底表現為什么或者說有何核心特征。而人工智能作為一個明確的概念，是在1956年達特茅斯學院（Dartmouth）召開的一次學術研討會上由約翰·麥肯錫（John M.Carthy）、馬文·明斯基（Marvin Minsky）、納撒尼爾·羅切斯特（Nathaniel Rochester）、克勞德·香農（Claude Shannon）等人首次提出，約翰·麥肯錫當時指出，人工智能就是要讓機器的行為看起來就像人所表現出的智能行為一樣。作為首次明確提出人工智能概念的代表性人物，約翰·麥肯錫關于人工智能的定義產生了廣泛的影響力，此后許多研究者都對人工智能作出了類似的定義，比如美國麻省理工學院的人工智能與計算機科學教授帕特里克·溫斯頓（Patrick Henry Winston）就認為，“人工智能的主要目標是使機器變得更加聰明，次要目標是理解什么是智能以及讓機器更實用。界定智能通常是一個長期掙扎的過程，而且即使到最后我們也不能確定是否得到了一個牢靠的定義。但是從操作層面來講，我們研究人工智能是想讓機器變得聰明”[36]。英國認知科學以及人工智能領域的頂尖專家瑪格麗特·博登（Margaret Boden）也指出，“人工智能就是讓計算機完成人類心智（mind）能做的各種事情”[37]。在中國工程院院士以及中國新一代人工智能戰略咨詢委員會組長潘云鶴看來，人工智能就是讓機器能夠像人一樣思考、學習和認知的技術。[38]這些定義或者將人工智能視為某種技術，或者將其視為某種科學，實際上定義的是“人工智能技術”或“人工智能學”。而不管是作為一種技術形態的人工智能還是作為一種學科類型的人工智能，其根本目標都是促使計算機或機器“像人一樣思考和行動”。

相較于將人工智能視為一種智能類型的定義，從技術形態和學科類型角度對人工智能作出的定義顯得更為精細，如果說前者的不足主要在于沒有闡明作為特定智能類型的機器智能到底表現為什么或者說有何核心特征，那么后者的進步就主要在于將機器智能的集中表現或核心特征總結為“像人一樣思考和行動”。不過正如杰瑞·卡普蘭（Jerry Kaplan）指出的，這種描述人工智能的方法看似合理，實際上卻隱藏著深層的缺陷，一方面，雖然有一些測量人類智能的指標被人們廣為接受，但是把同樣的標準運用在機器身上則不一定合理，比如在計算這個任務上，售價1美元的計算器就能輕而易舉地打敗所有人類，根本不費吹灰之力，然而并不能由此判斷這臺售價1美元的計算器擁有卓越的智能；另一方面，將人類的能力作為評判人工智能的標尺還存在一個問題，即機器可以完成很多人類無法完成的任務，而其中許多似乎都能體現出智能，比如一個安全程序可以在短短500毫秒內從一段不尋常的數據存儲請求模式中嗅出網絡攻擊的味道，一個藥物開發程序可以在成功的治癌化合物之中尋找過去從未被人類注意到的分子組合，從而提出一種新的混合藥物。[39]即是說，讓計算機或機器“像人一樣思考和行動”也并不能準確定義人工智能，因為有些計算機或機器已經不僅僅停留在“像人”的階段，而是有了“（超）過人的一面”，所以“人工智能的目標并不是模擬出和人腦毫無二致的計算機——那還要人腦做什么呢？更重要的恐怕還是實現互補的功能”[40]。事實上，人工智能與人腦或人類智能的確存在巨大的互補空間，恰如美國頂尖計算機科學家高德納（Donald Ervin Knuth）所言：“人工智能已經幾乎在所有需要思考的領域超過了人類，但是在那些人類和其他動物不需要思考就能完成的事情上，還差得很遠。”[41]中國電子學會編寫的《新一代人工智能發展白皮書（2017年）》則更為具體地呈現了人工智能與人腦或人類智能的“互補空間”，認為與機器智能相比，人類智能在感知、推理、歸納和學習等方面占據著巨大優勢，而機器智能則在搜索、計算、存儲、優化等方面擁有人類智能所無法比擬的優勢。[42]

意識到讓計算機或機器“像人一樣思考和行動”并不能準確定義人工智能，一些研究者開始跳出“模擬人”的窠臼重新定義人工智能，比如中國電子技術標準化研究院給出的定義是：“人工智能是利用數字計算機或者數字計算機控制的機器模擬、延伸和擴展人的智能，感知環境、獲取知識并使用知識獲得最佳結果的理論、方法、技術及應用系統。”[43]中國著名法學家吳漢東也指出，人工智能是“研究、開發用于模擬、延伸和擴展人的智能的理論、方法、技術及應用系統的一門新的技術科學”[44]。綜合來看，目前已有研究或者從智能類型（機器智能）的角度，或者從技術形態（人工智能技術）的角度，或者從學科類別（人工智能學）的角度定義人工智能，都在不同程度上觸及了人工智能的內核。實際上，三種定義角度之間特別是技術形態角度和學科類別角度之間可以相互借鑒乃至轉換，比如如果從技術形態角度將人工智能定義為模擬、延伸和擴展人的智能的技術，那么轉換為人工智能學的表達就是，人工智能是研究模擬、延伸和擴展人的智能的科學。雖然存在定義人工智能的多種角度，但是總體上看，人們還是傾向于將人工智能視為一種技術，比如習近平總書記2018年10月31日在主持中共中央政治局第九次集體學習時就強調，人工智能是引領新一輪科技革命和產業變革的戰略性技術[45]；中國發布的《新一代人工智能發展規劃》也指出，人工智能是引領未來的戰略性技術，是影響面廣的顛覆性技術；百度董事長李彥宏2019年7月22日在人民日報上發表的《推動新一代人工智能健康發展》一文也認為，“人工智能是社會發展和技術創新的產物，是促進人類進步的重要技術形態”[46]；另外，微軟首席執行官薩提亞·納德拉（Satya Nadella）也說過，“人工智能是終極的突破性技術”[47]。這都表明，從技術形態的角度定義人工智能或許更合適。

從技術形態的角度界定人工智能，人工智能主要指的是利用計算機或者計算機控制的機器模擬、延伸和擴展人的智能的技術。由于智能以能力為內核而且人的能力具有多元的外顯形式，因此也可以認為人工智能主要指的是利用計算機或者計算機控制的機器模擬、延伸和擴展人的多種能力的技術。雖然從技術形態角度將人工智能定義為利用計算機或者計算機控制的機器模擬、延伸和擴展人的多種能力的技術，算是擺脫了“定義的混戰”，不過要達至對人工智能概念更為充分的理解，還有許多方面需要注意。

其一，人工智能利用機器模擬、延伸和擴展人的多種能力主要包括感知能力、理解能力、行動能力、學習能力。正如埃森哲發布的研究報告《人工智能應用之道》所指出的，人工智能并不特指某項技術，而是一套能力框架，旨在通過一系列不同技術的有效組合使機器能夠以類似人類的智能水平展開行動，比如感知，即通過獲取并處理圖像、聲音、語言、文字和其他數據，察覺周圍的世界；理解，即通過識別模式來理解所收集到的信息，這類似于人類的信息詮釋過程；行動，即基于上述理解，在實體或數字世界中采取行動；學習，即從成功或失敗的行動中汲取經驗教訓，不斷優化自身性能。[48]

其二，人工智能的實現方式是多元的，或者說利用計算機或者計算機控制的機器模擬、延伸和擴展人的智能的方法是多元的。關于如何利用計算機或者計算機控制的機器模擬、延伸和擴展人的智能，主流的看法認為已經形成了三種流派（見表1-1）。一是符號主義流派，也可以稱為邏輯主義流派、心理學派或計算機學派，其哲學基礎是理性主義和還原主義，在觀念上傾向于將計算機視為一種物理符號系統，偏重知識推理和利用數學邏輯把世界形式化是其核心方法特征，認為智能的工作范式主要體現為求解問題；二是聯結主義流派，也可以稱為仿生學派或生理學派，其哲學基礎是整體論，在觀念上傾向于將計算機視為類人腦，偏重技能建模和利用統計學模擬神經網絡及其聯結機制是其核心方法特征，認為智能的工作范式主要體現為學習；三是行為主義流派，也可以稱為進化論派或控制論派，其哲學基礎是經驗主義，在觀念上傾向于將計算機視為一種自主執行任務的物理系統，偏重感知行動和利用仿生學制造有行動能力的智能能動體是其核心方法特征，認為智能的工作范式主要體現為執行能力，即機器人不是處理抽象的形式化描述，而是直接對世界作出反映，認為智能不是來自計算，而是從感應器的信息轉換以及能動體與世界的互動中涌現出來的。[49]當然，不管是符號主義流派還是聯結主義流派抑或行為主義流派，都存在特定的優勢與局限，沒有哪一個流派的理論可以統領整個人工智能領域的研究，也沒有哪一個流派的理論被完全拋棄或被證明已經完全過時，時至今日，三大流派依然活躍在人工智能研究的舞臺上，在不斷爭論中各自尋求完善，并且相互借鑒與相互融合。

其三，數據（算料）、算法、算力是人工智能的三大核心要素或者說是拉動人工智能發展的“三駕馬車”。數據是人工智能的基礎，沒有數據支撐的人工智能如無源之水、無本之木。算法指的是“一種有限、確定、有效的并適合用計算機程序來實現的解決問題的方法”[50]，具體一點，“算法是為實現某個任務而構造的簡單指令集。在日常用語中，算法有時稱為過程或處方”[51]，算法控制著數據的流動并實現所謂的智能[52]，是人工智能的“靈魂”[53]。算力指的是計算機的運算能力，是人工智能的重要保障。作為一項利用計算機或者計算機控制的機器模擬、延伸和擴展人的智能的技術，人工智能的發展與升級脫離不了數據的不斷積累、算法的不斷優化以及算力的不斷提升。實際上，人工智能發展歷史中每一次寒冬或低谷的出現都多多少少與數據量不足、算法模型難以取得突破、計算機的存儲空間與計算速度不足有關，而“正在爆發的這場人工智能熱潮，得益于大數據驅動、計算能力的提升、深度學習算法等帶來的數據智能和感知智能上的突破”[54]。中國電子學會編寫的《新一代人工智能發展白皮書（2017年）》提出了類似的觀點，認為以大數據、云計算、物聯網、移動互聯網等為代表的新一代信息技術的出現重構了人工智能發展所處的信息環境及其數據基礎，數據量的增長、計算能力的提升、算法模型的升級、應用場景的豐富化合力促使了新一代人工智能的發展。[55]

其四，人工智能的發展存在階段性。由于存在約束性條件，人工智能的發展會存在階段性。有研究者將之劃分為機器學習階段、機器智能階段、機器意識階段[56]；也有研究者將之劃分為計算智能、感知智能、認知智能三個階段[57]；更為流行的做法是將之劃分為弱人工智能、強人工智能、超人工智能三個階段，中國信息通信研究院安全研究所發布的《人工智能安全白皮書（2018年）》就指出，從整體發展階段看，人工智能可劃分為弱人工智能、強人工智能和超人工智能三個階段，弱人工智能擅長于在特定領域、有限規則內模擬和延伸人的智能；強人工智能具有意識、自我和創新思維，能夠進行思考、計劃、解決問題、抽象思維、理解復雜理念、快速學習和從經驗中學習等人類級別智能的工作；超人工智能是在所有領域都大幅超越人類智能的機器智能。[58]總體來看，“現階段，新一代人工智能技術尚未達到強人工智能水平，例如借助智能終端的人臉識別技術在絕大多數情況下比人眼識別的效果要好，但是在需要知識、想象力的特殊情況下，與人腦還是存在較大差距。目前以深度學習為代表的新一代人工智能技術并不善于解決通用性問題，要實現應用場景落地并形成商業價值，需要清晰其所能解決的特定領域問題，并明確應用場景邊界，將新一代人工智能的功能需求限定在有限的特定問題邊界之內，這樣得出的解決方案才能相對可行可靠，如借助視聽傳感器能夠自主規劃掃地方案的服務機器人等”[59]。的確，當前的人工智能尚處于弱人工智能階段，主要是面向特定領域的專用智能，至于是否能夠達到以及何時能達到強人工智能或超人工智能，社會各界尚未形成共識。

其五，人工智能是一種集成式技術形態。人工智能的發展離不開數據（算料）、算法、算力的支撐，這也決定了人工智能是與互聯網技術、物聯網技術、大數據技術、云計算技術等密切相關的技術，因為互聯網技術、物聯網技術、大數據技術、云計算技術的發展為人工智能的發展奠定了堅實的技術基礎，使得人工智能算法模型的訓練有了充足的“數據養料”以及算力支撐。雖然人工智能概念出現的時間比互聯網、物聯網、大數據、云計算等都早，但是在一定程度上可以說，恰恰是互聯網技術、物聯網技術、大數據技術、云計算技術的進步為人工智能的發展奠定了基礎，互聯網技術、物聯網技術、大數據技術、云計算技術等成為人工智能的“技術底座”（見圖1-1），在某種意義上也可以認為人工智能是一種集成式的技術形態。由于物聯網技術是在互聯網技術基礎上延伸和擴展出來的技術，因此實際上也可以將之視為是一種新型互聯網技術。盡管相對于跟云計算技術的關系而言，人工智能技術與互聯網技術、物聯網技術、大數據技術的關系更為緊密，然而它們之間還是存在區別的（見表1-2）。總體上看，將人工智能技術與互聯網技術進行區分較為容易，而將人工智能技術與大數據技術進行區分存在一定的難度，因為大數據技術與人工智能技術之間存在交叉重疊之處，甚至特定階段的人工智能就是數據智能，比如清華大學人工智能研究院院長張鈸就認為，第二代人工智能就是數據驅動的人工智能。[60]的確，大數據技術也致力于數據挖掘與分析或者說數據計算，而人工智能最核心的技術特征就是運用算法對數據進行計算，即是說，在數據計算環節，大數據技術身上顯現出了一點人工智能技術的影子或者說人工智能技術身上顯現出了一點大數據技術的影子。不過從技術的核心特質方面來看，大數據技術更側重于數據的收集與存儲，更側重于將以前不能變成數據的內容變為數據，即將一切數據化，人工智能技術更側重于數據分析以及基于數據分析的判斷、決策與行動，人工智能技術的目標鏈條比大數據技術的目標鏈條更長而且更為復雜。

二 國家治理：“老概念”與“新概念”

國家是人類生活的基礎場景，作為國家最典型以及最普遍的行為類型的國家治理幾乎時時顯現而且到處彌漫在人們身邊，談及國家治理，似乎人們都不覺得陌生，然而如若要求提供對國家治理的較為全面和準確理解，人們又可能頓時覺得對它不夠熟悉。確實，國家是人類社會在發展過程中所形成的最為正式而且功能最為齊全的組織，國家治理是人類有史以來最為復雜的社會活動，幾乎覆蓋了國家范圍內所有的社會行為，正因如此，基于不同的層面和視角，可以形成不同的國家治理觀。[61]總體來看，關于國家治理的理解主要存在兩種不同的風格，一種認為國家治理是一個“老概念”，另一種認為國家治理是一個“新概念”。

（一）作為一個“老概念”的國家治理

作為一個“老概念”的國家治理，其實質內容與國家統治、國家管理等無異，都指向的是“一個國家在應對其疆域內民眾間或不同領域中各種事務、挑戰和危機時穩定重復的舉措和過程”[62]，實際上就是統治者的治國理政，甚至可以說，國家治理不過就是國家統治、國家管理等概念的另一種表達形式。持這種觀點的人大多指出，國家治理自古以來就有，更確切地說，自國家產生以來，就存在國家治理，國家治理與國家相伴而生，比如《孟子》《荀子·君道》《韓非子》《漢書·趙廣漢傳》《后漢書·鄧寇列傳》《三國志》《孔子家語·賢君》《后漢紀·獻帝紀三》《清史稿》等眾多中國古代典籍里很早就出現了有關治理和治國理政的內容。[63]另外，還有許多人探討了傳統中國的國家治理[64]、帝制或王朝時代的中國國家治理[65]，這也間接表明，國家治理并不是近現代乃至當代才存在的現象，國家治理在中國疆土上延續了數千年。[66]

然而認為國家治理與國家統治、國家管理無異的觀點卻存在明顯的局限性，即難以回答如下問題：既然國家治理與國家統治、國家管理無異，那么在國家統治、國家管理等概念已經存在的情況下，為何還會出現國家治理的概念？正如何增科所指出的，“人們說國家治理的概念就是治國理政，統治加管理，國家治理就是這么多內容。如果是這樣的話我們也有國家統治的概念，有國家管理的概念，為什么現在還要提出國家治理？如果一個概念對理論體系沒有增加新的內容，這個概念只會曇花一現”[67]。的確，概念不是文字的簡單組合，也不是純粹的文字游戲，任何新概念的出場都有其獨特的現實依據或理論關懷，或是源于解釋現實世界新事物新現象新趨勢的需要，或是源于現實世界的變化導致既有概念的解釋力不足從而需要尋求對既有概念的修繕、改造與升級。

關于國家治理、國家統治與國家管理，本書的立場還是傾向于認為國家治理是不同于國家統治和國家管理的概念，即是說，本書更傾向于從另一種風格來理解國家治理，將國家治理視為一個“新概念”。

（二）作為一個“新概念”的國家治理

要理解作為一個“新概念”的國家治理，理解20世紀90年代在西方國家興起的“治理浪潮”是關鍵。基本上不存在爭議的是，英語中的“治理”（governance）一詞源于拉丁文的gouvernail，原意是掌舵、控制、引導和操縱，其主要應用場景是與國家公共事務相關的管理活動和政治活動，并且長期與統治（government）一詞交叉使用。自世界銀行1989年在其發表的《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續增長》研究報告中首次使用“治理危機”（crisis in governance）一詞來分析非洲發展問題的反復出現以及經濟合作與發展組織、聯合國開發署、聯合國教科文組織等相繼使用“治理”來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況后，治理成為一個“明星概念”，開始在廣闊的范圍內被使用，幾乎任何領域或事務都可以戴上“治理的帽子”，以致有人曾經非常生動地指出，“治理，到處是治理”[68]。時至今日，人們耳熟能詳的就存在全球治理、國家治理、區域治理、社會治理、政府治理、政黨治理、社區治理、基層治理、地方治理、經濟治理、市場治理、公司治理、文化治理、生態治理、環境治理和多中心治理、網絡治理、電子治理、數字治理、整體性治理、協同治理、源頭治理、綜合治理、參與式治理以及良好的治理、有效的治理、負責任的治理等等眾多“治理話語”，誠如曾經擔任聯合國發展研究所副主任的辛西婭·休伊特·德·阿爾坎塔拉所言：“今天的國際多邊、雙邊機構和學術團體以及民間志愿組織關于發展問題的出版物很難有不以它（治理）為常用詞匯的。”[69]治理在廣泛的領域與范圍內被使用，一方面增加了治理的“知名度”，另一方面也使得治理逐漸被賦予遠遠超出其初始含義的內涵。作為治理研究領域代表性人物之一的格里·斯托克（Gerry Stoker）在對各種治理概念進行梳理后總結出了關于治理的五種主要觀點：（1）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；（2）治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；（4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；（5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。[70]治理研究領域的另一位權威羅伯特·羅茨（R.Rhodes）也曾列舉了有關治理的六種不同理解：（1）作為最小國家的管理活動的治理；（2）作為公司管理的治理；（3）作為新公共管理的治理；（4）作為善治的治理；（5）作為社會—控制體系的治理；（6）作為自組織網絡的治理。[71]實際上，上述兩位治理研究權威所呈現出來的治理定義甚至都只能算是龐大的治理定義集合中的“冰山一角”，這也充分表明，要達至對治理概念的精準理解是一件極具難度的事情。盡管不同的研究者對治理有著差異化的界定或者說目前關于治理的內涵到底是什么以及應該是什么還難以達成共識，不過可以肯定的是，相比于之前人們長期將治理與統治交叉使用，在“治理浪潮”之后，人們已經意識到“治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念”[72]。

雖然“治理浪潮”之后人們可以明確地知道治理不是什么（統治），但是依然難以清楚地說出治理到底是什么。造成這種現象的一個重要原因是，“‘治理’一詞——像目前關于發展問題的辯論中的其他許多概念一樣——被許多大不相同的意識形態群體用于各種不同的、常常是互相沖突的目的”[73],“對于那些政治右派來說，治理一直意味著為繁榮自由市場經濟而建立有序、法治以及有制度的環境。對于那些政治左派來說，治理融合了平等和公平、為窮人和少數人提供保障、為婦女提供權益以及確保政府的積極正面作用。似乎治理作為一個概念能夠迎合所有人，變成無所不包的‘保護傘’”[74]。正因如此，鮑勃·杰索普（Bob Jessop）甚至以略帶焦慮和憤懣的口吻指出，“它（指的是治理）在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”[75]。正是因為治理成為任人打扮的小姑娘，導致出現這樣一種奇怪的現象，即雖然越來越多的人加入治理的討論中，但是治理到底是什么反而越來越不清楚，治理在概念旅行過程中出現了“概念拉伸”[76]。這不管是對于治理理論研究的推進還是對于治理實踐的探索來說，都不是好消息。不過遵循“從起源中理解事物，就是從本質上理解事物”的理念，本書還是認為可以從治理的興起敘事中去追蹤治理的本源性含義或者說最核心的內涵。

關于治理的興起，俞可平認為，以政治學家和管理學家為代表的西方學者之所以提出治理的概念或者說之所以主張用治理替代統治，最直接的原因就是他們看到了雙重失效，即市場在社會資源配置中的失效和政府在社會資源配置中的失效。[77]長期以來，西方國家大多奉行一種管得最少的政府是最好的政府的自由主義經濟與政治理論，傾向于將政府限定為“守夜人”角色，相信市場這只“看不見的手”可以實現社會資源的最佳配置。直至20世紀20—30年代世界性經濟危機爆發，市場失靈現象出現，昭示自由放任式的自由主義經濟與政治理論暫時破產并順帶消解了政府“守夜人”角色的理論基礎，市場的失靈為政府出場承擔更多的經濟與社會公共事務管理職能創設了巨大空間。雖然政府出場后在一定時段內與程度上解決了市場失靈的問題，但是政府并沒有如預期的那樣始終有效，政府職能的擴張和干預的增強也引發了一系列問題，比如“從搖籃到墳墓”的全民福利政策帶來了沉重的國家財政壓力，官僚習氣在行政人員群體中的蔓延與社會民眾所期待的政府及時回應格格不入，競爭性壓力的缺乏使得政府機構效率低下并且導致了嚴重的資源浪費，企業由于政府管制過度而喪失了經營活力和國際競爭力，這些問題的存在有力地表明政府也并非萬能，將所有管理職責和希望壓負在政府身上并不合適。鑒于市場與政府都存在失靈的可能性，亟須召喚一種新的行動方式出場，于是“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和（或）國家協調的失敗”[78]，在此背景下，治理的思想、理論以及實踐應運而生。由于當時在許多西方國家，第三部門、志愿組織等早就已經扮演起了公益事業興辦者和社會利益沖突協調者的角色，開始承擔一些社會職能，它們數量眾多、結構靈活且享有充分的獨立性，也贏得了社會公眾的廣泛信任，在解決某些政府無力解決或盡管可以解決但效率過低且成本過大的問題上具有特殊的優勢[79]，因此所謂的“新的行動方式”或者說“治理”實際上主要指的是多元主體加入社會公共事務的處理過程，這意味著政府不再是唯一的可以處理社會公共事務的主體或者說權威，而且因為有新的主體加入社會公共事務的處理過程，或者說處理社會公共事務的主體多元化，政府原先處理社會公共事務的相關規則、方式乃至價值取向等也會發生相應的改變，而這些改變最終都演化為治理與統治之間的重要區別。雖然許多人都對治理與統治的區別作出了介紹[80]，但是總的來說，社會公共事務處理主體多元化在某種意義上是治理最核心的特征，是理解治理的起點，任何關于治理的思考都強調主體層面的多元化。聯合國全球治理委員會就曾這樣定義治理：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”[81]這一界定也被視為是具有很大代表性和權威性的界定，換言之，以主體多元化作為理解治理的起點被廣為接受。

值得注意的是，由于人類社會經過了漫長的國家（政府）統治階段，國家（政府）一直以來都是處理社會公共事務的唯一主體或者說絕對的權威和中心，國家（政府）在處理社會公共事務的過程中向來追求的是“令行禁止”，強制性手段比較多，整體風格比較“硬氣”，而治理的要義卻是多元主體參與社會公共事務的處理，這也就意味著有其他主體可以分享國家（政府）處理公共事務的機會與權力，社會公共事務的處理不再是國家（政府）“說一不二”的過程，其他主體的意見與選擇同樣值得重視，因此在許多人看來，治理實際上隱隱約約帶有某種去國家（政府）化、去權威化、去中心化的色彩，意味著“國家的回退”[82]。也正是由于國家（政府）一直以來都是處理社會公共事務的唯一主體或者說絕對的權威和中心，而治理帶有某種去國家（政府）化、去權威化、去中心化的色彩，因此從統治走向治理并沒有那么容易，即是說實現社會公共事務處理主體由一元化向多元化的轉換并沒有那么容易。一方面，國家（政府）愿不愿意“放權讓權”是一個問題；另一方面，即使國家（政府）愿意“放權讓權”，新的主體加入社會公共事務的處理過程后，國家（政府）還存在一個適應的過程，同樣，被準入參與社會公共事務處理的其他社會主體也存在一個適應的過程。不過總體上看，國家（政府）層面的意愿是影響社會公共事務處理主體由一元化走向多元化的主要因素。在這種情況下，就要通過一種“呼吁機制”增強國家（政府）“放權讓權”的意愿，主要的做法就是“伸張治理的意義”，由此也就不難理解為什么在治理的興起初期有那么多人成為治理的忠實擁護者。不過這也造成了一個問題，即各種各樣的人出于各種各樣的目的提出了各種各樣的“治理的意義”，有人將之視為解釋制度何以失敗和經濟增長何以受限的工具，有人將之視為促進變革的有力武器，這使得治理從一個描述多元主體處理社會公共事務的“事實型概念”變成了一個滿載意義的“價值型概念”，這在很大程度上也成為治理概念模糊和令人迷惑的根源。正如臧雷振指出的，治理的盛名已經遠遠超過了其概念所能表達的能力范圍，當促進經濟增長、促進社區發展、促進公共參與、解決貧困問題、提高政府回應性等各種期待都被塞進治理的目標或功能時，治理概念的內核就變得異常臃腫，此時人們如何合理地理解“治理能帶來什么，不能帶來什么”就變得至關重要。[83]如果說在治理出場的初期，由于治理還沒有成為基本事實或者說普遍的實踐，通過豐富的意義賦予或者說價值包裝策略以助力社會公共事務處理主體由一元化向多元化轉換還無可厚非，那么當前在治理已經成為基本事實或者說普遍實踐的情況下，就要洗卻鉛華，褪去治理的眾多光環與外包裝，還原治理的本真面貌。而治理最本真的面貌，其實就是多元主體共同處理社會公共事務。

還需要指出的是，由于國家（政府）一直以來都是處理社會公共事務的唯一主體或者說絕對的權威和中心，處理社會公共事務的權力長期集中于國家（政府），久而久之也就產生了一系列問題，于是許多人自然而然地就想到通過分散處理社會公共事務的權力來解決問題，即是說，治理從一開始就是作為一種解決社會公共事務處理主體單一化造成的一系列問題的方式而出場的，具有“解決問題”的工具屬性。而在隨后的密集化意義賦予和價值包裝過程中，治理被加載了越來越多的功能期待，治理被應用到的領域越來越廣泛，治理所涉及的事務也越來越多樣，似乎什么領域都存在問題，從而需要治理的出場，似乎什么問題都可以通過治理來解決，治理被“捧上了神壇”，成為解決問題的“萬能藥方”。即是說，治理不再僅僅意味著以主體多元化為核心特征解決由社會公共事務處理主體單一化造成的一系列問題，而是演變為某種解決問題的通用方式，甚至可以認為“治理就是解決問題”，不管問題本身是不是由于“主體單一化”引發的，不管問題領域是不是屬于“社會公共事務”。確實，縱觀治理概念的發展史，其已經從一個有領域限定和以主體多元化為核心特征的“專用型概念”變成一個幾乎無領域限定以及核心特征模糊的“通用型概念”，形象地說，“哪里有問題，哪里就有治理”,“尋求對問題的解決”成了治理的代名詞，治理的過程就是解決問題的過程。不過也可能出現這樣的情況，即治理成為一種“口號”，成為一種表態，表示意識到了問題的存在并且會努力去解決，然而是否有“行動上的事實”則不得而知，有人甚至毫不客氣地指出，這種情況下的治理實際上成為問題的“遮羞布”[84]，而換種思路也可以說，此時各種對治理的呼吁實際上意味著“哪里需要治理，哪里就有問題”，治理成為問題的探測儀。

清楚地理解概念對于社會科學研究議題的推進至關重要，但是許多概念從誕生開始就在不斷演變，飄忽不定的內涵致使要對它們進行理解極具難度。在某種意義上，治理也可以算是一個內涵飄忽不定的概念，有人甚至指出，治理的概念從誕生伊始就始終存在迷惑。[85]總體而言，通過興起敘事以及對最新使用趨勢的把握，可以確立理解治理概念的兩個要點：其一，社會公共事務處理主體多元化是治理的核心特征；其二，治理的根本指向是解決問題，治理的過程就是解決問題的過程。高奇琦也曾指出，“目前關于治理概念內涵的討論，主要集中在兩層含義：第一，治理有強烈的非中心和社會導向的內涵；第二，治理就是問題的有效解決”[86]。實際上，他這里所說的“治理有強烈的非中心和社會導向”指的就是主體多元化，而“治理就是問題的有效解決”也同樣表明治理的根本指向是解決問題。不過應該明確的是，雖然治理追求的是問題的有效解決，但是治理并不意味著問題一定能夠得到有效解決，因此還是應該將治理視為解決問題的客觀過程，至于問題解決得怎么樣或者說問題是不是得以有效解決，則是另外的問題。聯合國全球治理委員會在描述治理的特征時也曾指出，治理是一個過程，是持續的互動[87]，而不是某種結果狀態。另外，需要注意的是，如果沒有主體多元化的限定，治理純粹地指向解決問題，那么治理似乎又回到了統治的概念，因為統治的過程與目的在某種意義上也是解決問題的過程，也是為了解決問題。再者，即使加入多元主體要素，將治理概念修繕為多元主體共同解決問題，治理的概念依然不夠清晰，還需要對問題的性質、類型與來源有所限定，不是任何性質、類型與來源的問題的解決過程都可以稱為治理，準確地說，多元主體解決社會公共問題的過程才是治理。有人就指出，治理意味著國家、社會、市場以新方式互動，以應付日益增長的社會及其政策議題或應付問題的復雜性、多樣性和動態性。[88]由于解決社會公共問題與處理社會公共事務基本同義，因此如果非得給出一個治理的界定，本書傾向于認為：治理就是多元主體解決社會公共問題（處理社會公共事務）的活動。

國家治理，從字面上來看，就是“國家”與“治理”的組合，不過“這種組合并沒有標識清楚‘國家’與‘治理’之間的關系”[89]，至少存在兩種理解。

其一，國家治理指的是“治理國家”或者說“對國家的治理”，這里的“國家”又有兩種指代，一是作為疆域范圍限定意義上的“國家”，具體如中國、美國、英國、法國、俄羅斯等，此時的國家治理實際上指的就是“中國治理”“美國治理”“英國治理”等或者說“治理中國”“治理美國”“治理英國”等，“從這個意義上來看，我們可以把‘國家治理’作為一個層級嵌在‘鄉村治理’、‘城市治理’、‘地區治理（超國家）’和‘全球治理’的序列治理結構之中”[90]；二是作為公權力掌握者、代表者與行使者意義上或者說“行使公權力的機器/工具”意義上的國家[91]，具體包括各種國家機構和部門，“這層含義強調國家的利維坦性質，并認為如果不對國家形成有效的制約與限制，那么國家將會對個人的生活和社會的活力形成壓迫性的影響”[92]，此時的國家治理主要涉及的是“限制國家權力、重塑國家能力”[93]，實際上指的就是規約各種國家機構和部門的權力運用。

其二，國家治理指的是“由國家去治理”,“這層含義強調國家作為主動性的角色去干預和調控經濟與社會生活的方方面面”[94]，由于主體多元化是治理的標志性特征，這層含義實際上表明的是，國家是治理的核心主體或者說在多元主體中處于主導位置。強調國家的核心性或主導性，與長期以來治理帶有的去除國家（政府）化、去權威化、去中心化傾向有關。如果說治理長期以來要求“國家的回退”，在治理前面加一個主語“國家”則意味著“向國家的回退”[95]。而之所以“向國家回退”，還是由于治理長期以來強調國家之外的其他社會主體在解決社會公共問題（處理社會公共事務）中應該擔當更多的責任，而國家之外的其他社會主體在解決社會公共問題（處理社會公共事務）中逐漸顯現出一些“疲態”或者說出現“力所不及”的情況，過于強調“國家的回退”可能造成“治理失靈”，因此需要“重新重視國家”。

總的來說，在“治理”前面加上“國家”，一方面限定了治理所涉及的地理范圍，即一國范圍內的治理，既明確欲解決的公共問題或者說欲處理的公共事務源出于國內社會而不是國際社會，也明確欲解決的公共問題或者說欲處理的公共事務不是簡單的鄉村、城市或地方等層面的問題與事務，在區域治理（超國家）、全球治理概念興起的背景下，生產了一個比區域治理（超國家）和全球治理“更小”的概念，與此同時，也生產了一個比鄉村治理、城市治理或地方治理等“更大”的概念；另一方面又強調了國家在解決社會公共問題（處理社會公共事務）中的責任，鼓勵的是國家作為而不是國家不作為。由此可以對國家治理作出如下界定：國家治理指的是以國家為核心主體或者說由國家主導解決其疆域范圍內社會公共問題（處理其疆域范圍內社會公共事務）的活動。

需要說明的是，雖然有人認為“自從人類形成社會以來，治理成為人類自身處置集體事務的一種有組織、合目的的活動，就與人類社會始終相伴；只要人類社會存在，就需要進行治理。在漫長的人類社會發展史上，治理經歷不同的時期和階段”[96]，但是不可否認的是，當前所流行的“治理”概念產出于西方國家。正因如此，當時治理概念被引入中國時，一度引發了激烈的“適用性爭論”[97]，然而不管怎樣，經過多年的理論鋪墊與實踐探索，治理在中國已經生根發芽，而“國家治理”作為一個不折不扣的中國本土產出的概念，其是否適用于西方國家呢？或者說西方國家是否存在國家治理呢？在何增科看來，“無論哪種類型的國家政權都需要進行國家治理。在不考慮政體類型或政體變動的情況之下，所有的政體都存在著國家治理的問題。各種類型的國家政權都同樣存在約束公共權力、管理服務社會的規則和行為”[98]。就是說，雖然西方國家并不流行使用“國家治理”的概念，但是存在國家治理的事實。確實，從以國家為核心主體或者說由國家主導解決其疆域范圍內社會公共問題（處理其疆域范圍內社會公共事務）的層面理解國家治理，則國家治理是廣泛存在的事實，不同的是各個國家面臨的治理問題類型不同、所采用的治理方式集合不同以及最后的治理質量和治理效果不同。正是因為不同國家的國家治理各自有各自的難題，各自有各自的方式，各自有各自的特色，世界范圍內的國家治理才會呈現出豐富的理論與實踐景象。