Ⅱ 政府行為與社會治理篇
Ⅱ Government Behavior and Social Governance

河南省政府應(yīng)急管理狀況調(diào)查分析

樊紅敏 張文玥 樊琳琳[1]

摘要：本報告以社會治理河南省協(xié)同創(chuàng)新中心2020年“新冠肺炎疫情下公眾滿意度調(diào)查”的問卷數(shù)據(jù)，以及相關(guān)網(wǎng)站關(guān)于疫情防控的報道、政府公告、新聞公告等數(shù)據(jù)為依據(jù)，對河南省政府疫情防控應(yīng)急管理狀況進行評估。調(diào)查結(jié)果顯示：全省疫情防控狀況整體處于高水平，階段防控積極有效；河南省18市疫情防控應(yīng)急管理指數(shù)均處于較高水平，濟源、鄭州、焦作、三門峽市排名靠前；全省信息溝通指數(shù)最高，信息披露與信息傳遞透明及時；疫情控制狀況整體處于“高”水平，社區(qū)（村莊）封閉管理評價最高；復(fù)工復(fù)產(chǎn)滿意度較高。當前，疫情防控政府應(yīng)急管理存在的問題包括：河南省預(yù)防管理得分最低，須引起政府重視；社會動員指數(shù)相對較低，志愿參與得分最低；資源統(tǒng)籌措施存在短板，暴發(fā)初期防疫物資不足；“疫情再度反彈”和“公共場所不安全”是居民最擔心的問題。建議從以下幾方面著力：加強預(yù)防管理，增強危機預(yù)測和管控能力；強化社會動員，推進社會力量參與；為基層賦權(quán)賦能，加強社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)；加速推進復(fù)工復(fù)產(chǎn)，降低危機負面影響。

關(guān)鍵詞：疫情防控 應(yīng)急管理 河南省

新冠肺炎疫情是2020年發(fā)生的全球性重大公共衛(wèi)生危機事件，中國政府抗擊疫情的有力舉措和積極成效舉世矚目，國家應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)急能力也經(jīng)受住了一場嚴峻的考驗。截至2020年5月7日24時，全國現(xiàn)有確診病例降至260例，為1月20日以來最低，是自2月28日以來首次無新增境外輸入確診病例報告[2]，疫情防控形勢得到根本性扭轉(zhuǎn)。河南省是人口大省，跟湖北接壤，防疫形勢和任務(wù)都非常嚴峻。1月14日，河南省政府下發(fā)應(yīng)急預(yù)案，并于1月25日正式啟動一級響應(yīng)，省政府采取的硬核防疫措施成效明顯，表現(xiàn)出較強的疫情防控應(yīng)對能力。基于疫情防控工作的復(fù)雜性、艱巨性和反復(fù)性，地方政府有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對于地方社會治理能力提升具有重要的現(xiàn)實意義。本報告基于社會治理河南省協(xié)同創(chuàng)新中心“新冠肺炎疫情下公眾滿意度調(diào)查”的問卷數(shù)據(jù)，以及相關(guān)網(wǎng)站關(guān)于疫情防控的報道、政府公告、新聞公告等數(shù)據(jù)，整體分析河南省政府防控工作取得的經(jīng)驗、成效以及存在的問題，并在此基礎(chǔ)上，提出推進政府公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的對策建議。

一 疫情防控應(yīng)急管理評價指標體系構(gòu)建

關(guān)于公共危機處理的過程有三階段、四階段和五階段說。伯奇（Brich）和古斯（Guth）將危機管理分成危機前（Precrisis）、危機（Crises）和危機后（Post-crisis）三個階段[3][4]；芬克（Fink）將危機管理劃分為征兆期（Prodromal）、發(fā)作期（Breakout or Acute）、延續(xù)期（Chronic）、痊愈期（Resolution）四個階段[5]；皮塔克（Petak）將危機管理的過程劃分為減緩（Mitigation）、準備（Preparedness）、響應(yīng)（Response）與恢復(fù)（Recovery）四個階段[6]；希斯（Heath）提出了“4R”危機管理模型，即縮減力（Reduction）、預(yù)備力（Readiness）、反應(yīng)力（Response）、恢復(fù)力（Recovery）四個危機管理階段[7]。米特羅夫（Mitroff）將危機管理分為信號偵測、準備、預(yù)防、損失控制和免疫五個階段。[8]薛瀾等將危機管理的生命周期劃分為四個階段，即前兆階段、緊急階段、持久階段、解決階段。[9]張成福認為“公共危機管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當前的公共危機，在其發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭公共危機”。[10]朱榮春強調(diào)了危機管理的三個流程，危機前管理、危機中控制與解決、危機后總結(jié)與改革；四項基本活動，危機決策、媒體溝通、網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、法案完善等。[11]薛瀾等將公共危機管理體系分為時間序列、組織行為、決策過程三個維度，其中組織行為包括危機中的政府效能、危機中的媒體作用、危機中的應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)、危機中的法律原則。[12]王宏偉從主體、過程、客體三方面構(gòu)建了重大突發(fā)事件應(yīng)急機制的框架。[13]

本報告將地方政府疫情防控中的應(yīng)急管理狀況界定為地方政府通過有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，對危機進行預(yù)防、回應(yīng)、恢復(fù)以及評估總結(jié)以實現(xiàn)避免、減緩、消除危機危害和損失的行為過程。一般疫情防控中的危機管理被分為四個階段，即預(yù)防期、暴發(fā)期、持續(xù)期、恢復(fù)期，本報告將四個階段合并為三個階段：預(yù)防期、暴發(fā)期、恢復(fù)期。預(yù)防階段用預(yù)防管理指數(shù)來評價，暴發(fā)階段用應(yīng)急處置指數(shù)來評價，恢復(fù)階段用應(yīng)急恢復(fù)指數(shù)來評價。

疫情防控政府應(yīng)急管理評價指標體系由過程評價和結(jié)果評價兩部分構(gòu)成，政府應(yīng)對的過程包括政府危機管理的三個階段，政府應(yīng)對的過程評價由預(yù)防管理、信息溝通、疫情控制、社會動員、應(yīng)急恢復(fù)五個二級指標構(gòu)成；結(jié)果評價由工作滿意度評價構(gòu)成。以上六個二級指標分別選取相應(yīng)的三級指標來測量，如預(yù)防管理由危機教育、動員機制兩個三級指標構(gòu)成。其他具體指標見表1。

表1 疫情防控政府應(yīng)急管理評價指標體系

二 數(shù)據(jù)選取與評價方法

（一）數(shù)據(jù)選取

本次調(diào)查采用網(wǎng)上問卷調(diào)查的方法在全國范圍內(nèi)實施，于2020年3月28日至4月5日在31個省、自治區(qū)、直轄市同時進行，回收問卷共計10845份，有效問卷10798份，其中河南省有效問卷6640份，其他省、自治區(qū)、直轄市有效問卷4158份，有效問卷回收率為99.6%。河南省調(diào)查樣本中，男女比例分布較為均衡，分別占樣本總量的46.2%和53.8%；在文化程度上，高中及以下、大/中專、本科及以上分別占樣本總量的20%、8.2%、71.8%；在地區(qū)劃分上，省會/地級市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)/村莊分別占樣本總量的26.2%、27.3%、46.5%；在年齡分布上，30歲以下、30～50歲、51～65歲以及65歲以上分別占樣本總量的73.1%、21.8%、4.9%和0.2%。

（二）評價方法

依據(jù)層次分析和模糊綜合評價法，確定疫情防控政府應(yīng)急管理評價指標體系中各級指標的權(quán)重。一級指標疫情防控政府應(yīng)急管理指數(shù)包括過程評價和結(jié)果評價，權(quán)重分別為90%和10%；二級指標預(yù)防管理、信息溝通、疫情控制、社會動員、應(yīng)急恢復(fù)、工作滿意度的權(quán)重分別為9%、18%、36%、18%、9%和10%，具體見表1。本報告對河南全省及18個地市預(yù)防管理指數(shù)、信息溝通指數(shù)、疫情控制指數(shù)、社會動員指數(shù)、應(yīng)急恢復(fù)指數(shù)（危機后處理工作）以及工作滿意度指數(shù)按5級量表進行分類，劃分為“非常不滿意、比較不滿意、一般、比較滿意、非常滿意”5個等級，按照5級量表的形式進行賦值，1分表示“非常不滿意”，5分表示“非常滿意”。通過加權(quán)計算依次得出全省及18個地市各級指標得分。將指數(shù)轉(zhuǎn)換為百分制后，得到河南省疫情防控過程評價以及結(jié)果評價得分，最終得出疫情防控政府應(yīng)急管理指數(shù)。疫情防控政府應(yīng)急管理指數(shù)評定標準：20分及以下為“低”，20.01～40分為“比較低”，40.01～60分為“中”，60.01～80分為“比較高”，80分以上為“高”。

三 河南省疫情防控總體狀況分析

（一）全省疫情防控狀況整體處于高水平，階段防控積極有效

疫情防控工作獲得高度認可，滿意度指數(shù)為“高”。調(diào)查表明，2020年全省疫情防控政府應(yīng)急管理指數(shù)為77.7分，處于“比較高”水平。應(yīng)急管理過程評價得分為76.7分，結(jié)果評價得分為86.7分。預(yù)防階段預(yù)防管理指數(shù)為48.7分，暴發(fā)階段應(yīng)急處置指數(shù)為79.5分，恢復(fù)階段應(yīng)急恢復(fù)指數(shù)為81.7分（見表2）。從危機階段來看，暴發(fā)階段與恢復(fù)階段的得分遠高于預(yù)防階段得分，說明危機處置能力好于預(yù)防管理能力。從過程評價和結(jié)果評價得分對比來看，居民主觀滿意度評價遠高于過程評價得分，說明居民對全省疫情防控工作整體狀況高度認可。截至2020年2月23日河南省首次實現(xiàn)無新增新型冠狀病毒肺炎確診病例，防疫過程與效果得到廣大群眾的認可。

表2 河南省疫情防控政府應(yīng)急管理指數(shù)得分

硬核防疫措施獲網(wǎng)民高度認可。涉及“河南疫情防控”的輿論場核心詞是“硬核防疫”，省內(nèi)外網(wǎng)民普遍給予支持和積極評價。微博話題“河南硬核防疫”“河南農(nóng)村威脅式防疫宣傳，不要串親戚！親戚來了打110帶走”“河南15輛婚慶車秒變宣傳車：走進8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳疫情防控”，《人民日報》、鳳凰財經(jīng)、河南微博、《東方今報》等微博客戶端99%為正面評價，“此次應(yīng)對疫情，河南交了一份高質(zhì)量答卷”“宣傳下沉到基層，給力”“河南真的很硬核”。

省政府應(yīng)急反應(yīng)及時有效。疫情暴發(fā)之后，河南公安機關(guān)于2020年1月24日啟動應(yīng)急值守一級響應(yīng)模式；1月25日河南省正式啟動一級響應(yīng)，暫停所有公共文化服務(wù)場館；1月26日，河南省人民政府發(fā)布《關(guān)于加強新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作的通告》；3月19日，河南省解除一級響應(yīng)。另外，河南全省18個地市中有17個地市治愈率達到94%以上，并且駐馬店市、安陽市、開封市等7個地市治愈率達到100%，實現(xiàn)區(qū)域“零死亡，全治愈”（見表3）。

表3 河南省新型冠狀肺炎病患數(shù)量（截至2020年4月29日12時1分）

（二）河南省18市疫情防控應(yīng)急管理指數(shù)均處于較高水平，濟源、鄭州、焦作、三門峽市排名靠前

從地市比較來看，河南省地市疫情防控工作均處于較高水平，得分均為70分以上。其中，濟源市、鄭州市、焦作市、三門峽市政府應(yīng)急管理指數(shù)排名靠前，得分分別為83.7、80.9、79.2、79.1分。其中，濟源市、鄭州市得分在80分以上，屬于“高”水平。工作滿意度是居民對疫情防控工作的總體評價，能夠有效反映18市政府疫情防控工作的整體狀況。從工作滿意度評價來看，18市得分都在80分以上，處于“高”水平，其中濟源、鄭州、許昌市滿意度排在前列，得分分別為90.0、88.8、88.0分。相對而言，平頂山、周口、駐馬店、信陽、鶴壁市滿意度評價排名靠后，得分分別為83.8、85.3、85.7、85.8、85.8分（見表4）。從河南省疫情總體形勢來看，信陽、鄭州、南陽、駐馬店市的確診病例都在三位數(shù)以上，疫情防控的形勢和任務(wù)非常嚴峻，但是鄭州市疫情防控工作排名第二，說明鄭州市疫情防控應(yīng)急管理表現(xiàn)突出，打破了以往鄭州作為特大城市治理形勢復(fù)雜、居民期望值高、滿意度評價得分往往偏低的局面。

表4 河南省各地市疫情防控政府應(yīng)急管理指數(shù)

（三）全省信息溝通指數(shù)最高，信息披露與信息傳遞透明及時

1.信息溝通指數(shù)得分最高，居民高度認可

信息溝通是危機管理的核心，及時收集、處理、傳遞與共享信息是現(xiàn)代社會危機管理的關(guān)鍵。從暴發(fā)階段應(yīng)急處置和恢復(fù)階段應(yīng)急恢復(fù)的四個二級指標得分來看，信息溝通指數(shù)得分最高，為84.0分，高于疫情控制、社會動員、應(yīng)急恢復(fù)得分，其分別為82.2、69.7、81.7分。從民眾對疫情的認知情況來看，有72%的受訪者表示了解，不了解的僅占比7.1%。關(guān)于群眾對政府信息發(fā)布及時度、透明度、真實度、詳細度的評價結(jié)果顯示，受訪群眾滿意度普遍較高，均在80%以上。信息發(fā)布的及時度、真實度、透明度與詳細度、滿意度在80%以上，說明河南省在疫情信息溝通方面表現(xiàn)良好。通過良好的信息溝通，保證社會群眾及時掌握真實、有效、詳細的疫情數(shù)據(jù)，穩(wěn)定了民心，統(tǒng)一了認識，確保了疫情防控工作穩(wěn)步推進。

2.信息披露透明及時，信息傳遞渠道多元

信息披露透明及時，疫情嚴重期每天召開一次新聞發(fā)布會。疫情防控期間，河南省政府堅持疫情信息及時公布與更新，為群眾第一時間掌握居住地病患數(shù)量提供官方權(quán)威數(shù)據(jù)，穩(wěn)定區(qū)域群眾心理的同時，將政府工作進展呈現(xiàn)于群眾面前。從2020年1月24日河南省政府舉行首次新型冠狀病毒肺炎新聞發(fā)布會到4月30日，共召開了55場新聞發(fā)布會溝通疫情防控工作相關(guān)情況。疫情嚴重期的3月2日至3月27日，共舉辦了26場專題新聞發(fā)布會，平均每天一次。

善用新媒體，信息溝通及時到位。河南省政府網(wǎng)站成為信息溝通的另一個陣地，在河南省政府網(wǎng)站的首頁開設(shè)了疫情通報專題，疫情智能問答板塊、政民互動板塊網(wǎng)上疫情咨詢等。特設(shè)了“堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)河南在行動”“全力戰(zhàn)疫”“有序推進復(fù)工復(fù)產(chǎn)”等專題專欄，第一時間發(fā)布疫情信息以及政府疫情防控相關(guān)文件。疫情通報專題每日更新確診病例數(shù)、疑似病例數(shù)、無癥狀感染者以及追蹤的密切接觸者人數(shù)。智能問答板塊對防控措施、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等常見問題進行快速解答。同時，河南省各地市在相關(guān)公眾號、政府門戶網(wǎng)站設(shè)置疫情心理疏導(dǎo)專線，進行線上心理指導(dǎo)。

信息傳遞渠道多元化，中央和新媒體是首要途徑。信息傳遞方面，除了新聞發(fā)布會以外，通過《河南日報》《大河報》等傳統(tǒng)紙媒，“河南政府”“精彩河南”等政務(wù)微博，以及“河南發(fā)布”等微信公眾號，介紹新冠疫情發(fā)展態(tài)勢和防疫舉措，實現(xiàn)了信息有效傳遞。調(diào)查表明，疫情期間民眾常用的信息媒介主要是中央官媒和新媒體。使用中央官方媒體獲取疫情信息的占比為86.0%；使用微信、微博、抖音等新媒體的占比為77.3%；使用地方官媒獲取信息的占比為55.3%；值得注意的是，有45.6%的受訪者表示通過街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會/村委會的通知、廣播、公告獲取疫情相關(guān)信息（見表5）。說明疫情期間信息傳遞途徑多元化，新媒體平臺在疫情中對信息傳遞發(fā)揮了很大作用，傳統(tǒng)的街居廣播依然有效。

表5 居民獲取疫情相關(guān)信息的渠道

（四）疫情控制狀況整體處于“高”水平，社區(qū)（村莊）封閉管理評價最高

1.疫情控制狀況整體處于“高”水平

疫情控制是應(yīng)急處置的主要組成部分，包括資源統(tǒng)籌和管制措施兩個層面。管制措施主要從社區(qū)管制、環(huán)境衛(wèi)生、交通管制三個層面開展?jié)M意度調(diào)查。疫情控制指數(shù)為82.2分，處于“高”水平。三級指標資源統(tǒng)籌和管制措施的得分分別為80.5分和84.0分，18個地市中除平頂山市、周口市以外，得分均在80分以上，處于“高”水平。

2.河南社區(qū)、村莊封閉管理措施積極有效，助力硬核防疫

社區(qū)是疫情管控的重要卡點和服務(wù)平臺，社區(qū)管制從社區(qū)（村莊）封閉管理、密切接觸者和疫區(qū)返回人員管理、居民健康監(jiān)測三個方面來評價。社區(qū)管制三項措施滿意度均在80%以上，其中對社區(qū)（村莊）封閉管理措施滿意度最高，達到了86.1%（見表6）。這和河南硬核防疫舉措的效果一致。河南大多數(shù)城市在2020年2月5～7日實行了全封閉管理，開封市部分小區(qū)2月2日已實行封閉管理，鄭州市于2月7日對所有小區(qū)實施封閉。河南省開封市、洛陽市、新鄉(xiāng)市等地從1月26日開始陸續(xù)采取硬核封村措施，成為全國硬核防疫典范，河南各地市在初期的封村、社區(qū)封閉式管理上措施硬核有效。

表6 管制措施滿意度

3.交通管制措施到位，環(huán)境衛(wèi)生措施合理有效

適度有效的管制措施不僅能夠有效防止疫情的擴大化，也能最大化地降低疫情危機帶來的損失和風險。交通管制措施和環(huán)境衛(wèi)生措施是疫情防控管制的兩個重要領(lǐng)域。

河南省交通管制措施到位。河南省自2020年2月18日零時起，陸續(xù)開始上線“河南出入城人員健康登記系統(tǒng)”，交通運輸部門在全省設(shè)置130個防控檢查點，其中，高速公路收費站出入口設(shè)置87個防控檢查點。數(shù)據(jù)表明，人員信息采集、設(shè)置防控檢查點、交通工具及站點消毒、客運暫停經(jīng)營以及開設(shè)“綠色通道”等具體措施滿意度均在80%以上，設(shè)置防疫檢查點、客運暫停經(jīng)營兩項措施滿意度最高，達到85%以上。說明河南省居民高度認可交通管制措施，硬核防疫措施合理有效。

環(huán)境衛(wèi)生措施合理有效。環(huán)境衛(wèi)生措施包括環(huán)衛(wèi)人員防護、居民生活垃圾巡回收集、臨時堆放點和衛(wèi)生死角等積存垃圾清理、公廁保潔消毒、垃圾桶消毒、重點場所（如農(nóng)貿(mào)市場、集貿(mào)市場等）清潔消毒七個方面。環(huán)境衛(wèi)生總體滿意度為69.1%，遠低于社區(qū)管制和交通管制。但除了重點場所（如農(nóng)貿(mào)市場、集貿(mào)市場等）清潔消毒、垃圾桶消毒的滿意度分別為47.2%、69.7%以外，其他方面的措施滿意度均超過70%。說明政府疫情防控期間在確保公共場所衛(wèi)生、提供安全衛(wèi)生的居住環(huán)境方面措施得力有效，但需要注意的是，人群密集地如農(nóng)貿(mào)市場、集貿(mào)市場等清潔消毒措施滿意度稍低。

（五）復(fù)工復(fù)產(chǎn)服務(wù)滿意度較高

應(yīng)急恢復(fù)是公共危機管理的重要環(huán)節(jié)，是衡量整個危機管理成效的關(guān)鍵因素。自2020年2月25日零時起，河南取消所有高速收費站管制措施。自3月19日零時起，河南省重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)級別由一級調(diào)整為二級。同時，河南省采取了一系列措施推進有序“復(fù)工復(fù)產(chǎn)”。2月14日，河南省出臺了《企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)新冠肺炎疫情防控方案》，指導(dǎo)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作。2月26日又出臺了《關(guān)于進一步加強復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作的通知》，推進跨省互認健康申報證明制度，就企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、重點項目開復(fù)工、重點產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同復(fù)工等，出臺了“一攬子”優(yōu)惠扶持政策。4月16日，河南省發(fā)展和改革委員會等9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進消費市場擴容提質(zhì)的若干意見》，提出鼓勵發(fā)行消費券、促進假日消費、鼓勵景區(qū)門票實行優(yōu)惠等十項指導(dǎo)性政策措施，加快振興消費市場，力求通過綜合施策，抓緊抓實抓細促消費工作，滿足人民群眾消費需要。

數(shù)據(jù)表明，復(fù)工復(fù)產(chǎn)服務(wù)的居民滿意度較高。應(yīng)急恢復(fù)包括日常生活秩序和生產(chǎn)秩序的恢復(fù)，本報告分別用“管制取消”和“復(fù)工復(fù)產(chǎn)”兩個指標來評價，應(yīng)急恢復(fù)指數(shù)總體得分為81.7分，處于“高”水平。其中，管制取消指數(shù)為83.9分，相較于日常生活秩序的恢復(fù)，復(fù)工復(fù)產(chǎn)指數(shù)得分為79.4分，略低于管制取消指數(shù)，說明政府在疫情善后期間應(yīng)急恢復(fù)措施及時到位，但疫情善后期居民復(fù)工復(fù)產(chǎn)期望值很高，有必要加大力度，加強復(fù)工復(fù)產(chǎn)服務(wù)。

四 疫情防控政府應(yīng)急管理存在的問題

（一）河南省預(yù)防管理得分最低，須引起政府重視

危機預(yù)防是危機管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，有效的預(yù)防管理可以減少危機事件的發(fā)生或降低公共危機的影響。本報告通過危機教育、動員機制兩個層面來評價預(yù)防管理。數(shù)據(jù)表明，河南省危機教育得分為50.6分，動員機制得分為46.7分，預(yù)防管理得分為48.7分，處于“中”水平。全國危機教育得分為52.6分，動員機制得分為51.1分，預(yù)防管理得分為51.8分。對比發(fā)現(xiàn)，河南省在預(yù)防管理方面低于全國水平，而在應(yīng)急處置、應(yīng)急恢復(fù)和工作滿意度方面均高于全國水平。

危機安全教育有缺失。數(shù)據(jù)表明，20.7%的受訪者表示從沒接受過危機安全教育，說明全社會對危機預(yù)防和危機認知的重視不夠。學校在危機安全教育方面發(fā)揮著重要作用，有47.1%的受訪者接受過學校的危機安全教育，遠高于政府、非政府組織等，要充分重視新媒體、第三方專業(yè)組織等渠道和主體的作用，發(fā)揮預(yù)防管理綜合施策的功能，防患于未然（見表7）。

表7 危機安全教育狀況占比

應(yīng)急動員機制不健全。調(diào)查表明，66.6%的居民不了解和認為沒有疫情防控志愿者的官方渠道，僅有33.4%的居民認為有和了解疫情防控志愿者官方渠道，說明政府應(yīng)急動員機制建設(shè)不完善，應(yīng)急管理機制和應(yīng)急響應(yīng)準備不足。

（二）社會動員指數(shù)相對較低，志愿參與得分最低

社會動員指數(shù)相對較低。社會動員指數(shù)由志愿參與、社區(qū)參與、居民參與三項指標構(gòu)成，河南社會動員指數(shù)為69.7分，除了預(yù)防管理以外，在疫情防控應(yīng)急管理階段，社會動員得分遠低于信息溝通、疫情控制、應(yīng)急恢復(fù)。在三級指標中，志愿參與得分為42.8分，社區(qū)參與得分為83.1分，居民參與得分為83.1分。

居民參與積極性不高。數(shù)據(jù)表明，疫情期間，提供過疫情線索或意見建議的僅占38.2%，超過六成（61.7%）的受訪者從未提過意見或建議，說明居民參與積極性不高。

盡管志愿服務(wù)渠道不暢，但地方黨組織發(fā)揮了組織動員作用。調(diào)查表明，疫情防控志愿者的主體主要是行政、事業(yè)單位人員，44.5%的調(diào)查對象選擇通過轄區(qū)內(nèi)黨員積極分子動員成為志愿者，遠高于村委會發(fā)布公告招募（25.2%）、轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位人員下沉（12.4%）。說明在疫情防控期間，盡管志愿服務(wù)渠道不通暢，但是基層黨組織積極組織、動員轄區(qū)內(nèi)黨員積極分子，較好地發(fā)揮了組織動員作用。

（三）資源統(tǒng)籌措施存在短板，暴發(fā)初期防疫物資不足

充足的生活物品和防疫物資是打贏防疫攻堅戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)，也是衡量一個地區(qū)疫情管控能力的重要指標。資源統(tǒng)籌狀況從醫(yī)療資源、日常生活資源以及防疫物資三個層面來考察，通過居民就醫(yī)便捷度、日常生活用品便捷度、防疫物資便捷度三個指標來評價。數(shù)據(jù)表明，關(guān)于購買防疫物資如口罩、酒精、消毒液等的方便程度，僅26.5%的居民認為“非常方便”和“比較方便”，36.9%的居民認為“非常困難”。其遠低于購買日常生活用品如蔬菜、肉類、糧油、水果等（70.8%）以及保證患者就醫(yī)（61.6%）的便利程度，防疫用品和防疫物資供應(yīng)不足。

（四）“疫情再度反彈”和“公共場所不安全”是居民最擔心的問題

不到兩個月的時間，新冠肺炎疫情得到了有效控制，3月19日河南省重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)級別由一級調(diào)整為二級，目前應(yīng)急響應(yīng)級別已經(jīng)調(diào)整為三級，進入應(yīng)急恢復(fù)階段。調(diào)查表明，當前居民最擔心的問題是“疫情再度反彈”和“公共場所不安全”，分別占比為88.6%、70.7%，其他依次為學生復(fù)課、口罩等防疫用品購買及居民收入等問題，具體見表8。

表8 當前居民最擔心的問題

可見，政府仍要加強信息溝通，提高居民戰(zhàn)勝疫情的信心。加強公共場所衛(wèi)生監(jiān)管，做好人員密集地、社區(qū)等重點場所消毒防疫工作。

五 河南省疫情防控中的影響因素分析

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是打好疫情防控阻擊戰(zhàn)的動力和保障

黨的領(lǐng)導(dǎo)堅強有力是疫情防控的首要依靠力量。調(diào)查表明，居民認為疫情防控工作最主要的依靠力量是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，排在第一位，占比為88.4%；其次是各級政府盡職盡責和廣大居民全面防控，占比也在80%以上，同為85.8%；社會組織有效參與、社區(qū)主陣地等相對作用較小，占比在20%以下，具體見表9。新冠肺炎疫情防控成效顯著，黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了凝聚力量、統(tǒng)一行動、組織動員等作用，為在較短時間內(nèi)全面防控并取得階段性勝利發(fā)揮了引領(lǐng)、凝聚以及整合的功能。

表9 疫情防控工作的依靠力量

黨組織發(fā)揮自身的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，發(fā)揮了凝聚、引領(lǐng)及滲透作用。2月中旬，省委組織部出臺文件，指導(dǎo)基層黨組織開展疫情防控工作，從8個方面分解細化37條“實招硬招”，列出“任務(wù)書”、掛出“作戰(zhàn)圖”，要求基層黨組織在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、示范帶動、宣傳引導(dǎo)方面發(fā)揮作用。一是織密組織網(wǎng)，在所有卡點成立臨時黨支部，發(fā)動群眾、全面深入排查，把好社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控第一線。二是發(fā)揮黨員模范帶頭作用，如要求農(nóng)村黨組織要把疫情防控作為當前的重大政治任務(wù)，建立“黨員突擊隊”，設(shè)置黨員“先鋒崗”“示范崗”“責任區(qū)”，發(fā)揮“黨員志愿者”的作用。2月28日，省委組織部出臺了《關(guān)于對新冠肺炎疫情防控工作中表現(xiàn)突出的基層黨組織進行表揚的通報》，首批通報表揚33個基層黨組織，激勵和肯定了黨組織和黨員在抗擊疫情中的作用，統(tǒng)一了思想和認識。

（二）河南省政府應(yīng)對措施的居民認可度高，提高了應(yīng)急管理有效性

在疫情防控應(yīng)急管理的不同階段，河南省政府快速反應(yīng)，應(yīng)對得當，獲得了居民的高度認可，在統(tǒng)一認識、統(tǒng)一行動以及決策實施方面，減少了集體行動的成本，增加了政府決策的有效性，可以從地方政府應(yīng)對措施評價和疫情期間政府公共服務(wù)措施評價兩個方面來印證。

地方政府應(yīng)對措施滿意度高，省內(nèi)好于省外。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疫情期間地方政府和社區(qū)（村）居委會滿意度均在80%以上，值得注意的是，省級政府滿意度為90.3%，市級政府、縣級政府滿意度分別為88.6%、86.9%，說明85%以上的居民認可市級、縣級政府工作。從省內(nèi)外調(diào)查數(shù)據(jù)來看，省內(nèi)滿意度整體高于省外滿意度（見表10）。

表10 各級組織疫情防控工作滿意度評價占比

疫情期間政府公共服務(wù)措施得力，居民評價高。政府公共服務(wù)供給是其基本責任，也是疫情期間防控處置的重要舉措。調(diào)查表明，疫情期間對政府公共服務(wù)措施“非常滿意”和“比較滿意”的占比都在70%以上；基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)如供電、供水和供氣評價最高，占比分別為87.2%、86.6%和84.6%；環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療、交通、教育、復(fù)工復(fù)產(chǎn)靠后，占比在80%以下（見表11）。也就是說，七成以上居民認可政府公共服務(wù)工作。

表11 居民對當?shù)卣卜?wù)“非常滿意”和“比較滿意”評價占比

（三）疫情防控政策適配到位，為抗疫提供了政策保障

河南省政府面對疫情反應(yīng)迅速，決策到位。面對突發(fā)疫情，河南省政府迅速成立了疫情防控指揮部，并于1月24日第一時間召開省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部現(xiàn)場調(diào)度會，安排部署河南省疫情防控工作，河南省公安廳、衛(wèi)生健康委員會、財政廳、教育廳、市場監(jiān)管局等部門，相繼出臺相關(guān)政策，落實疫情防控工作總體部署。出臺應(yīng)急方案實施全面應(yīng)急管理，河南省抗疫重大決策具體見表12。

表12 河南省抗疫重大決策

表12 河南省抗疫重大決策-續(xù)表

（四）資源有效動員，為應(yīng)急管理提供了物資保障

物資保障是疫情防控的重點環(huán)節(jié)，河南省政府有效發(fā)揮了資源動員功能，第一次疫情防控指揮部協(xié)調(diào)會就把“安排好防控物資生產(chǎn)供應(yīng)”列為重點工作。面對疫情暴發(fā)初期防疫物資供應(yīng)緊張的局面，從機制到生產(chǎn)供應(yīng)以及物資調(diào)配，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、高效調(diào)動各方面的優(yōu)勢力量，滿足了居民防疫物資的需求和工作需要。

建立物資供應(yīng)保障動員協(xié)調(diào)和督察機制。省疫情防控指揮部物資保障組牽頭，建立以省工信廳為指揮中心的疫情防控應(yīng)急物資保障工作小組，截至2月13日，工作小組召開了9次全省疫情防控應(yīng)急物資供應(yīng)保障工作會議。公安廳成立9個專項督察組，確保防疫應(yīng)急物資及人員運輸通暢。2月11日，根據(jù)河南省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部和省公安廳黨委要求，河南省公安廳警務(wù)督察總隊聯(lián)合廳交警總隊、省交通運輸廳執(zhí)法監(jiān)督局成立9個專項督察組，對全省疫情防控應(yīng)急物資及人員運輸車輛通行秩序進行督察。

貼身服務(wù)，擴大產(chǎn)能確保防疫物資供應(yīng)。一是提供貼身服務(wù)。河南省政府相關(guān)部門派出100多名協(xié)調(diào)員下沉到企業(yè)提供貼身服務(wù)，全要素協(xié)調(diào)解決用工、原材料和生產(chǎn)設(shè)備方面出現(xiàn)的難題。交通部門發(fā)放3000多張B類運輸證確保應(yīng)急物資運輸；金融部門將107家醫(yī)用物品生產(chǎn)企業(yè)、重點藥品企業(yè)、重點消殺用品生產(chǎn)企業(yè)納入支持名單。二是加快全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，確保防疫物資供應(yīng)。河南省全力保障防疫物資企業(yè)正常開工生產(chǎn)，擴大產(chǎn)能，短時間內(nèi)全省重要醫(yī)療防控物資全部實現(xiàn)了產(chǎn)能連續(xù)翻番，創(chuàng)造了以最快速度完成最大增長的奇跡。截至2020年3月17日，全省醫(yī)用防護服生產(chǎn)企業(yè)從最初的3家增加到13家，日產(chǎn)量從0.49萬套增加到最高9.39萬套。N95醫(yī)用口罩日產(chǎn)量從0.56萬只增加到最高10.1萬只。普通醫(yī)用口罩生產(chǎn)企業(yè)從最初的5家增加到66家，日產(chǎn)量從36萬只增加到最高662.63萬只。[14]

統(tǒng)籌管理，動態(tài)調(diào)劑，有序保障市場供應(yīng)。在物資調(diào)配方面，全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌管理，優(yōu)化供給，有效保障了醫(yī)療救治、檢驗防疫、秩序維護、公共服務(wù)等重點部門防護用品基本需求。2月29日，省疫情防控指揮部出臺了《河南省新冠肺炎疫情防控物資收儲調(diào)配操作辦法》，明確了河南省防控物資的使用范圍和調(diào)配方案等，鼓勵各地各部門廣開渠道，解決好復(fù)工復(fù)產(chǎn)物資問題。該辦法要求疫情防控物資（含普通醫(yī)用口罩）優(yōu)先保證國家指令性調(diào)撥，同時保證河南省疫情防控基本需要，滿足居民基本需求。

六 對策建議

（一）加強預(yù)防管理，增強危機預(yù)測和管控能力

預(yù)防管理是危機管理的重要階段和組成部分，對公共危機事件的產(chǎn)生、發(fā)展和處置都有著重要影響，要從體制機制、資源保障和安全意識三方面加強預(yù)防管理。一是加強應(yīng)急管理體制機制建設(shè)。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，各地相應(yīng)成立了疫情防控指揮部，建立了自上而下的應(yīng)急指揮中心和指揮體系，在應(yīng)急決策、應(yīng)急處置、信息溝通、資源保障等方面發(fā)揮了重要的指揮協(xié)調(diào)作用，要以此次疫情防控體制機制建設(shè)為切入點，建立常態(tài)化應(yīng)急管理體制機制，推進公共危機應(yīng)急小組建設(shè)，完善應(yīng)急管理協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。二是強化應(yīng)急資源保障。物資保障是應(yīng)急管理工作的前提和基礎(chǔ)。要完善相應(yīng)的應(yīng)急儲備制度，將應(yīng)急管理資金和應(yīng)急儲備納入公共財政預(yù)算；探索政府、市場和社會多元化的應(yīng)急資源保障體系建設(shè)，培育和扶持與危機相關(guān)的企業(yè)和中介組織，建立完善科學合理的應(yīng)急物資儲備、配送和調(diào)運機制。三是強化公共危機教育，提升居民安全意識和素養(yǎng)。要出臺政策將公共危機安全教育納入義務(wù)教育體系中，從小、從早抓起，培養(yǎng)居民的安全意識。探索建立公共危機安全教育的多元化平臺，利用電視、報紙、微博、微信、客戶端等把危機教育融入日常生活之中，通過媒體傳播、學校教育和應(yīng)急培訓(xùn)等方式來培養(yǎng)民眾安全意識和認知。四是探索公共危機教育中的多元參與，出臺政策激勵專業(yè)組織開展公共危機專業(yè)教育，提高居民危機應(yīng)對的專業(yè)素養(yǎng)和認知。

（二）強化社會動員，推進社會力量參與

公共危機管理需要全社會共同參與及協(xié)同行動，企業(yè)、社會組織、社區(qū)、公眾等社會力量在公共危機事件中發(fā)揮著重要作用，要實現(xiàn)政府職能與社會功能的優(yōu)勢互補。首先，構(gòu)建多層次、多渠道的社會力量參與機制。建立政府與市場組織、社會組織、事業(yè)單位、居民等多層次的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，在危機處置中快速激活應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，投入應(yīng)急響應(yīng)中。其次，建立與專業(yè)組織的常態(tài)化溝通合作機制。專業(yè)組織在應(yīng)急管理中具有權(quán)威性、專業(yè)性，要通過政策鼓勵、資金支持與技術(shù)指導(dǎo)，提高專業(yè)組織的組織化水平、應(yīng)急參與能力和效率，并將其吸納進現(xiàn)有應(yīng)急體系中，發(fā)揮專業(yè)組織的作用，實現(xiàn)政府力量與非政府力量間的溝通與合作。最后，推進居民志愿參與。要加強應(yīng)急管理志愿服務(wù)建設(shè)，完善專業(yè)志愿者培訓(xùn)、認證和招募制度，建立專業(yè)化的應(yīng)急管理志愿者隊伍；拓寬應(yīng)急管理志愿服務(wù)渠道，完善應(yīng)急管理志愿服務(wù)報名、注冊和參與機制，建立常態(tài)化的志愿服務(wù)隊伍，加強對居民志愿參與的培訓(xùn)和指導(dǎo)，形成全民參與的局面。

（三）為基層賦權(quán)賦能，加強社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)

此次疫情防控中社區(qū)是應(yīng)急管理的主陣地和關(guān)鍵節(jié)點，要從以下四個方面著力提升社區(qū)應(yīng)急管理能力。一是加強社區(qū)基礎(chǔ)能力建設(shè)和應(yīng)急資源保障。社區(qū)是疫情管控的服務(wù)平臺，要以社區(qū)為載體，出臺政策加強人力配備和資源保障，將社區(qū)作為重要的危機管理單元，加強社區(qū)應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力建設(shè)。要擴大社區(qū)管理權(quán)限整合社區(qū)功能，將日常工作與社區(qū)危機管理結(jié)合起來，打造有準備、有恢復(fù)能力的社區(qū)。二是完善社區(qū)動員機制，建立社區(qū)應(yīng)急管理志愿服務(wù)隊伍。社區(qū)積極分子、社區(qū)骨干、黨員以及社區(qū)居民是應(yīng)急管理中的重要力量和組成部分，要建立社區(qū)動員機制，如值守小組、巡邏小組、專業(yè)服務(wù)小組、應(yīng)急處置小組等組織，形成社區(qū)黨委—居民小區(qū)黨支部—志愿服務(wù)小組應(yīng)急管理組織體系。形成社區(qū)居民志愿參與激勵機制，開展志愿服務(wù)專業(yè)化培訓(xùn)，引導(dǎo)形成一支穩(wěn)定、有一定專業(yè)素養(yǎng)的社區(qū)志愿服務(wù)隊伍。三是強化社區(qū)預(yù)防管理功能。社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防方面具有先天的優(yōu)勢，最貼近居民，能掌握最真實準確的風險隱患信息。要出臺政策強化社區(qū)應(yīng)急教育和宣傳功能，編制社區(qū)應(yīng)急預(yù)案，定期展開風險隱患排查，發(fā)揮社區(qū)在預(yù)防管理中的作用。四是構(gòu)建社區(qū)信息共享網(wǎng)絡(luò)，提高社區(qū)應(yīng)急管理信息化水平。要出臺政策，推動建立覆蓋全社區(qū)的信息發(fā)布和預(yù)警平臺，建立社區(qū)信息和應(yīng)急信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加強轄區(qū)內(nèi)單位、居民樓、公共場所的信息監(jiān)測，通過數(shù)據(jù)挖掘，對可能發(fā)生的危機及時加以防范和控制，提升社區(qū)分析和評估風險的能力。

（四）加速推進復(fù)工復(fù)產(chǎn)，降低危機負面影響

災(zāi)后重建和恢復(fù)是危機管理的重要組成部分，此次疫情對河南服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、制造業(yè)等各個領(lǐng)域都造成了很大影響，要進一步出臺政策，加快生產(chǎn)和生活秩序的恢復(fù)，做好危機后的重建和總結(jié)評估工作。

一是加強宣傳溝通，消除公眾的心理壓力和不安全感。利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、社區(qū)公告等不同媒介方式，提升居民防疫安全認知和防疫專業(yè)素養(yǎng)，形成公眾的理性應(yīng)對心理；激勵社會組織和專業(yè)人士開展心理咨詢服務(wù)，向公眾包括患者和醫(yī)護人士提供心理援助、心理輔導(dǎo)，確保公眾形成公共危機認知的理性成熟心態(tài)。二是運用宏觀調(diào)控手段，促進消費回補和潛力釋放。把復(fù)工復(fù)產(chǎn)與擴大內(nèi)需結(jié)合起來，把被抑制、被凍結(jié)的消費潛力釋放出來。推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和消費深度融合，出臺促進消費的相關(guān)政策，河南省已經(jīng)制訂了復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實施方案，要進一步就旅游、服務(wù)業(yè)消費等完善支持和引導(dǎo)政策，加快服務(wù)業(yè)復(fù)蘇進程。三是強化就業(yè)服務(wù)。要落實好就業(yè)優(yōu)先政策，調(diào)整政策力度，減負、穩(wěn)崗和擴就業(yè)并舉，抓好社保繳納階段性減免、失業(yè)保險穩(wěn)崗返還、就業(yè)補貼等政策落地工作。

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[1] 樊紅敏，鄭州大學政治與公共管理學院教授，博士生導(dǎo)師；張文玥，鄭州大學政治與公共管理學院2018級碩士研究生；樊琳琳，鄭州大學政治與公共管理學院2018級碩士研究生。

[2] 《國家衛(wèi)健委：自2月28日以來首次無新增境外輸入確診病例報告》，http：//health.people.com.cn/n1/2020/0508/c14739-31701624.html，2020年5月8日。

[3] Guth，D.W.，Organizational Crisis Experience and Public Relations Roles，Public Relations Review，1995，21（2），123-136.

[4] Birch，J.，New Factors in Crisis Planning and Response，Public Relations Quarterly，1995，39（1），31-34.

[5] Fink Steven，Crisis Management，Planning for the Inevitable，New York：American Management Association，1986.

[6] Petak W.J.，Emergency Management：A Challenge for Public Administration，Public Administration Review，1985，45（1）：3-7.

[7] Heath R.，Crisis Management for Managers and Executives，London：Financial Times Management，1998.

[8] Mitroff，I.I.，Crisis Management：Cutting through the Confusion，Sloan Management Review，1988，7（1），15-20.

[9] 薛瀾、張強：《SARS事件與中國危機管理體系建設(shè)》，《清華大學學報》（哲學社會科學版）2003年第4期。

[10] 張成福：《公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》，《中國行政管理》2003年第7期。

[11] 朱榮春：《西方政府管理創(chuàng)新的主題及趨勢》，載《中國行政管理學會2005年年會暨“政府行政能力建設(shè)與構(gòu)建和諧社會”研討會論文集》，2005。

[12] 薛瀾、張強、鐘開斌：《危機管理》，清華大學出版社，2003。

[13] 王宏偉：《重大突發(fā)事件應(yīng)急機制研究》，中國人民大學出版社，2010。

[14] 陳輝：《萬眾同心保供應(yīng)——河南省疫情防控物資保障工作綜述》，《河南日報》2020年3月20日，第01版。