創新機理探討

論地方政府創新性的生成機理與提升進路[1]

張舜禹 李靖[2]

一 創新性：地方政府創新研究的關鍵變量

（一）地方政府創新本體的質疑之聲

在新時代建設中國特色社會主義、實現國家治理現代化的背景下，如何通過地方政府創新的有效推進將我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國成為學術界與實務界共同思考的議題。學者們不遺余力地對地方政府創新進行著理論解讀，但是對如何推進創新內在邏輯的探析仍待揭示，以規范的概念分析為代表的理論進展也不盡如人意。主流研究通過對成功創新經驗的數理統計或個案分析詮釋地方政府創新的生成機理，既包括對地方政府創新的基本態勢和發展規律的整體性研判，又包括不勝枚舉的以學理探討創新某一側面或階段為主的創新動力、創新持續和創新擴散等專題性微觀研究。微觀具體研究與宏觀抽象探討之間存在斷裂，終究無法還原事物之本質。此外，政府實務者對地方政府創新的態度晦暗不明，一種聲音認為在沒有對地方政府創新本身進行充分概念解析的前提下，先驗肯定創新的存在價值和積極意義，造成了幾乎所有的政府活動都可被解釋為具備一定程度的創新。另有部分實務者認為創新并非地方政府的應有之義。作為公共權力的行使者，地方政府活動應當是穩定的、合法的、可預測的，創新失敗的風險偏差與政府循規蹈矩的繁文縟節之間是扦格難通的。可見，地方政府創新研究本體存在合法性與合理性危機，既有研究結論的駁雜無章在理論界和實務界都招致了一定的爭議。

組織研究將“創新性”這一關鍵變量作為各類組織創新活動的出發點與落腳點，在地方政府創新領域卻未得到充分的學理探討。由此誘發的創新認知方面的不盡如人意或莫衷一是削弱了創新動力，更無從談及愈發步履維艱的創新行動，創新制度化建設缺失亦無法撐持地方政府創新的有效推進。在全面深化改革的背景下，深度改革牽涉事項愈發重大、試錯糾偏成本升高、政治規矩縝密嚴謹等使地方政府更是以慎之又慎的觀望態度看待創新。黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。創新位于五大理念之首，也是國家治理最活躍行動者——地方政府所應秉持的首要理念。因此，理論層面，如何破除地方政府創新研究本體的爭議，形成學術共識、搭建對話平臺迫切要求探索一套行之有效的理論工具，縝密分析創新的實質與推進路徑是現階段地方政府創新研究迫在眉睫的使命。實務層面，如何準確認識創新，如何有效貫徹創新，如何破除創新實踐的阻滯，發揮地方政府作為實現現代化基本單元的主觀能動性與自主創新精神是亟待攻克的關鍵議題。

（二）創新性的歷史溯源與學理使用

“創新”（innovation）二字古已有之，在《說文解字》中：“創（創），刃或從倉。從刀，倉聲也。”“知者創物，巧者述之”所表達的“用刀斧砍鑿木料，巧建圓形糧倉”即為“創”的本意。此外，更有“創，始也”“創，創業”“為命，裨諶草創之”等，表達“賦予想象力地新建、開辟、始作”之意。“新”的本意在《說文·斤部》載“新，取木也。從斤，親聲”，即“用刀斧劈開原木，備作柴薪”。“新”亦有形容“開辟性的，前所未有的，剛出現的”的含義，如“溫故而知新，可以為師矣”“必為新圣笑矣”等。“創新”二字中的“刂”與“斤”即“刀斧”，表達著大刀闊斧地改革舊制與開辟新世界的寓意。有關創新的學理研究肇始于經濟學家有關“創新對經濟增長和經濟發展之作用”的探尋。傳統創新理論研究對“創新”的解釋在1912年約瑟夫·熊彼特（Joseph A.Schumpeter）所著的《經濟發展理論》一書中首次出現，后在其《經濟周期》和《資本主義、社會主義與民主主義》兩論著中形成了較為系統的“創新理論”，創新即“生產要素或生產條件的重新組合”。[3]其后，以克里思·弗里曼（Christopher Freeman）為代表的經濟學家進一步發展了創新理論，集大成于對“技術創新如何影響經濟增長”所進行的學理闡釋。這一時期主流觀點強調生產技術和生產方法的革新之于經濟發展至高無上的作用。從20世紀80年代開始，經濟學家越來越關注國家應當如何推動技術創新的進步，肯定了政府推動對促進技術創新的正向作用，如技術—經濟長波理論、國家創新系統理論等。進入21世紀，對公共價值的傾向、用戶體驗的關注、科學發展的強調賦予了創新更多新的意義。

與創新相比，創新性（innovativeness）是一個新鮮詞語，是創新實踐與創新研究進步的產物。創新性的英文釋義為“The characteristic of being innovative”，即“創新的特征”。創新性之于企業績效和經濟增長的影響吸引了大量經濟學家、管理學家的研究興趣。薩爾特曼（Zaltman）等認為創新性即不論是屬于設備、體系、過程，抑或是政策、程序、產品服務，只要是相對于采納組織而言是新穎的觀念或行為。[4]創新性意味著摒棄傳統習慣并嘗試未經驗證的觀念。赫爾利（Hurley）等從綜合性的視角出發，將企業創新性界定為組織對新觀念的開放性，是組織文化的一個方面。[5]羅杰斯（Rogers）等第一次較為系統地界定了“創新性”的概念，即個體或群體相較于其他主體較早地采納新觀念或新技術的傾向（偏好）。[6]因其能夠使企業提供有價值的、稀缺的、不可復制的以及有差異的產品種類[7]，長期以來與更高的企業績效相關[8]。生產過程中有消費者創新性、供應商創新性、產品創新性等，按照組織分類有大學創新性、企業創新性、部門創新性等，根據不同的組織層次還有個體創新性、群體創新性和組織創新性。創新性是創新行為和過程必然存在的變量。盡管近十年私營部門創新性研究、組織創新性研究大獲成功，但是國內外對（地方）政府創新性的專門研究卻疲軟乏力。

二 理論溯源：創新性研究的系統梳理與評析

（一）創新能力論

能力論主張地方政府創新性即創新能力。創新是組織生存發展的主要因素，所以政府管理者學習如何建立創新能力則顯得愈發重要。[9]專門探討政府創新性的文獻也認為創新性是塑造和影響政府創新能力的第一步。[10]能力論的研究并非將創新性與創新能力二者完全等同，其論證思路主要有：一是創新性是政府創新能力的一種“準能力”，創新性越高的組織便會具有越強的創新能力[11]，創新性是組織對創新的文化傾向性，而創新能力是實現創新的行動積極性，二者分布在創新過程初始與實施的不同階段；二是從政府公共服務供給的基本屬性出發，創新性是政府機構改變其向選民或消費者提供服務的方式而產生新觀念、新程序、新實踐、新規劃的能力[12]；三是將創新性作為因變量，在探究影響創新性的因素時得出了政府能力（如行政能力、富裕資源、組織學習能力、創新能力等[13]）對（地方）政府創新性具有積極作用之結論。[14]可以發現，當前創新性研究中存在創新性與創新能力概念之間頗為混亂的使用情況。實際上，創新能力是地方政府能夠成功發起、促動與實現創新所具備的綜合素質，而創新性是創新結果所反映出的政府對創新目標的實現程度。所以，即便是擁有較強創新能力的地方政府，其創新結果并不必然形成與之相應的強勁創新性。我國大部分中部地區地方政府從當地發展水平、資源稟賦、現實條件等客觀情況來講，比西部地區地方政府更具創新能力，但是，從實際獲得中國地方政府創新獎項目的數量統計結果來看卻是西部地區的創新數量遠多于中部地區。

（二）新穎創造論

創造論認為地方政府創新性是新穎創造。該范式將創新性看作地方政府為達成目標而進行的一種嶄新而激進的顛覆性發明創造。有關研究認為創新性是新穎觀念的成功形成、發展與實施，是引進新產品或新戰略帶來商業成就和市場領導地位以及為利益相關者創造價值。創造論關注的是創新所反映的差異性與顛覆性、激進性與先進性。盡管政府創新研究者普遍強調創造性是地方政府創新的必要條件，如俞可平指出政府創新就是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革[15]，有所不同的是創造論觀點幾乎將創造性（creativity）、獨創性（uniqueness）和稀有性（rarity）作為界定政府創新性唯一的充要條件，正如安蒂羅里科（Anttiroiko）等所述，稀有性和必要性對于創新來說是一個根本性的前提，細微的變化僅僅是精細的調整，但是激進的轉變或突破才能被認定為真正的創新。[16]就此“首創”而非復制效仿的新穎創造成為解讀政府創新性的唯一尺度。創造論首肯了創新性的重要性，但該觀點對創新性的解釋是偏執而苛刻的。創造論的界定存在嶄新性、創造性、稀有性以及創新性概念之間的混沌。同時，決策與行為本身的獨創性是相對的，而絕大部分地方政府的創新往往要通過對類似領域創新經驗的學習、采納甚至模仿才得以形成，即使是顛覆性的創新，也是以更好地實現公共價值與社會善治為前提，而這些美好愿景是政府自誕生之日起就在不遺余力地追求。地方政府并非發明家、科學家，盡管偶被視作“政治企業家”，但創新只是地方政府實現其目標的重要手段而非終極目的。

（三）引進速率論

速率論強調地方政府創新性是引進速率。創新性也是地方政府引進先進成果和治理經驗的數量與時間早晚的速率。該論點根植于私營部門尤其是大型企業創新性測量對產品創新性、市場創新性、過程創新性、行為創新性、策略創新性等方面引進和采納創新的速率，創新測量研究者們往往運用該原理來衡量組織創新性，認為組織創新性是組織就創新而言其思想接受與行動實現快慢的綜合體現。[17]同樣地，地方政府創新性也可以通過對先進創新理念、科學技術的引進速率來測量。此外，政策擴散或創新擴散的研究者們為了解釋某種創新得以擴散的影響因素、模型構建，增強創新的擴散性與穩健性，將擴散速率作為衡量政府創新性的重要指標。[18]以美國政府創新研究為代表的部分學者運用州政府創新政策采納的數量來測量州政府的政策創新性和政策回應性。[19]速率論和當前大部分創新性研究一樣借鑒了私營部門創新性研究的經驗。然而，公共組織與私營組織有根本不同，公共組織是在政治領導下發揮多種功能的，并且大多數公共組織是無法在市場規則中正常運轉的……同時它們通常也不得不面對部分沖突的各種因素。[20]而速率論恰好迎合了私營部門追求經濟利益的目標單一性。同時，也有學者指出對創新數量直接測量以判斷創新性會導致我們忽略了政府的情境，因為相關研究沒有表達政府創新過程無法估量的復雜性。速率論的界定無法解釋公共組織面臨的目標和情境的復雜性時，形成強勁的創新性卻并沒有與之相稱引進速率的情況。

三 關鍵節點：孕育地方政府創新性的現實基礎

（一）回歸地方政府的組織天然屬性

作為典型的公共組織，地方政府既存在公共組織的一般屬性又兼具有別于其他組織的特殊性，如諸多相互制衡因素所帶來的壓力[21]，更為強調公開、透明、平等、公平和可預見性，以及政治—行政體制組織方式與運作模式的影響。[22]作為一般公共組織的地方政府，任何組織要素都是確保目標實現的工具。組織結構、文化、制度、人口統計要素（組織成員的年齡、任期、教育背景、性別、工作經驗、種族/民族）、地域背景等都具有工具維度，如組織結構的縱向或橫向變化所形成的分工或協作就是地方政府以組織結構變遷的方式探索高效承擔公共任務的工具。[23]根深蒂固的組織文化所形成的路徑依賴通過制度的模式維持方式成為確保組織穩定性的工具，而組織人員素質與構成的彈性調整亦是增進組織機體靈活性的工具。作為特殊公共組織的地方政府是多重公共治理與公共服務關系的關鍵銜接。地方政府是頂層設計落地生根的實施者，也是代表和維護當地公共利益的守夜人，向當地社會提供優質的公共產品和服務以實現善治。同時，在中央政府、地方政府、市場主體、社會主體間協作博弈所構成的社會協同治理網絡中地方政府位于核心地位。地方政府的天然屬性決定了其求索創新性的必然性。創新對實現政績目標的正向作用使地方政府成為創新先行者，創新亦賦予了地方政府成功扮演國家意志執行者、地方公共利益代表者、社會協同治理網絡主導者等復合角色的可能性。

（二）嵌入地方政府的公共任務環境

瞬息萬變的國際環境與高潮迭起的改革浪潮使地方政府的公共任務環境復雜化。全球化浪潮的沖擊、信息通信技術的更迭、研究與開發的進步、國際交流合作的便捷在潛移默化中倒逼地方政府針砭時弊、革故鼎新地適應國際環境以保持地方政府的生命力。同時，國際公共部門創新的先進經驗在中國廣為傳播擴散，我國地方政府采納了大量的先進方案。另外，中國特色地方政府創新的現實土壤使公共任務環境特殊化。經濟社會轉型階段、政治行政文化變遷的宏觀治理環境，“中國特色財政聯邦主義”、“分權化威權主義”[24]、干部人事管理制度等中觀體制環境，府際競爭與學習氛圍、部門行政文化、政府系統的社會契約等形成了孕育創新性的中觀文化環境。廣袤疆域下霄壤之別的發展程度、現實地域條件等微觀地域環境，增大了地方政府復雜挑戰與進步空間的特殊性。同時，個別地方政府的宏觀與中觀環境在一定時期內是相對穩定的，微觀環境卻頗具嬗變性，不同地方政府在不同時期所面對的公共任務、資源稟賦、現實條件、危機情形等微觀情境是影響創新性的關鍵。地方政府針對公共任務環境的變化而進行的創造性調適是最有可能產生創新性的。

（三）融合各方期待的政府創新特征

20世紀80年代以降，各國政府開始嘗試將私營部門管理領域業已成熟的獎項評選運用到公共部門當中。[25]這些獎項因其評選的獨立專業、公平公正擁有極高的美譽度，創新性均是參評的必需。對創新性的要求融合了專家學者、政府官員、不同政治與文化傳統的民眾對創新性的認知與期待，因此這些獎項是觀察政府創新性的直接實證資料庫，也是凝練社會各界所期待的政府創新性特征的抓手。“聯合國公共服務獎”（UNPSA）是其中最負盛名的獎項，其創新性標準是獨特的想法，鮮明的方式，或者創新的政策實施在特定國家或地區能實現可持續發展目標（SDGs）或者解決相關問題。[26]“歐洲公共部門獎”（EPSA）之創新性標準是：新穎的解決方案，在實踐中表現出創造性飛躍的程度（包括智能的適應、更新以及擴展過去的實踐或行動），以及對當下存在有所超越的不同。[27]“加拿大卓越公共服務獎”（PSAE）[28]對創新性的要求是：運用獨創的、創造性的觀念去提升以及（或）創造出新的方法，對唯一的、先進的或新穎的事物提高績效，以某種方式產生突破性的想法、新的觀點、新的行動機會，短期內和/或短期內實現成本和/或時間的節約（或兩者兼有），改變組織文化或傳統的管理方法。[29]“美國政府創新獎”（IAGA）[30]指出，創新性是實現創造性飛躍的程度，即治理、管理、引導或特定管轄權的政策方法（途徑）的根本性的變化，公共服務供給的顯著提升，引進了大量新技術或服務概念。2000年以來，以“中國地方政府創新獎”（后更名為中國政府創新最佳實踐）為代表的中國政府創新與公共服務質量評價逐漸興起。對“創新程度”的要求是獨創性，而不是機械模仿他人或照搬上級指示。此外，（地方）政府系統也開始組織獎項評選鼓勵創新，如中國改革年會[31]主辦的“中國改革年度案例”評選，雖然每年選定的主題有所不同，但創新性的標準始終是不照搬他人成果、取得實際效果、貢獻突出等。浙江省的“公共管理創新案例評選”提出了獨創性、原創性，不是機械模仿他人或照搬上級指示的標準。“湖南省創新獎”（包括管理創新獎類別）[32]，在創新性上傾向于在政府管理模式、制度、機制、方法等方面具有原創性的改革。可見，非照抄照搬的簡單復制是創新性在創造性方面的基本現實要求，在此基礎上能夠實現“飛躍”的突破則更能夠體現創新性。同時，研判政府創新性須以積極的實效性為條件，正如“中國政府創新最佳實踐”要求創新方案須執行運轉一年以上，以真實地落實執行為基礎和前提。同時，執行結果的正向性更不可或缺，故不同創新獎項都專設實地（專家）調研小組考察申報項目運作實效。此外，目標的多元復雜性要求在提升效率的同時反映對人類共同體歷久彌新的公共價值共識的追求（如公共效益最大化、表達參與的平等性、社會導向的公益性），價值共識形成了一種超級基準制約或引導著創新實踐。

四 邏輯建構：生成地方政府創新性的基本原理

（一）生成邏輯：結果有效與情境適當

效率內核的結果有效邏輯。目標是組織未來希冀獲得或實現的，組織所面臨的問題在于其所處的當前態勢與預期結果之間的可視距離，問題解決意味著這一距離的縮短或消除，這一過程即組織的工具理性行動。組織會基于對組織目標或問題的認知，以手段—目的（means-end）的思維，根據理性計算方案可能的結果來評估每一種可能行動方案的價值并做出選擇、開展行動。結果邏輯下創新性表現為地方政府在工具理性行動中能夠以非傳統的方式“多、快、好、省”地實現組織目標或解決問題的程度，可見，結果邏輯的內核追求是全方位的效率進步。實際上，大量的政府創新是基于結果邏輯的出發點而形成的。如2000年以來，部分地方政府開展了機關效能建設[33]，將效能建設舉措同“中國地方政府創新獎”獲獎項目進行比較，發現2/3的行政改革類獲獎項目涉及效能建設。效能建設是政府一系列創新活動的集大成。[34]效能建設就是在結果邏輯下，地方政府以提升效率與效益為目的，以改善傳統工作方式、工作作風，建立有效工作機制為手段而開展的工具理性行動。

價值考量的情境適當邏輯。公共任務環境構成了地方政府重要的組織要素——情境（context），情境即在不同的變量之間，對組織行為和功能關系造成影響的當下機會或限制條件，或是聯結一系列具有相關性的事實、事件或觀點，使具有可能性的研究和理論成為更大環境整體的一部分，相較于環境情境更加具有穩定性。創新過程也是地方政府的情境適應化過程，其關鍵在于“適應性”（adaptation）。情境既包含組織周遭公共任務的執行環境，也涵蓋其所屬的組織系統和組織外社會賦予組織的超級標準（super standards）或社會符號的要求。超級標準實際上是在組織理論中被稱為“迷思”（myth）[35]的發展成熟的管理方案或治理手段，地方政府對符號的吸納和外化會釋放“政府符合民眾對政府的期待”的信號。情境當中蘊含著組織文化的深刻影響、民眾與社會對政府的高度期待以及廣為接受的公共價值要素。地方政府與現實情境的聯結以及對社會符號賦予的外化反應都遵循了組織理論的適當邏輯，它是與美好價值、主流文化實現有機對接的過程。如機關效能建設經歷了最開始從福建省的生發到擴散至其他省市的過程，該創新擴散不僅說明其他省市對地方政府效率提升的情境要求，也表明流行方案的蔚然成風已演化為其他地方政府學習的符號。同時，機關效能建設不僅追求辦事效率的提高，更強調客體滿意的公共服務，遵從法律規范的公共效用、推崇服務承諾的公益導向，體現了效能建設追求公共價值的側面。

（二）必要條件：組織目標與創新能力

精確明晰的地方政府創新目標。一切創新性都緣起于公共組織追逐目標、維持發展的本質，地方政府創新性直接表現為目標執行結果的創新性，具體的目標為生發與之相應的創新性勾勒了特定界域。地方政府根據上級指示、轄區境況、行政層級、發展規劃等制定了相應的發展規劃型目標，目標實現過程中所遇到的現實障礙又形成了地方政府的問題解決型目標，兩種目標之間互為表里。設置合理而富于挑戰的發展規劃型目標有益于實務工作者們打破陳規、解放思想，破除路徑依賴的弊端，使行動者產生想要達到該目標的成就需要并輸出創新性決策與行為來達成目標。同時，精準定位、運籌帷幄的問題解決型目標對地方政府形成了問題倒逼機制，地方政府在面對突發狀況、危機情形等階段性治理困境時，問題解決的緊迫性會激發實務工作者調動政治智慧、理論知識、專業技能等一切可能另辟蹊徑地回應問題。

穩健靈活的地方政府創新能力。創新能力為醞釀地方政府創新性提供充分可能。創新能力是穩健地應對挑戰與突破創新的綜合實力，是將創新理念與方案成功轉化為創新行動的能動保障。具體來看，包括地方政府依據其發展與規劃需要，敏捷運用現有資源和優勢條件自主開拓創造性地實現目標方式的能力；在創新過程中能夠調動一切可能條件輔助與維持創新的能力；積累流行改革創新經驗、學習先進技術并迅速化為己用的吸收創新的能力。此外，地方政府的全局把握與問題甄別的認知能力，制度設計與方向引領的規劃能力，需求整合與問題解決的協同共治能力，危機應對與矛盾處理的救濟回應能力等與地方政府創新能力之間構成了地方政府能力體系，在相互配合、動態調整中才能夠確保創新性實現的穩健性與靈活性的平衡。[36]

（三）充分條件：新穎創造與引進速率

新穎創造為彰顯地方政府創新性制造標識。新穎創造并不在于標新立異，而在于與時俱進的突破性與協調發展的適應性，因此它是一個相對概念。其前提是創新過程與結果的外化，縱向上主要體現在地方政府在某一時刻的創新活動相較于組織自身之前的慣有思路或方案有所突破的程度。創新并不一定是地方政府原創的，甚至是汲取模仿其他優秀做法，地方政府的做法卻相對于歷史中的自我有所突破或進步。橫向上主要體現在同一行政層級的地方政府或同一領域的部門在面對雷同問題或履行類似職能的過程中，相較于其他同類主體，創新的過程和結果所凸顯的稀缺程度和原創程度。此外，推陳出新釋放了政府更具政治合法性、民眾信任感的信號。這些信號最為明顯地表現于地方政府創新口號或標語中，如浙江省的“最多跑一次”行政效能改革、安徽省南陵縣的農村公共建設“三會四自一平臺”治理模式、四川省“量體裁衣”式殘疾人服務模式、北京市的“三效一創”績效管理體系等諸多成功的地方政府創新都有一個橫貫的新穎符號。

引進速率為夯實地方政府創新性增添資本。引進速率實質上是地方政府保持活力、與時俱進的自我更新速率的部分體現。地方政府向外“求助”援引的內容如先進理念、科學技術、新興產品、管理方法等十分具有廣泛性。引進速率一方面在于地方政府對引進內容的接觸與理解的“去情境化”（de-contextualization）速率。“去情境化”是剝離原有引進內容的特殊性，對其他行動者經驗的一般化的過程，目的是檢驗引進內容與地方政府本身的相關性、切恰性，發掘“彼之長處”與“此之短板”之間的聯結點。另一方面在于地方政府對引進內容的銜接與應用的“情境化”（contextualization）速率。“情境化”是地方政府將一般化的經驗或模型在其面臨同樣的情況下加以應用的過程。地方政府通過高效地完成去情境化與情境化兩個過程來實現援引外在經驗或模型而增強創新性的過程。

總之，地方政府在其所處的公共任務環境中，以實現特定組織創新目標為目的，在充分發揮其創新能力的基礎上，通過高效地自主創造或引進先進理念、技術或方案以期達到的結果有效與情境適當即創新性的生成機理。創新性既表現為地方政府決策與行為結果所表現出的屬性，又表現為隨著具有創新性的決策與行為的積累而具備的組織特征上的創新性。

五 提升進路：以增強創新性為核心策略推進新時代的地方政府創新

（一）儲備創新知識

一方面，實現地方政府創新性的觀念化。創新之于地方政府實務工作者并不陌生，但該群體對創新性的認知卻莫衷一是，故理解與內化創新性是觀念化的第一步，實務工作者增強創新性意念系統的建立是觀念化的結果。首先，對地方政府創新性概念的認知接納。認知形成關鍵在于對地方政府創新性概念關鍵要素的把握，需要注意的是：創新性無法脫離公共組織界域，也并非貪大求全的價值集合，創新性要體現多元主體美好需要，也應主張理性工具的合理使用。其次，地方政府創新性概念的思維訓練。結果有效邏輯與情境適當邏輯就是增強創新性的思維邏輯，實務工作者在創新活動中思考如何并行或對接雙重邏輯是觀念化的重點。培養運用創新性思維的情緒，根據創新的不同階段調整情緒會加速創新性的觀念化。最后，地方政府創新性概念的時代內涵。歷史傳統、發展階段、頂層設計等賦予了新時代多重意義，應當既有利于解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，又符合建設創新型國家戰略的部署要求。

另一方面，促進地方政府創新性的能力化。創新能力奠定了地方政府實現創新性的綜合實力，創新理念的應用導向就是從觀念化到能力化的過程。首先，熟識地方政府組織的基本屬性。組織屬性是形成創新能力的基礎架構，地方政府既要考慮其有別于其他組織的特殊性，又要考慮地方政府兼具的公共組織一般屬性[37]對創新能力的影響。其次，掌握組織固有要素的工具維度。組織理論視角下組織的結構、文化等諸多組織因素都是目標實現工具，如組織結構的縱向或橫向變化所形成的分工或協作就是地方政府以組織結構變遷的方式探索高效承擔公共任務的工具。[38]最后，通曉流行創新方案的運作原理。有學者論證中國當下的大部制改革、反腐監察改革、社會與醫療改革等表明中國正融入世界范圍后新公共管理改革浪潮。[39]跨越組織邊界與行政層級、培養強勁統一的價值文化認同等后新公共管理浪潮所形成的一站式商店、一站式服務、聯合政府等流行方案日益風靡。然而，如何使改革潮流適應中國文化傳統仍有賴于吸收方案的運作原理并轉化為創新能力的情況。

（二）甄別創新情境

一方面，完成地方政府創新性的目標化。地方政府創新性直接體現為目標執行與結果的創新性，明晰的目標是形成與增強創新性的前提。地方政府根據其轄區境況、行政層級、發展規劃等制定了相應的發展規劃型目標，目標實現過程中所遇到的種種困境又形成了地方政府的問題解決型目標，兩個目標之間互為表里。設置合理而富于挑戰的發展規劃型目標最有益于實務工作者們打破陳規、解放思想，擺脫路徑依賴，輸出創新性決策與行為來達成目標。同時，精準定位、運籌帷幄的問題解決型目標實際上形成了一種倒逼，地方政府在面對突發狀況、危機情形等階段性治理困境時，問題解決的緊迫性會激發實務工作者調動政治智慧、理論知識、專業技能等以全新的方式回應問題。

另一方面，注重地方政府創新性的情境化。公共任務環境的復雜化與特殊化、發展不均衡的矛盾導致了當前我國地方政府創新情境的復雜性，因此不同情境的創新性是相對的。政府系統中運行的政治與行政文化、府際競爭與學習氛圍、政府系統的流行方案等形成了孕育創新性的中觀情境。然而，不同地方政府在不同時期所面對的公共任務、資源稟賦、現實條件、危機情形等微觀情境是影響地方政府創新性的關鍵。某一特定地方政府的創新情境尤其是宏觀情境和中觀情境在一定時期內是相對穩定的，然而微觀情境卻最具嬗變性。地方政府要監測創新環境的實時變化、跟蹤創新目標的實現進展、創新工具使用的阻滯疏浚，進而研判與掌握地方政府創新情境的細微變化與影響。當前全面深化改革、供給側改革、“互聯網+”就是針對新時代情境復雜性而展開的一系列調適性改革。

（三）善用創新工具

一方面，加強地方政府創新性的工具化。組織的結構、文化與迷思都可轉化為組織的正式規范或非正式規范并成為實現目標的組織工具。首先，地方政府的結構變化而構筑的組織形態豐富了職能實現的方式。組織結構由誰應該或者能夠做什么的職位和規則構成，決定了如何執行各種各樣的組織任務。不同組織形態下的層級節制、勞動分工與日常規范等相互配合，彈性組織形態（如網絡結構、任務小組、專門辦公室等）成為保證創新性的結構工具。其次，地方政府的文化變遷所彰顯的組織身份更新了情境對接的方式。文化是組織真正擁有的東西，變化中的領導者可以利用文化來實現其所預期的結果，組織文化是制度化的非正式規范、公共價值的組織社會化，也是組織身份的維持模式。組織理論中經驗學習、價值聚類、價值時間接近、情境化與去情境化等方式都是將組織文化變遷化為實現創新性的工具。最后，地方政府的迷思標簽營造了組織充分符合社會要求的氛圍。地方政府在廣為流傳的社會標準以及時髦流行的組織方案中通過量體裁衣的對接聯合，找到針對目標或問題的方案，也實現了組織社會標簽的符號傳播。

另一方面，推進地方政府創新性的操作化。掌握如何操作創新工具是地方政府提升創新性的關鍵。首先，地方政府要實現不同工具之間的融合使用，為最大限度增強創新性提供可能。地方政府可以將組織核心要素之間關系的理順作為基點，保持生成邏輯的并行為原則，實現組織工具與組織外工具的結合以及組織工具之間的結合，運用工具配合的“組合拳”確保實現創新所要達到的預期效果。其次，緊跟當下創新理念與科學技術的最新進展，將先進理念與專業知識置于地方政府的組織目標和情境中，地方政府創新者通過對技術引進與方式創新的經驗學習，為充分發揮專業技術人員的能力提供空間，輔之以政治智慧，將其轉化為組織所需的治理方案或創新手段加以應用。地方政府也要構建創新型政府以鼓勵技術創新對地方經濟社會發展的核心驅動作用，加大對科技進步與技術創新的投入，鼓勵自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來。

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[1] 本文刊載于《寧夏社會科學》2018年第5期。

[2] 張舜禹，廣東財經大學公共管理學院講師，博士；李靖，吉林大學行政學院教授、博士生導師，博士。

[3] 〔美〕約瑟夫·熊彼特：《經濟發展理論》，商務印書館，1990，第43頁。

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[10] Kim，S.E.，Chang G.W.，“An Empirical Analysis of Innovativeness in Government：Findings and Implications，” International Review of Administrative Sciences，No.2（2009），pp.293-310.

[11] 赫爾利與哈特（Hult）試圖從創新過程角度來區分創新性與創新能力，認為創新性對創新能力具有積極的促進作用，即創新初始階段組織成員對創新的開放與接受的態度即為創新性，而在創新實施階段組織能切恰地成功落實新觀念、新事物則是組織的創新能力。

[12] Mone，M.A.，Mckinley，W.，Barker，V.L.，“Organizational Decline and Innovation：A Contingency Framework，” The Academy of Management Review，No.1（1998），pp.15-32.

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[14] Walker，R.M.，Berry，F.S.，Avellaneda，C.N.，“Limits on Innovativeness in Local Government：Examining Capacity，Complexity，and Dynamism in Organizational Task Environments，” Public Administration，No.3（2015），pp.663-683.

[15] 俞可平：《我們鼓勵和推動什么樣的政府創新——對 113 個“中國地方政府創新獎”入圍項目的小結》，載氏著《政府創新的中國經驗：基于“中國地方政府創新獎”的研究》，中央編譯出版社，2011，第3頁。

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[17] 張國良、陳宏民：《關于組織創新性與創新能力的定義、度量及概念框架》，《研究與發展管理》2007年第1期，第42～50頁。

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[19] Boushey，G.，Policy Diffusion Dynamics in America（New York：Cambridge University Press，2010），p.77.Boushey在考察從1960年到2006年的46年間美國政府政策創新動力時也對州政府的政策回應性進行了分數排名。

[20] Christensen，T.，et al.，Organization Theory and the Public Sector：Instrument，Culture and Myth（New York：Routledge，2007），pp.23，26，79.

[21] 如民主考量、憲法價值、公共福利的追求之間的平衡與維護。

[22] Christensen，T.，et al.，Organization Theory and The Public Sector：Instrument，Culture and Myth（New York：Routledge，2007），pp.23，26，79.

[23] 張舜禹：《我國地方政府機構化的影響因素、演變邏輯與發展策略》，《天府新論》2017年第3期，第106～115頁。

[24] 郁建興、高翔：《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》2012年第5期，第95～112、206～207頁。

[25] 陳振明、孫楊杰：《公共服務質量獎的興起》，《湘潭大學學報》（哲學社會科學版）2014年第4期，第7～12頁。

[26] 聯合國公共服務獎提名規則：https：//publicadministration.un.org/unpsa/Portals/0/Submission_rules/Submission_rules_2018_ZH.pdf。

[27] 創新（innovation）、利益相關者參與（stakeholder involvement）、行動采取的相關性（relevance of actions taken）、影響或結果（impact/results）、可持續性（sustainability）、可移植性與學習能力（transferability and learning capacity）、社會融入（social inclusion）。

[28] 數據來源：美國哈佛大學肯尼迪政府學院網站，“美國政府創新獎”欄目簡介，http：//www.ash.harvard.edu/Home/Programs/Innovations-in-Government/Awards.

[29] Innovation in the public service，加拿大政府網站，https：//www.canada.ca/en/government/publicservice/modernizing.html。

[30] https：//www.canada.ca/en/treasary-board-secretariat/services/innovation/awards_recognition_special-events/public-service-award-excellence-2018.html.

[31] 中國改革年會簡介：http：//news.hexun.com/2010-01-06/122269482.html。

[32] 湖南省首屆創新獎網頁：http：//www.hnst.gov.cn/bsfw/ggfw/hjxmmd/201705/P020170524569409872133.pdf。

[33] 吳建南、張攀、劉張立：《“效能建設”十年擴散：面向中國省份的事件史分析》，《中國行政管理》2014年第1期，第76～82頁。

[34] 吳建南、馬亮、楊宇謙：《比較視角下的效能建設：績效改進、創新與服務型政府》，《中國行政管理》2011年第3期，第35～40頁。

[35] Christensen，T.，et al.，Organization Theory and the Public Sector：Instrument，Culture and Myth（New York：Routledge，2007），pp.23，26，79.

[36] 張舜禹、李靖：《社會治理創新過程中的城市社區精神培育研究》，《觀察與思考》2018年第3期，第80～88頁。

[37] Egeberg，M.，“How Bureaucratic Structure Matters：An Organizational Perspective，” in B.G.Peters and J.Pierre，eds.，The SAGE Handbook of Public Administration（London：Sage Publish Press，2012），p.341.

[38] Christensen，T.，Fan，Y.，“Post-New Public Management：A New Administrative Paradigm for China？，” International Review of Administrative Sciences，No.2（2018），pp.389-404.

[39] Christensen，T.，Fan，Y.，“Post-New Public Management：A New Administrative Paradigm For China？，” International Review of Administrative Sciences，No.2（2018），pp.389-404.