Ⅱ 立法發(fā)展報(bào)告
Ⅱ Legislative Development Reports

B.2 立法發(fā)展總報(bào)告

張鵬 湯善鵬 杜維超 張洪魯[1]

摘要：2018年是十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)依法履職的第一年，也是歷屆常委會(huì)履職第一年審議通過(guò)法律案數(shù)量最多的一年。憲法修正案和監(jiān)察法經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)。全國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)立法工作中以法規(guī)修改為重，從側(cè)面印證了地方逐步由規(guī)?；⒎ㄏ蜻m度修法模式的轉(zhuǎn)變。其中，財(cái)政經(jīng)濟(jì)類地方立法居于首位，反映出我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中對(duì)于高質(zhì)量立法的需求。設(shè)區(qū)的市地方立法取得重大進(jìn)展，具有數(shù)量大、事項(xiàng)全、重點(diǎn)突出、特色鮮明的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：立法 法規(guī)修改 高質(zhì)量立法 地方立法

立法是法作用于國(guó)家治理的起點(diǎn)，乃法治之前提與首要環(huán)節(jié)。[2]完備良善的法律規(guī)范體系無(wú)疑是社會(huì)主義法治體系建設(shè)的重要基石，也是政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的基本保障。[3]建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。新時(shí)代的中國(guó)立法發(fā)展，是國(guó)家治理領(lǐng)域中的一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，也是一個(gè)長(zhǎng)期的、艱巨的、復(fù)雜的歷史過(guò)程，需要進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的持續(xù)不懈的艱苦努力。[4]我國(guó)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，形成了“多級(jí)并存、多類結(jié)合”的立法體制。因應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，基于推進(jìn)全面依法治國(guó)基本方略的戰(zhàn)略考量，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，由此揭示出當(dāng)代中國(guó)立法發(fā)展正在發(fā)生的極為深刻的革命性變化。[5]對(duì)中央和地方各級(jí)立法年度發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行總結(jié)梳理，展現(xiàn)出新時(shí)代立法與改革決策的有機(jī)銜接、相互促進(jìn)，“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”，鮮明展示新時(shí)代中國(guó)法治現(xiàn)代化進(jìn)程的時(shí)代走向。

一 2018年全國(guó)人大及其常委會(huì)立法進(jìn)展

（一）十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃

2018年8月，黨中央批準(zhǔn)了十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并以中共中央文件轉(zhuǎn)發(fā)了中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的請(qǐng)示。立法規(guī)劃是每屆全國(guó)人大常委會(huì)立法工作的“任務(wù)表”“施工圖”。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后制定的第一個(gè)五年立法規(guī)劃，是立法工作新形勢(shì)新任務(wù)新要求的集中體現(xiàn)，是加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作的總體部署和行動(dòng)號(hào)令。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中含各類立法項(xiàng)目共116件。其中，第一類項(xiàng)目（即條件比較成熟，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議）有69件，包括新制定學(xué)前教育法、個(gè)人信息保護(hù)法等35件，修改全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、國(guó)務(wù)院組織法、治安管理處罰法等34件。第二類項(xiàng)目（即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議）有47件，包括修改公司法、商業(yè)銀行法、道路交通安全法等。第三類項(xiàng)目則包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)信用、人工智能、濕地保護(hù)、家庭教育等立法條件尚不完全具備，需要繼續(xù)研究論證，經(jīng)研究論證，條件成熟時(shí)安排審議的立法項(xiàng)目。[6]其中，重點(diǎn)領(lǐng)域立法主要包括以下幾方面。

一是貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，修改鐵路法、礦產(chǎn)資源法、電力法、產(chǎn)品質(zhì)量法、計(jì)量法，制定能源法、原子能法；堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，修改專利法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法；深化土地制度改革和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，修改農(nóng)村土地承包法、土地管理法，制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法；激發(fā)市場(chǎng)主體活力和推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局，修改公司法、企業(yè)破產(chǎn)法、海商法、反壟斷法，制定外國(guó)投資法；深化金融體制改革和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，修改證券法、商業(yè)銀行法、中國(guó)人民銀行法，制定期貨法；深化稅收制度改革和全面落實(shí)稅收法定原則，修改稅收征收管理法，制定增值稅法、房地產(chǎn)稅法等10部單行稅法。

二是完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織，加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障，修改全國(guó)人大組織法（全國(guó)人大議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則修改，一并考慮）、地方組織法、國(guó)務(wù)院組織法、城市居民委員會(huì)組織法、村民委員會(huì)組織法、監(jiān)督法；深化行政體制改革，修改行政處罰法、行政復(fù)議法、公務(wù)員法；深化司法體制改革和完善仲裁制度，修改人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法、人民警察法、律師法、仲裁法，制定看守所法、民事強(qiáng)制執(zhí)行法。

三是堅(jiān)定文化自信，推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮。建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，制定個(gè)人信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法、電信法；推動(dòng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，修改著作權(quán)法、檔案法、文物保護(hù)法、體育法，制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法。

四是保障和改善民生，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。落實(shí)“兩步走”方案，審議民法典各分編，完成民法典編纂；加快教育現(xiàn)代化，修改職業(yè)教育法、教師法、學(xué)位條例，制定學(xué)前教育法；加強(qiáng)對(duì)特殊人群的保護(hù)和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，修改未成年人保護(hù)法（預(yù)防未成年人犯罪法修改，一并考慮）、老年人權(quán)益保障法，制定社會(huì)救助法；實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，修改藥品管理法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、動(dòng)物防疫法，制定基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法；保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，修改城市房地產(chǎn)管理法，制定不動(dòng)產(chǎn)登記法；加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，修改海上交通安全法、安全生產(chǎn)法、治安管理處罰法、刑法、道路交通安全法、氣象法，制定社區(qū)矯正法、法律援助法。

五是加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。實(shí)施主體功能區(qū)和用途管制制度，制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法；著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，修改固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法；加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，修改森林法、草原法、漁業(yè)法，制定國(guó)家公園法、長(zhǎng)江保護(hù)法。[7]

（二）全國(guó)人大立法進(jìn)展

根據(jù)中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布的法律文件，2018年1月1日至12月31日，全國(guó)人大修改《中華人民共和國(guó)憲法》，制定《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，通過(guò)《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于設(shè)立第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)的決定》《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》等2件有關(guān)法律問(wèn)題的決定。

2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，并于當(dāng)日發(fā)布公告，予以公布施行。憲法修正案共21條，包括12個(gè)方面。①確立科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在國(guó)家政治和社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位。②調(diào)整充實(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的內(nèi)容。③完善依法治國(guó)和憲法實(shí)施舉措。④充實(shí)完善我國(guó)革命和建設(shè)發(fā)展歷程的內(nèi)容。⑤充實(shí)完善愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線和民族關(guān)系的內(nèi)容。⑥充實(shí)和平外交政策方面的內(nèi)容。⑦充實(shí)堅(jiān)持和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。⑧增加倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的內(nèi)容。⑨修改國(guó)家主席任職方面的有關(guān)規(guī)定。⑩增加設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定。⑾增加有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)規(guī)定。⑿修改全國(guó)人大專門委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定。

2018年3月20日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》由十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議表決通過(guò)，并于當(dāng)日發(fā)布公告，自公布之日起施行。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》分為9章，包括總則、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國(guó)際合作、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任和附則，共69條。主要內(nèi)容包括：（1）監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想和領(lǐng)導(dǎo)體制；（2）監(jiān)察工作的原則和方針；（3）監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生和職責(zé)；（4）實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；（5）監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限設(shè)定；（6）嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察程序；（7）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督。

（三）全國(guó)人大常委會(huì)立法進(jìn)展

2018年，全國(guó)人大常委會(huì)共制定法律8件，修改法律47件（次），通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定9件，具體進(jìn)展情況如圖1所示。

圖1 2018年全國(guó)人大常委會(huì)的立法進(jìn)展情況

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

全國(guó)人大常委會(huì)新制定法律共8件。2018年4月27日通過(guò)《中華人民共和國(guó)人民陪審員法》和《英雄烈士保護(hù)法》，2018年8月31日通過(guò)《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》和《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，2018年10月26日通過(guò)《中華人民共和國(guó)消防救援銜條例》和《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》，2018年12月29日通過(guò)《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)置稅法》和《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法》。

全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的決定》《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國(guó)證券法〉有關(guān)規(guī)定期限的決定》《關(guān)于專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件訴訟程序若干問(wèn)題的決定》《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地方開(kāi)展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)期限的決定》《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》等有關(guān)法律問(wèn)題的決定，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額的決定》。[8]

全國(guó)人大常委會(huì)修改法律47件（次）。2018年4月27日，修改通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)防教育法》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》[9]《中華人民共和國(guó)國(guó)家情報(bào)法》《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》《中華人民共和國(guó)精神衛(wèi)生法》。2018年8月31日修改通過(guò)了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》。

2018年10月26日修改通過(guò)了《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》《中華人民共和國(guó)廣告法》《中華人民共和國(guó)船舶噸稅法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)公司法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國(guó)旅游法》《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》。

2018年12月29日修改通過(guò)了《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)電力法》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)民用航空法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)港口法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)食品安全法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》。

全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)際條約有以下幾個(gè)。①第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議決定：批準(zhǔn)2016年3月23日由中華人民共和國(guó)代表在布里奇頓簽署的《中華人民共和國(guó)和巴巴多斯引渡條約》。②第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議決定：批準(zhǔn)2016年3月24日由中華人民共和國(guó)代表在圣喬治簽署的《中華人民共和國(guó)和格林納達(dá)關(guān)于刑事司法協(xié)助的條約》。③第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議決定：批準(zhǔn)2016年3月24日由中華人民共和國(guó)代表在圣喬治簽署的《中華人民共和國(guó)和格林納達(dá)引渡條約》。④第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議決定：批準(zhǔn)2017年6月9日由中華人民共和國(guó)代表在阿斯塔納簽署的《上海合作組織反極端主義公約》。

全國(guó)人大常委會(huì)已完成《2018年立法工作計(jì)劃》“繼續(xù)審議的法律案”12件中的11件，僅余《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》尚未通過(guò)；對(duì)于工作計(jì)劃中14件“初次審議的法律案”已通過(guò)5件；在“做好授權(quán)決定和改革決定相關(guān)工作”方面，已完成的決定占80%（見(jiàn)圖2）。

圖2 2018年全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作計(jì)劃完成情況

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

（四）全國(guó)人大常委會(huì)立法進(jìn)展述評(píng)

2018年是全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神的開(kāi)局之年，是改革開(kāi)放40周年，是十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)依法履職的第一年，也是歷屆常委會(huì)履職第一年審議通過(guò)法律案數(shù)量最多的一年。[10]

2018年9月7日，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)立法工作會(huì)議，部署十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的實(shí)施工作。根據(jù)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃任務(wù)分工方案，57家承擔(dān)牽頭起草工作的單位按照“任務(wù)、時(shí)間、組織、責(zé)任”四落實(shí)的要求，明確所承擔(dān)的立法項(xiàng)目具體起草工作計(jì)劃和方案，明確時(shí)間表、路線圖和責(zé)任人。同時(shí)，明確全國(guó)人大各專門委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系的立法項(xiàng)目，做好跟蹤督促工作。[11]

總體而言，2018年全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法工作具有三大重點(diǎn)和特點(diǎn)。第一，推動(dòng)新憲法修正案的通過(guò)，在相關(guān)立法中落實(shí)憲法修正案關(guān)于社會(huì)主義核心價(jià)值觀和憲法宣誓制度的規(guī)定。第二，采取打包修法方式，保證機(jī)構(gòu)改革與立法無(wú)縫對(duì)接。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)和工作調(diào)整，需要對(duì)有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行修改。僅用1個(gè)月時(shí)間，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議即審議通過(guò)《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》，保證機(jī)構(gòu)改革與立法做到“無(wú)縫對(duì)接”。2018年，全國(guó)人大常委會(huì)采取打包修改法律、作出決定等方式，先后4次“打包”修改法律33件（次）。作為立法的創(chuàng)新形式，打包修改有利于節(jié)約立法資源、提高立法效率。第三，全國(guó)人大及其常委會(huì)立法突出強(qiáng)調(diào)民生保障和改善，民生領(lǐng)域新增和修改立法數(shù)量為26件[12]，用完備的法治保障人民權(quán)益、增進(jìn)民生福祉。2018年8月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，成為我國(guó)首部規(guī)范防治土壤污染的專門法律。其中明確規(guī)定，國(guó)家建立農(nóng)用地分類管理制度。按照土壤污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類。對(duì)不同類的農(nóng)用地，法律分別規(guī)定了不同的管理措施，明確相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)要求。《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》的修改，開(kāi)啟了從分類稅制向綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的改革，提高了個(gè)稅的基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，增加專項(xiàng)附加扣除，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，給中低收入者帶來(lái)更多減稅紅利。此外，疫苗管理法草案、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法草案等提請(qǐng)審議，反映出全國(guó)人大及其常委會(huì)立法工作對(duì)于公共衛(wèi)生安全和公民身體健康的重視，著力為百姓健康提供更強(qiáng)保障。

天下大治，起于法治?！傲⑸品ㄓ谔煜拢瑒t天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！弊畲笙薅燃ぐl(fā)社會(huì)活力，促進(jìn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安，立法工作始終重任在肩。[13]全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法傳遞著民生的溫度。十九大報(bào)告指出：人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。矚目人民圓夢(mèng)之路，透射出全國(guó)人大及其常委會(huì)未來(lái)的立法工作重心。

二 2018年省級(jí)人大及其常委會(huì)立法發(fā)展

全國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法進(jìn)展，以2018年1月1日至12月31日全國(guó)各省級(jí)人大及其常委會(huì)網(wǎng)站、北大法寶等數(shù)據(jù)庫(kù)公開(kāi)的立法信息為統(tǒng)計(jì)和分析對(duì)象。在本部分所統(tǒng)計(jì)的立法之中，省級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)修改某件或者多件省級(jí)地方性法規(guī)的決定不再單獨(dú)納入統(tǒng)計(jì)范疇。如江蘇省人大常委會(huì)《關(guān)于修改〈江蘇省大氣污染防治條例〉等十六件地方性法規(guī)的決定》不再單獨(dú)納入2018年江蘇省人大常委會(huì)修改立法的數(shù)量統(tǒng)計(jì)之中，而是將十六件地方性法規(guī)分別作為修改立法的統(tǒng)計(jì)內(nèi)容。

（一）省級(jí)人大及其常委會(huì)立法概況

根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，從法律分類角度而言，省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法均屬于地方性法規(guī)。統(tǒng)計(jì)顯示，2018年我國(guó)各省區(qū)市（不含港澳臺(tái)地區(qū)）人大及其常委會(huì)制定通過(guò)175件地方性法規(guī)（含法規(guī)性決定），修改669件地方性法規(guī)（含法規(guī)性決定），廢止96件地方性法規(guī)。就省級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)而言，新增立法占比達(dá)到19%，修改法規(guī)的情況占71%，廢止原有法規(guī)的情形僅占10%（見(jiàn)圖3）。由此而言，新增立法所占比例并無(wú)任何優(yōu)勢(shì)可言，相較于2017年地方性法規(guī)的立法數(shù)據(jù)呈現(xiàn)大幅下降態(tài)勢(shì)。[14]相對(duì)而言，法規(guī)修改占據(jù)了較大數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，規(guī)章廢止則占比最少。這從側(cè)面印證了地方逐步由規(guī)?；⒎ㄏ蜻m度修法模式的轉(zhuǎn)變。

圖3 2018年我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法進(jìn)展情況

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

（二）省級(jí)人大及其常委會(huì)立法數(shù)據(jù)分析

黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”因此，在對(duì)省級(jí)地方性法規(guī)進(jìn)行分類梳理時(shí)，在《中國(guó)地方立法報(bào)告（2018）》及重慶市地方立法實(shí)踐六種歸類的基礎(chǔ)上，增設(shè)“憲法”類別，并細(xì)化了各大類所包含的類目。根據(jù)地方性法規(guī)具體調(diào)整內(nèi)容及調(diào)整重點(diǎn)的不同，將省級(jí)地方性法規(guī)基本劃分為以下七大類別。

一是憲法類立法，憲法宣誓、憲法宣傳。

二是國(guó)家機(jī)關(guān)類立法，人大制度、行政機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法、行政事務(wù)、人事任免、預(yù)算審查監(jiān)督、民族政策、軍事設(shè)施。

三是社會(huì)事務(wù)管理類立法，公民權(quán)益、公共安全、司法服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)團(tuán)體、基層政治、勞動(dòng)安全、社會(huì)保障、宗教事務(wù)、殯葬管理、社會(huì)福利、促進(jìn)就業(yè)。

四是文化教育類立法，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、食品、醫(yī)藥、語(yǔ)言文字、名勝古跡。

五是財(cái)政經(jīng)濟(jì)類立法，市場(chǎng)、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、旅游、企業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、財(cái)政電信、統(tǒng)計(jì)、中介組織、水利工程、畜牧、水產(chǎn)品養(yǎng)殖、產(chǎn)品質(zhì)量、林地管理、廣告、防洪抗旱、河道管理、海域使用、民用航空、煙草專賣、港口管理、工業(yè)管理。

六是城鄉(xiāng)建設(shè)類立法，建設(shè)規(guī)劃、土地管理、市政綠化、風(fēng)景名勝、物業(yè)管理、房屋登記。

七是資源環(huán)境類立法，資源、能源（新材料）、環(huán)境保護(hù)、濕地保護(hù)。

1.省級(jí)人大及其常委會(huì)新增法規(guī)數(shù)據(jù)分析

（1）新增立法總覽

2018年，我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)新增立法共175件?？傮w上而言，有22個(gè)省級(jí)人大及其常委會(huì)的新增法規(guī)數(shù)量達(dá)到5件及以上，占總體比例的71%，說(shuō)明我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法活動(dòng)較為活躍，人大在立法中積極發(fā)揮了引領(lǐng)作用。[15]

從各省份來(lái)看，新增法規(guī)最為活躍的是廣東省，總量為13件，占全國(guó)總量的7.4%；接下來(lái)是遼寧省11件，占全國(guó)總量的6.3%；湖北省9件，占全國(guó)總量的5.1%，江蘇、天津、海南則均為8件，各占全國(guó)總量的4.6%。相比之下，西藏則并無(wú)新增立法。

從地域分布來(lái)看[16]，東部11個(gè)省份新增法規(guī)78件，占比44.6%；中部8個(gè)省份新增法規(guī)40件，占比22.9%；西部12個(gè)省份共計(jì)57件，占比32.6%。經(jīng)過(guò)對(duì)比可以清晰地發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)立法最為活躍，中部地區(qū)新增立法最少（見(jiàn)圖4）。

圖4 2018年全國(guó)各區(qū)域新增法規(guī)量

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

（2）新增法規(guī)類型分布

省級(jí)人大及其常委會(huì)新增立法的類型能夠直觀反映出我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市在特定時(shí)段內(nèi)的立法需求和立法重點(diǎn)，從側(cè)面反映出地方發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和實(shí)踐需求。如圖5、圖6所示，2018年全國(guó)175件新增省級(jí)法規(guī)中，財(cái)政經(jīng)濟(jì)類立法占據(jù)首位，總體數(shù)量為39件，占比22.3%；其次為國(guó)家機(jī)關(guān)類（共37件，占比21.1%）、資源環(huán)境類（共33件，占比18.9%）、社會(huì)事務(wù)管理類（共31件，占比17.7%）、文化教育類（共20件，占比11.4%）等。由此可見(jiàn)，進(jìn)入新時(shí)代，隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，省級(jí)人大及其常委會(huì)把財(cái)政經(jīng)濟(jì)類立法放在首位。其次是國(guó)家機(jī)關(guān)類，反映出各省、自治區(qū)、直轄市在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府等方面的積極探索和實(shí)踐總結(jié)。資源環(huán)境類的立法量靠前反映出地方立法對(duì)于資源環(huán)境保護(hù)的愈發(fā)重視。而社會(huì)事務(wù)管理類立法涉及面廣，囊括了從個(gè)人到群體的權(quán)益，雖然排在第四位，但是總量與其他類別相差不大。城鄉(xiāng)建設(shè)類立法相對(duì)較少，其中可能的原因之一是隨著《立法法》的修訂，賦予了設(shè)區(qū)的市對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)的地方立法權(quán)。設(shè)區(qū)市立法領(lǐng)域與省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)立法領(lǐng)域存在明顯重疊，如何科學(xué)區(qū)分，有效利用立法資源，亟待研究探索。各種類型新增立法雖然在總量上有所差別，但是財(cái)政經(jīng)濟(jì)類、國(guó)家機(jī)關(guān)類、資源環(huán)境類以及社會(huì)事務(wù)管理類，四大類別之間差距不大，體現(xiàn)在以上方面，各省、自治區(qū)、直轄市的立法力度較為均衡。而占比最少的憲法類新增法規(guī)為《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施憲法宣誓制度辦法》，專門對(duì)憲法宣誓制度作出規(guī)定。其他省區(qū)市由于在2018年之前已經(jīng)出臺(tái)憲法宣誓的省級(jí)地方性法規(guī)，因而2018年對(duì)其加以修訂。

圖5 2018年我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)新增地方性法規(guī)類型分布

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

圖6 2018年我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)新增地方性法規(guī)類型比例

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

2.省級(jí)人大及其常委會(huì)修改法規(guī)數(shù)據(jù)分析

（1）修改法規(guī)總覽

2018年，我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)修改立法共669件，是新增立法數(shù)量的3.8倍之多。總體上而言，有27個(gè)省級(jí)人大及其常委會(huì)的修改法規(guī)數(shù)量達(dá)到10件及以上，說(shuō)明我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法修改活動(dòng)活躍，法律更新量大。

從各省份來(lái)看，修改法規(guī)最為活躍的是黑龍江省，總量達(dá)到102件，占全國(guó)總量的15.2%；接下來(lái)是天津市44件，占全國(guó)總量的6.6%；云南省41件，占全國(guó)總量的6.1%；山東省40件，占全國(guó)總量的6%。

從地域分布來(lái)看，東部11省份修改法規(guī)247件，占比37%；中部8省份修改法規(guī)216件，占比32%；西部12省份共計(jì)206件，占比31%。東、中、西部修改法規(guī)總量上相差不大，尤其是中部和西部的修改數(shù)量?jī)H相差10件（見(jiàn)圖7）。

圖7 2018年全國(guó)各區(qū)域修改法規(guī)量

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

（2）修改法規(guī)類型分布

如圖8、圖9所示，2018年全國(guó)669件修改省級(jí)法規(guī)中，資源環(huán)境類立法占據(jù)首位，總體數(shù)量為225件，占比34%；其次是財(cái)政經(jīng)濟(jì)類，共164件，占比25%；接下來(lái)是城鄉(xiāng)建設(shè)類為112件，占17%。資源環(huán)境類立法的絕對(duì)數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)反映出地方立法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境資源領(lǐng)域的重視和實(shí)踐需求的旺盛。財(cái)政經(jīng)濟(jì)類立法無(wú)論在修改還是新增方面都穩(wěn)居前列，說(shuō)明在財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，各省、自治區(qū)、直轄市仍動(dòng)力十足。城鄉(xiāng)建設(shè)類法規(guī)修改數(shù)量與新增數(shù)量的對(duì)比，反映出該領(lǐng)域省級(jí)立法已經(jīng)較為成熟，目前的工作重點(diǎn)已轉(zhuǎn)移到修改方面。

圖8 2018年我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)修改地方性法規(guī)類型分布

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

圖9 2018年我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)修改地方性法規(guī)類型比例

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

3.省級(jí)人大及其常委會(huì)廢止法規(guī)數(shù)據(jù)分析

（1）廢止法規(guī)總覽

2018年，我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)共廢止法規(guī)96件，相對(duì)于新增立法和修改法規(guī)而言數(shù)量最少。總體上而言，僅有2個(gè)省級(jí)人大及其常委會(huì)（分別是山東、黑龍江）廢止法規(guī)數(shù)量達(dá)到10件及以上，而北京、天津、上海、浙江、河南、湖南、廣西等省份未廢止任何法規(guī)，由此反映出現(xiàn)行省級(jí)地方性法規(guī)的穩(wěn)定性較好。從地域分布來(lái)看，東部11省份廢止法規(guī)32件，占比33%；中部8省份廢止法規(guī)26件，占比27%；西部12省份共計(jì)38件，占比40%。西部廢止法規(guī)數(shù)量最多，其次是東部，最后是中部。由于省份數(shù)量不同，所以按照廢止法規(guī)平均數(shù)來(lái)統(tǒng)計(jì)，東部2.9件、中部3.25件、西部3.17件，可見(jiàn)東部在法規(guī)廢止方面的活躍度不如西部與中部。從側(cè)面可以看出中部與西部在社會(huì)發(fā)展方面變化較大（見(jiàn)圖10）。

圖10 2018年全國(guó)各區(qū)域廢止法規(guī)量

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

（2）廢止法規(guī)類型分布

如圖11、圖12所示，2018年全國(guó)96件被廢止的省級(jí)法規(guī)中，財(cái)政經(jīng)濟(jì)類占據(jù)首位，為40件，占比42%；其次為社會(huì)事務(wù)管理類與資源環(huán)境類，分別為14件，占比15%；接下來(lái)是城鄉(xiāng)建設(shè)類和國(guó)家機(jī)關(guān)類，分別為13件和10件。這一對(duì)比反映出地方立法對(duì)于財(cái)政經(jīng)濟(jì)的高度重視，前期立法的問(wèn)題暴露也是最多。而文化教育類得到的關(guān)注度仍較低。

圖11 2018年我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)廢止地方性法規(guī)類型分布

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

圖12 2018年我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)廢止地方性法規(guī)類型比例

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

（三）省級(jí)人大及其常委會(huì)立法進(jìn)展述評(píng)

2018年，根據(jù)我國(guó)憲法修正案的新變化和國(guó)家監(jiān)察體制改革的新情況，各省級(jí)人大及其常委會(huì)地方立法中最為突出的工作是對(duì)本省、自治區(qū)、直轄市的憲法宣誓地方性法規(guī)進(jìn)行新增或者修改。主要內(nèi)容包括：一是落實(shí)憲法宣誓誓詞中修改部分“為建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)努力奮斗”；二是將省級(jí)以下各級(jí)監(jiān)察委的主任、副主任、委員都納入宣誓范圍；三是在宣誓的基本規(guī)程中增加了“宣誓儀式應(yīng)當(dāng)奏唱中華人民共和國(guó)國(guó)歌”等內(nèi)容。

進(jìn)入新時(shí)代，全國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)2018年的立法工作展現(xiàn)出適應(yīng)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的總體形勢(shì)。無(wú)論是新增還是修改、廢止的地方性法規(guī)中，財(cái)政經(jīng)濟(jì)類都占據(jù)較大比重。反映出我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中對(duì)于高質(zhì)量立法的需求，也體現(xiàn)出省級(jí)人大及其常委會(huì)以高質(zhì)量立法保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程。此外，資源環(huán)境類占比也較靠前，體現(xiàn)出對(duì)于創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念的貫徹落實(shí)，致力于建立健全最嚴(yán)格最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。

但是，就省級(jí)地方立法總體而言，文化教育類立法未能受到足夠關(guān)注，在新增和修改立法中均位于倒數(shù)第三位。這一情況與全國(guó)文化教育法律數(shù)量一直較少的情況相吻合，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一塊短板。[17]全國(guó)人大常委會(huì)近年來(lái)加快了文化教育立法的步伐，省級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)以此為契機(jī)，加快制定和出臺(tái)文化教育方面的地方性法規(guī)，保障廣大人民群眾普遍享受公共文化教育服務(wù)的權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)主義文化教育事業(yè)繁榮發(fā)展。

（四）省級(jí)人大及其常委會(huì)立法進(jìn)展述評(píng)

新時(shí)代立法工作全國(guó)人大及其常委會(huì)面臨著新形勢(shì)新任務(wù)新要求。一是我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對(duì)美好生活的需要和向往是多方面、多層次、多樣化的。人們對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活的參與愿望、對(duì)權(quán)利和利益的保護(hù)要求、對(duì)自身能力發(fā)揮和自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)的追求，都出現(xiàn)越來(lái)越積極的發(fā)展趨勢(shì)。地方立法工作必須積極調(diào)整、主動(dòng)適應(yīng)。在新的歷史條件下，人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)主要不是有沒(méi)有法律法規(guī)的問(wèn)題，而是法律法規(guī)好不好、管用不管用的問(wèn)題。法律法規(guī)不僅要體現(xiàn)價(jià)值理念，而且要能夠合理有效地解決現(xiàn)實(shí)生活中的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)良法善治。

二是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這是黨的十九大作出的又一重大判斷。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。黨的十九大提出實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略、就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、健康中國(guó)戰(zhàn)略、國(guó)家安全戰(zhàn)略等一系列國(guó)家戰(zhàn)略，還提出了建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)、質(zhì)量強(qiáng)國(guó)、航天強(qiáng)國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)、海洋強(qiáng)國(guó)、貿(mào)易強(qiáng)國(guó)、文化強(qiáng)國(guó)、體育強(qiáng)國(guó)、教育強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)等一系列強(qiáng)國(guó)目標(biāo)。地方立法工作必須結(jié)合地方實(shí)際，積極適應(yīng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)，正確把握國(guó)家戰(zhàn)略和強(qiáng)國(guó)目標(biāo)對(duì)地方立法工作提出的新要求，通過(guò)法治方式使之制度化、規(guī)范化，更好發(fā)揮地方立法的積極作用。

三是全面深化改革開(kāi)放。改革開(kāi)放是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定不移推進(jìn)全面深化改革，改革全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展。黨的十九大站在更高起點(diǎn)上謀劃和推進(jìn)全面深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放。不論是已經(jīng)確定的還是今后將要推出的重要任務(wù)和舉措，很多都涉及現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，這同我們過(guò)去推進(jìn)改革有很大不同，必須著力處理好改革和法治的關(guān)系，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，在法治軌道上推進(jìn)改革。改革開(kāi)放提出的立法需求有很多，需要具體問(wèn)題具體分析。有些需要根據(jù)改革的精神，制定出臺(tái)新的規(guī)定；有些需要全面修改，有的可以通過(guò)“打包”修法方式快速完成；有些需要對(duì)現(xiàn)行規(guī)定予以廢止或者解釋；有些實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出相應(yīng)授權(quán)或者決定。

四是全面依法治國(guó)深入推進(jìn)。全面依法治國(guó)，是解決黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問(wèn)題、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本要求。黨的十八屆四中全會(huì)就全面依法治國(guó)作出重大戰(zhàn)略部署。黨的十九大把全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)寫入習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的“八個(gè)明確”，把堅(jiān)持全面依法治國(guó)寫入“十四個(gè)堅(jiān)持”的基本方略。黨的十九屆二中全會(huì)專題研究憲法修改。在這一進(jìn)程中，立法工作包括地方立法工作，將具有越來(lái)越重要的地位，發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。[18]

三 2018年設(shè)區(qū)的市地方立法狀況

（一）2018年設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定情況[19]

截至2018年11月30日根據(jù)各省份人大網(wǎng)站和北大法寶等的公開(kāi)數(shù)據(jù)，2018年我國(guó)設(shè)區(qū)的市立法狀況如下。

河北省設(shè)區(qū)的市立法共11件，包括《承德市制定地方性法規(guī)條例》《承德市水源涵養(yǎng)功能區(qū)保護(hù)條例》《秦皇島市制定地方性法規(guī)條例》《秦皇島市長(zhǎng)城保護(hù)條例》《秦皇島市物業(yè)管理?xiàng)l例》《石家莊市公共文明行為條例》《滄州市地方立法條例》《滄州市城市綠化管理?xiàng)l例》《邯鄲市村莊建設(shè)條例》《邢臺(tái)市河道采砂管理?xiàng)l例》《保定市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用條例》。

山西省設(shè)區(qū)的市立法共9件，包括《太原市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《太原市大氣污染防治條例》《太原市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》《大同市智慧城市促進(jìn)條例》《大同市電梯安全條例》《云岡石窟保護(hù)條例》《長(zhǎng)治市辛安泉飲用水水源地保護(hù)條例》《晉城市文明行為促進(jìn)條例》《晉中市餐廚廢棄物管理?xiàng)l例》。

內(nèi)蒙古自治區(qū)設(shè)區(qū)的市立法共3件，包括《呼和浩特市古樹(shù)名木保護(hù)條例》《通遼市罕山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》《烏蘭察布市岱海、黃旗海保護(hù)條例》。

遼寧省設(shè)區(qū)的市立法共4件，包括《沈陽(yáng)市多規(guī)合一條例》《遼陽(yáng)市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《遼陽(yáng)市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《鞍山市城鎮(zhèn)綠化條例》。

吉林省設(shè)區(qū)的市立法共6件，包括《長(zhǎng)春市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《吉林市城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》《吉林市地方立法條例》《遼源市煤礦文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《白山市城市建筑外立面管理?xiàng)l例》《松原市制定地方性法規(guī)條例》。

黑龍江省設(shè)區(qū)的市立法共9件，包括《哈爾濱市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的決定》《哈爾濱市城市供水條例》《齊齊哈爾市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》《牡丹江市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》《大慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》《雙鴨山市中心城區(qū)山體綠線保護(hù)管理?xiàng)l例》《伊春市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》《七臺(tái)河市城市公園條例》《鶴崗市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》。

江蘇省設(shè)區(qū)的市立法共27件，包括《南京市管線管理?xiàng)l例》《南京市國(guó)家公祭保障條例》《南京市地下文物保護(hù)條例》《無(wú)錫市不動(dòng)產(chǎn)登記條例》《無(wú)錫市文明行為促進(jìn)條例》《徐州市質(zhì)量促進(jìn)條例》《徐州市停車場(chǎng)管理?xiàng)l例》《常州市公共汽車客運(yùn)條例》《南通市煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例》《南通市人才發(fā)展促進(jìn)條例》《連云港市集中式飲用水水源保護(hù)條例》《連云港市文明行為促進(jìn)條例》《連云港市地方立法條例》《淮安市市容管理?xiàng)l例》《淮安市文明行為促進(jìn)條例》《淮安市制定地方性法規(guī)條例》《淮安市周恩來(lái)紀(jì)念地保護(hù)條例》《鹽城市革命遺址和紀(jì)念設(shè)施保護(hù)條例》《鹽城市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》《揚(yáng)州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《鎮(zhèn)江市農(nóng)村公路條例》《鎮(zhèn)江市消防條例》《泰州市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》《泰州市電力保護(hù)條例》《泰州市市區(qū)煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例》《宿遷市社會(huì)信用條例》《宿遷市古黃河馬陵河西民便河水環(huán)境保護(hù)條例》。

浙江省設(shè)區(qū)的市立法共16件，包括《杭州市城市國(guó)際化促進(jìn)條例》《杭州市流動(dòng)人口服務(wù)管理規(guī)定》《杭州市蕭山湘湖旅游度假區(qū)條例》《湖州市電梯使用安全條例》《湖州市文明行為促進(jìn)條例》《嘉興市住房租賃管理若干規(guī)定》《嘉興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《紹興古城保護(hù)利用條例》《紹興會(huì)稽山古香榧群保護(hù)規(guī)定》《金華市農(nóng)村生活垃圾分類管理?xiàng)l例》《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》《舟山市城市綠化條例》《寧波市地理信息資源管理?xiàng)l例》《寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》《寧波市廣播電視管理?xiàng)l例》《溫州市電梯安全條例》。

安徽省設(shè)區(qū)的市立法共18件，包括《蕪湖市電梯安全管理?xiàng)l例》《蕪湖市煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例》《蚌埠市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》《淮南市燃放煙花爆竹管理規(guī)定》《淮北市電梯安全條例》《安慶市危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《安慶市天柱山風(fēng)景名勝區(qū)條例》《黃山市太平湖風(fēng)景名勝區(qū)條例》《黃山市松材線蟲(chóng)病防治條例》《阜陽(yáng)市燃放煙花爆竹和大盤香管理?xiàng)l例》《宿州市飲用水水源地保護(hù)條例》《滁州市揚(yáng)塵污染防治條例》《六安市燃放煙花爆竹管理?xiàng)l例》《宣城市文明行為促進(jìn)條例》《宣紙保護(hù)和發(fā)展條例》《池州市燃放經(jīng)營(yíng)煙花爆竹管理?xiàng)l例》《池州市河道采砂管理?xiàng)l例》《亳州市城市綠化條例》。

福建省設(shè)區(qū)的市立法共15件，包括《福州市濕地保護(hù)管理辦法》《福州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》《福州市閩菜技藝文化保護(hù)規(guī)定》《廈門市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面加強(qiáng)大氣污染防治的決定》《廈門市海上交通安全條例》《泉州市中山路騎樓建筑保護(hù)條例》《泉州市市區(qū)內(nèi)溝河保護(hù)管理?xiàng)l例》《莆田市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》《南平市河岸生態(tài)地保護(hù)規(guī)定》《南平市飲用水水源保護(hù)辦法》《龍巖市飲用水水源保護(hù)條例》《龍巖市文明行為促進(jìn)條例》《龍巖市紅色文化遺存保護(hù)條例》《寧德市城市停車場(chǎng)建設(shè)管理?xiàng)l例》《三明市東牙溪和薯沙溪水庫(kù)飲用水水源保護(hù)條例》。

江西省設(shè)區(qū)的市立法共11件，包括《九江市立法條例》《新余市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》《新余市仙女湖水體保護(hù)條例》《宜春市溫湯地?zé)崴Y源保護(hù)條例》《宜春市立法條例》《萍鄉(xiāng)市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《吉安市水庫(kù)水質(zhì)保護(hù)條例》《景德鎮(zhèn)市御窯廠遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》《上饒市農(nóng)村居民住房建設(shè)管理?xiàng)l例》《贛州市城市道路車輛通行管理規(guī)定》《撫州市文明行為促進(jìn)條例》。

山東省設(shè)區(qū)的市立法共28件，包括《青島市濕地保護(hù)條例》《濟(jì)南市城市建筑垃圾管理?xiàng)l例》《濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線條例》《濟(jì)南市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于濟(jì)南新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)行政管理事項(xiàng)的決定》《濟(jì)南市績(jī)效管理?xiàng)l例》《煙臺(tái)市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》《煙臺(tái)市城市供水條例》《淄博市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理?xiàng)l例》《威海市海岸帶保護(hù)條例》《威海市文明行為促進(jìn)條例》《東營(yíng)市濕地保護(hù)條例》《東營(yíng)市文明行為促進(jìn)條例》《濟(jì)寧市城市綠化條例》《泰安市城市綠化條例》《泰山風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)條例》《泰安市煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例》《菏澤市物業(yè)管理?xiàng)l例》《菏澤市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《臨沂市蒙山保護(hù)條例》《臨沂市文明行為促進(jìn)條例》《濰坊市燃放煙花爆竹管理?xiàng)l例》《濰坊市大氣污染防治條例》《日照市飲用水水源地保護(hù)條例》《日照市文明行為促進(jìn)條例》《萊蕪市文明行為促進(jìn)條例》《德州市濕地保護(hù)條例》《德州市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《聊城市水環(huán)境保護(hù)條例》。

河南省設(shè)區(qū)的市立法共13件，包括《鄭州市文明行為促進(jìn)條例》《開(kāi)封市文物保護(hù)條例》《洛陽(yáng)市集中供熱條例》《洛陽(yáng)市城市綠線管理?xiàng)l例》《平頂山市城市綠化條例》《安陽(yáng)市城市綠化條例》《鶴壁市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《焦作市城市綠化條例》《許昌市中心城區(qū)河湖水系保護(hù)條例》《河南小秦嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》《商丘市市區(qū)飲用水水源保護(hù)條例》《信陽(yáng)市城市道路交通安全設(shè)施管理?xiàng)l例》《駐馬店市城市綠化條例》。

湖北省設(shè)區(qū)的市立法共20件，包括《武漢市氣象災(zāi)害防御條例》《武漢市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》《恩施土家族苗族自治州硒資源保護(hù)與利用條例》《黃石市房屋安全管理?xiàng)l例》《黃石市生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》《黃石市飲用水水源地保護(hù)條例》《襄陽(yáng)市城市生活垃圾治理?xiàng)l例》《襄陽(yáng)市文明行為促進(jìn)條例》《十堰市生態(tài)文明建設(shè)條例》《十堰市戶外廣告和招牌設(shè)置管理?xiàng)l例》《荊州市長(zhǎng)湖保護(hù)條例》《宜昌市電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例》《荊門市城市建筑垃圾管理?xiàng)l例》《鄂州市湖泊保護(hù)條例》《孝感市城市綠化條例》《孝感市住宅小區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》《黃岡市違法建設(shè)治理?xiàng)l例》《黃岡市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《咸寧市城區(qū)山體保護(hù)條例》《隨州市城鄉(xiāng)飲用水水源保護(hù)條例》。

湖南省設(shè)區(qū)的市立法共21件，包括《長(zhǎng)沙市城市綠化條例》《長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》《湘西土家族苗族自治州老司城遺址保護(hù)條例》《湘西土家族苗族自治州邊城歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)條例》《湘潭市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)條例》《湘潭市城市綠化條例》《常德市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)條例》《常德市城鄉(xiāng)生活垃圾管理?xiàng)l例》《永州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》《永州市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《株洲市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)條例》《邵陽(yáng)市城市綠化條例》《張家界市全域旅游促進(jìn)條例》《張家界市八大公山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》《益陽(yáng)市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理?xiàng)l例》《懷化市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》《懷化市城市公園條例》《岳陽(yáng)市機(jī)動(dòng)車停車條例》《岳陽(yáng)市東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》《郴州市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《婁底市湄江風(fēng)景名勝區(qū)條例》。

廣東省設(shè)區(qū)的市立法共21件，包括《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》《廣州市停車場(chǎng)條例》《廣州市社會(huì)工作服務(wù)條例》《湛江市歷史建筑保護(hù)條例》《惠州市羅浮山風(fēng)景名勝區(qū)條例》《東莞市飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》《東莞市出租屋治安與消防安全管理?xiàng)l例》《東莞市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)與保障條例》《韶關(guān)市野外用火管理?xiàng)l例》《潮州市黃岡河流域水環(huán)境保護(hù)條例》《潮州市揚(yáng)塵污染防治條例》《肇慶市揚(yáng)塵污染防治條例》《肇慶市端硯石資源保護(hù)條例》《江門市戶外廣告設(shè)施和招牌設(shè)置管理?xiàng)l例》《茂名市露天礦生態(tài)公園保護(hù)管理?xiàng)l例》《茂名市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《汕尾市革命老區(qū)紅色資源保護(hù)條例》《揭陽(yáng)市生活垃圾管理?xiàng)l例》《陽(yáng)江市漠陽(yáng)江流域水質(zhì)保護(hù)條例》《云浮市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》《河源市農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》。[20]

海南省設(shè)區(qū)的市立法共7件，包括《?？谑袧竦乇Ｗo(hù)若干規(guī)定》《?？谑猩罾诸惞芾磙k法》《海口市電梯安全管理若干規(guī)定》《?？谑谐鞘悬S線管理辦法》《海口市美舍河保護(hù)管理規(guī)定》《三亞市愛(ài)國(guó)衛(wèi)生管理辦法》《三亞市煙花爆竹燃放安全管理規(guī)定》。

四川省設(shè)區(qū)的市立法共16件，包括《瀘州市白酒歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和發(fā)展條例》《阿壩藏族羌族自治州立法條例》《阿壩藏族羌族自治州藏語(yǔ)言文字條例》《自貢市井鹽歷史文化保護(hù)條例》《宜賓市城市地下管線管理?xiàng)l例》《樂(lè)山市集中式飲用水水源保護(hù)管理?xiàng)l例》《資陽(yáng)市安岳石刻保護(hù)條例》《德陽(yáng)市城市管理?xiàng)l例》《德陽(yáng)市物業(yè)管理?xiàng)l例》《綿陽(yáng)市水污染防治條例》《南充市城市道路車輛通行管理?xiàng)l例》《巴中市石窟保護(hù)條例》《攀枝花市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《廣安市城鄉(xiāng)污水處理?xiàng)l例》《雅安市青衣江流域水環(huán)境保護(hù)條例》《眉山市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。

貴州省設(shè)區(qū)的市立法共10件，包括《貴陽(yáng)市健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展條例》《貴陽(yáng)市大數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》《貴陽(yáng)市社區(qū)戒毒康復(fù)條例》《貴陽(yáng)市城市軌道交通條例》《遵義市海龍屯保護(hù)條例》《安順市亞魯王非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《畢節(jié)市百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)條例》《銅仁市梵凈山保護(hù)條例》《黔東南苗族侗族自治州施秉喀斯特世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》《黔南布依族苗族自治州水書(shū)文化保護(hù)條例》。

云南省設(shè)區(qū)的市立法共19件，包括《昆明市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《昆明市道路交通安全條例》《昆明市獻(xiàn)血條例》《昆明市流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》《昆明市建設(shè)區(qū)域性國(guó)際中心城市促進(jìn)條例》《昆明市城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》《昆明市城市軌道交通管理?xiàng)l例》《昆明市文明行為促進(jìn)條例》《曲靖市建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)管理?xiàng)l例》《玉溪市森林防火條例》《昭通市城市管理?xiàng)l例》《保山市龍陵松山戰(zhàn)役戰(zhàn)場(chǎng)遺址保護(hù)條例》《普洱市古茶樹(shù)資源保護(hù)條例》《臨滄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)條例》《云南省德宏傣族景頗族自治州民族教育條例》《迪慶藏族自治州香格里拉城市管理?xiàng)l例》《云南省楚雄彝族自治州彝醫(yī)藥條例》《紅河哈尼彝族自治州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人保護(hù)條例》《文山壯族苗族自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》。

西藏自治區(qū)設(shè)區(qū)的市立法共3件，包括《拉薩市村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》《日喀則市城鎮(zhèn)供水用水條例》《日喀則市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》。

陜西省設(shè)區(qū)的市立法共9件，包括《西安市特種設(shè)備安全條例》《西安市公共汽車客運(yùn)條例》《銅川市煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例》《銅川市城市生活飲用水二次供水管理?xiàng)l例》《渭南市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》《延安市退耕還林成果保護(hù)條例》《榆林市城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《安康市化龍山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》《商洛市農(nóng)村居民飲水安全管理?xiàng)l例》。

甘肅省設(shè)區(qū)的市立法共11件，包括《蘭州市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》《蘭州市什川古梨樹(shù)保護(hù)條例》《甘肅省臨夏回族自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》《甘肅省甘南藏族自治州城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生綜合治理?xiàng)l例》《金昌市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)則》《金昌市市政公用設(shè)施管理?xiàng)l例》《酒泉市飲用水水源地保護(hù)條例》《白銀市封山禁牧管理辦法》《白銀市城市地下綜合管廊管理辦法》《武威市防沙治沙條例》《平?jīng)鍪袩熁ū袢挤殴芾硪?guī)定》。

青海省設(shè)區(qū)的市立法共4件，包括《海東市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》《海南藏族自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》《海北藏族自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》《海西蒙古族藏族自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》。

寧夏回族自治區(qū)設(shè)區(qū)的市立法共6件，包括《銀川市電梯使用安全條例》《銀川市文明行為促進(jìn)條例》《石嘴山市城市餐廚垃圾管理?xiàng)l例》《吳忠市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生治理?xiàng)l例》《固原市煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例》《固原市北朝隋唐墓地保護(hù)條例》。

新疆維吾爾自治區(qū)設(shè)區(qū)的市立法共3件，包括《烏魯木齊市寄遞物流安全管理?xiàng)l例》《烏魯木齊市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例》《哈密市制定地方性法規(guī)條例》。

（二）2018年設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的基本情況

從以上數(shù)據(jù)中，我們可以總結(jié)出2018年設(shè)區(qū)的市立法的特點(diǎn)。

第一，立法數(shù)量較大。全國(guó)設(shè)區(qū)的市制定了335件地方性法規(guī)。其中廣東、湖南、湖北、江蘇、山東超過(guò)了20件，山東制定28件地方性法規(guī)高居榜首，安徽、云南、四川、浙江等省份也接近20件。從總體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)大省制定的地方性法規(guī)較多，較大市數(shù)量較多的省份制定的地方性法規(guī)較多。從一個(gè)省內(nèi)來(lái)看，較大市制定的法規(guī)數(shù)量依然占據(jù)重要部分。自2015年賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來(lái)，新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市立法積極性也很高，如在山東省設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量中，新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市制定了23件，占所有28件的82%。

第二，立法事項(xiàng)比較全面。如圖13所示，從2018年設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法事項(xiàng)來(lái)看，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理172件，占51%；環(huán)境保護(hù)76件，占23%；歷史文化保護(hù)47件，占14%；地方立法條例28件，占8%；社會(huì)管理9件，占3%；經(jīng)濟(jì)管理3件，占1%。由于《立法法》規(guī)定了設(shè)區(qū)的市在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”、“歷史文化保護(hù)”和“環(huán)境保護(hù)”三項(xiàng)立法權(quán)限，從數(shù)據(jù)來(lái)看，除了少數(shù)幾件不能嚴(yán)格納入這三項(xiàng)權(quán)限范圍之外，其他的均可以納入。這說(shuō)明設(shè)區(qū)的市在地方立法權(quán)限的把握上比較準(zhǔn)確。

圖13 2018年設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)事項(xiàng)分類數(shù)量

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

第三，立法事項(xiàng)的重點(diǎn)較為突出。如圖14所示，設(shè)區(qū)的市地方立法主要集中在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面，這也符合《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限的目的，即設(shè)區(qū)的市根據(jù)本地實(shí)際，特別是利用立法權(quán)在城鄉(xiāng)治理上不斷提升治理能力和治理水平。由于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”內(nèi)涵十分豐富，從2018年設(shè)區(qū)的市地方立法來(lái)看，具體包括市容市貌與環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市建設(shè)、文明行為、城鄉(xiāng)管理、市政設(shè)施管理、住宅物業(yè)管理、園林綠化、交通管理、垃圾管理、清潔能源、電梯管理、戶外廣告牌管理、建筑外立面管理、煙花爆竹管理等多個(gè)領(lǐng)域。

第四，立法的地方特色鮮明。從數(shù)據(jù)來(lái)看，2018年設(shè)區(qū)的市地方立法主要是自主性立法，即根據(jù)本地的地方性事務(wù)立法。自主性立法要求較高的立法技術(shù)，在條款的設(shè)計(jì)上注重根據(jù)本地需要進(jìn)行創(chuàng)新性的規(guī)定。特別是在環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)方面，地方特色鮮明。

圖14 2018年設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)事項(xiàng)分類比例

資料來(lái)源：由本課題組根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算編制而成。

（三）2018年設(shè)區(qū)的市地方立法存在的問(wèn)題

第一，篇章結(jié)構(gòu)過(guò)分追求整全性。總體來(lái)看，2018年設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在篇章結(jié)構(gòu)上都較為整全。這種對(duì)篇章結(jié)構(gòu)的整全性追求本來(lái)無(wú)可非議，但是在很大程度上影響了法規(guī)的針對(duì)性。地方立法的原則是“不抵觸、有特色、可操作”，只要將那些針對(duì)解決地方實(shí)際問(wèn)題的特色條款、在實(shí)際操作中能夠取得實(shí)效的條款列明即可，過(guò)分追求法規(guī)的整全性，就會(huì)產(chǎn)生抄襲其他地方法規(guī)、重復(fù)上位法的風(fēng)險(xiǎn)，將真正有特色的創(chuàng)新性條款湮沒(méi)在了大而全的條文中。因此，提倡在設(shè)區(qū)的市地方立法中采取簡(jiǎn)潔明了的立法技術(shù)。

第二，法律后果條款較少，影響可操作性。從設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)現(xiàn)狀來(lái)看，行為模式規(guī)定較多，法律后果規(guī)定較少，這就導(dǎo)致法規(guī)的實(shí)效性較差，在實(shí)踐中遵守或不遵守都沒(méi)有法律后果，影響了法規(guī)的可操作性。因此，我們提倡在法律規(guī)則設(shè)計(jì)時(shí)，務(wù)必注意法律規(guī)則的邏輯完整性，如果不能設(shè)置法律后果（肯定的或否定的）的行為模式，盡量不要納入地方性法規(guī)。

第三，立法規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制還需建立。目前設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)同省級(jí)地方性法規(guī)在立法項(xiàng)目上重合度較高，這就極容易產(chǎn)生省級(jí)地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在規(guī)定上“爭(zhēng)地盤”“打架”的現(xiàn)象。以設(shè)區(qū)的市熱衷于制定的“城市市容市貌環(huán)境衛(wèi)生條例”為例，實(shí)際上，中央立法和省級(jí)地方立法，對(duì)城市市容市貌環(huán)境衛(wèi)生都有比較健全的規(guī)定，因此，設(shè)區(qū)的市在制定類似條例時(shí)，必須注重本地實(shí)際需要，如果上位法已經(jīng)有規(guī)定而且能夠滿足地方需要，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎甚至放棄立法。

2019年是設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)的第四個(gè)年頭?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，經(jīng)過(guò)前三年的摸索，設(shè)區(qū)的市在立法經(jīng)驗(yàn)上會(huì)更加成熟，立法的數(shù)量會(huì)不斷增多，立法的質(zhì)量也會(huì)不斷提高。隨著我國(guó)法律體系的不斷健全，設(shè)區(qū)的市地方立法必將實(shí)現(xiàn)黨中央賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的目的，成為我國(guó)社會(huì)主義法律體系中不可分割的、越來(lái)越重要的組成部分，成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升地方治理能力和治理水平的強(qiáng)大制度保障。

---

[1] 張鵬，南京師范大學(xué)法學(xué)院副教授，中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員，法學(xué)博士；湯善鵬，南京師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士；杜維超，南京師范大學(xué)法學(xué)院講師，中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員，法學(xué)博士；張洪魯，南京師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

[2] 參見(jiàn)封麗霞《新時(shí)代中國(guó)立法發(fā)展的理念與實(shí)踐》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第5期。

[3] 參見(jiàn)馮玉軍《中國(guó)法律規(guī)范體系與立法效果評(píng)估》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第6期。

[4] 參見(jiàn)公丕祥《新時(shí)代的中國(guó)立法發(fā)展趨向》，《新華日?qǐng)?bào)》2018年7月31日第11版。

[5] 參見(jiàn)公丕祥《新時(shí)代的中國(guó)立法發(fā)展趨向》，《新華日?qǐng)?bào)》2018年7月31日第11版。

[6] 《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm，最后訪問(wèn)日期：2019年2月26日。

[7] 《全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)就十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃答記者問(wèn)》，《中國(guó)人大》2018年第18期。

[8] 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法〉等六部法律的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈野生動(dòng)物保護(hù)法〉等15部法律的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈產(chǎn)品質(zhì)量法〉等5部法律的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈電力法〉等4部法律的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈勞動(dòng)法〉等7部法律的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈村民委員會(huì)組織法〉的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈城市居民委員會(huì)組織法〉的決定》等相關(guān)決定未列入統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。

[9] 一年內(nèi)兩次進(jìn)行修正，分別為根據(jù)2018年4月27日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法〉等六部法律的決定》第三次修正；根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法〉等五部法律的決定》第四次修正。

[10] 參見(jiàn)朱寧寧《開(kāi)局之年立法工作全面提質(zhì)加速——十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)2018年立法工作回眸》，《法制日?qǐng)?bào)》2019年2月26日第5版。

[11] 參見(jiàn)朱寧寧《開(kāi)局之年立法工作全面提質(zhì)加速——十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)2018年立法工作回眸》，《法制日?qǐng)?bào)》2019年2月26日第5版。

[12] 民生類包括稅收、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥、安全、教育、權(quán)益等方面。

[13] 參見(jiàn)張璁《用良法推動(dòng)善治》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月28日第14版。

[14] 參見(jiàn)付子堂主編《中國(guó)地方立法報(bào)告（2018）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第4頁(yè)。

[15] 在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中，對(duì)于省級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)的行政職責(zé)調(diào)整的決議同樣納入法規(guī)性決議的范疇。主要包括：《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于市人民政府機(jī)構(gòu)改革涉及地方性法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于市人民政府機(jī)構(gòu)改革涉及地方性法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》《遼寧省人大常委會(huì)關(guān)于省政府機(jī)構(gòu)改革涉及省的地方性法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于本市機(jī)構(gòu)改革涉及地方性法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于自治區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)改革涉及自治區(qū)的地方性法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于省人民政府機(jī)構(gòu)改革涉及地方性法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》等。

[16] 東中西部的劃分根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局標(biāo)準(zhǔn)：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個(gè)省份；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖南、湖北8個(gè)省份；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省份。參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《前三季度國(guó)民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)運(yùn)行在合理區(qū)間》，載國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201410/t20141021_626783.html，最后訪問(wèn)日期：2019年2月25日。

[17] 《全國(guó)人大相關(guān)負(fù)責(zé)人就“人大立法工作”答記者問(wèn)》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb25/node_29876.htm，最后訪問(wèn)日期：2019年2月25日。

[18] 參見(jiàn)沈春耀《在新的起點(diǎn)上推動(dòng)地方立法工作與時(shí)俱進(jìn)完善發(fā)展》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年9月25日第9版。

[19] 本部分?jǐn)?shù)據(jù)截至2018年11月30日，數(shù)據(jù)來(lái)源于人大網(wǎng)站、北大法寶等已經(jīng)公開(kāi)的地方性法規(guī)。

[20] 在廣東省設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法狀況統(tǒng)計(jì)中，東莞市和中山市為不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》明確“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定”，東莞市和中山市因此納入本部分統(tǒng)計(jì)分析。同時(shí)，深圳、珠海和汕頭為經(jīng)濟(jì)特區(qū)市，故不納入本部分統(tǒng)計(jì)分析。