第二節 文獻綜述與理論分析

一 現有相關研究的簡要述評

精準扶貧思想是在總結數十年扶貧工作經驗和教訓的基礎上，根據當前經濟社會特征等現實狀況和目前中國貧困群體狀況提出的，是解決扶貧開發工作中底數不清、目標不準、效果不佳等問題的重要途徑。[20]

根據《建立精準扶貧工作機制實施方案》（國開辦發〔2014〕30號），精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，其重點工作包括建檔立卡與信息化建設、建立干部駐村幫扶工作制度、建立精準考核機制等。

作為一種復雜的社會實踐活動，精準扶貧政策在執行過程中受執行主體、目標群體、政策質量、制度與政策環境等因素的影響，往往容易出現偏差，影響政策的有效實施和政策目標的實現。精準扶貧政策實施五年來，中國脫貧攻堅形勢依然嚴峻，實施扶貧新戰略仍面臨較大挑戰。從現有研究基礎看，圍繞精準扶貧政策實施過程中的問題和困難，國內現有相關文獻主要從精準扶貧政策缺陷、精準扶貧治理結構、精準扶貧目標群體及農村基層治理體制4個視角展開了分析。

（一）視角一：精準扶貧政策缺陷

這一視角的研究從政策內容出發，通過分析政策設計與扶貧實踐的內在張力與矛盾來解釋精準扶貧政策執行過程中的偏差與失靈現象。中國貧困治理模式從粗放扶貧向精準扶貧的轉變，本質上體現了從單維瞄準向多維瞄準的轉變：它不僅關注扶貧主體，還緊抓貧困原因、扶貧方式、扶貧的具體程序以及扶貧指標實現情況。不但要認識到各要素的橫向關聯，還要實現各個環節、各個階段的統一考察。精準扶貧的多維瞄準要求在實踐中面臨著很大的現實阻力，包括參與意識淡薄導致精準識別中出現參與排斥，貧困原因的差異導致精準幫扶中出現規模排斥，管理主體的非協同導致精準管理中出現協同排斥以及第三方考核主體引入的滯后導致精準考核中出現主體排斥[21]。而這些問題究其本質而言是精準扶貧政策需要與政策執行能力間的矛盾所引發的政策規避現象[22]。其產生受資源稀缺、理性自利、制度缺陷以及理念制約等因素的綜合影響，這些因素共同導致政策執行能力滯后于精準扶貧的政策要求。

（二）視角二：精準扶貧治理結構

相關研究從政策執行過程的結構性視角，通過反思現代科層制組織理論，重點討論精準扶貧政策執行中的精準扶貧失準問題。李小云等認為，現行的三級扶貧瞄準機制雖然在制度層面設法通過層層識別瞄準窮人，但由于扶貧資源的使用成本很低，扶貧資源的決策過于集中，瞄準機制最終出現長期異化，這突顯了貧困治理機制變革的迫切性，因此，實施精準扶貧的核心是改善扶貧治理機制。[23]鄧維杰則認為，精準扶貧治理結構中的問題是，貧困戶識別機制自上而下，完全由政府體系主導，缺乏貧困群體參與；協助和監督機制缺乏獨立第三方社會服務機構介入。對此，他認為，應采取自上而下和自下而上相結合的貧困戶識別和幫扶機制。[24]王雨磊通過個案研究提出精準扶貧中的“三只手”分別是各級扶貧辦、扶貧單位及其駐村干部、村干部。在扶貧過程中，這“三只手”的關注點各不相同：扶貧辦要考慮底層群眾的多方面訴求；村干部更多關注的是本村在扶貧政策下所能獲取的利益；而駐村干部關注的重點則是在脫貧考核問題上。看似三個抓手，如果這“三只手”配合不力的話，扶貧效果將會大打折扣。[25]針對以上現有貧困治理結構中的問題，一些學者建議在政府行政管理體制之外，將社區、市場等行動主體納入治理體制中。例如，高飛、向德平認為，應通過社會資源、社會資本的合理分配，重塑貧困治理主體結構，形成合理的利益分配格局，以擺脫傳統救濟式扶貧的路徑依賴，為開發式扶貧探索新路。[26]李鹍、葉興建提出要構建起政府—市場—社會—社區—貧困戶五位一體的治理系統，將貧困戶作為核心，以具體的農村社區為貧困治理場域，由政府牽頭，吸納企業等市場性力量，充分利用社會性組織的效能。[27]

（三）視角三：精準扶貧目標群體

這一視角的研究從精準扶貧政策的目標群體出發，集中討論了扶貧對象的主體行為，結合行動者所處的鄉村文化場域描述了扶貧對象的實踐行動，凸顯其在客觀結構和主觀行動張力中的策略性選擇。例如，許漢澤、李小云基于對鄉鎮干部、村干部、扶貧工作隊成員以及貧困戶等不同主體的訪談資料指出，精準扶貧在基層社會尤其在村莊層面的具體實踐極易與國家政策表達發生偏離，這往往是由鄉土社會的模糊性、農民之間的平均主義、小農生存倫理等鄉土社會的特性決定的。[28]鐘漲寶、李飛重點分析了插花貧困地區村莊中的貧困戶、普通農戶、村民代表及黨員、富人、村干部、駐村干部在精準扶貧中的心態及其原因，該文按照貧困戶的心態（包括感謝國家型和理所當然型）和脫貧的心態（包括家庭有可用勞動力認為要靠國家型、家庭無可用勞動力認為要靠國家型、家庭有可用勞動力認為要靠自己型、家庭無可用勞動力認為要靠自己型），將貧困戶分為5類，認為第Ⅰ類和第Ⅳ類貧困戶脫貧主要依靠政策兜底，第Ⅱ類和第Ⅲ類貧困戶要根據致貧的原因采取有效的措施重點幫扶，第Ⅴ類貧困戶是否應該被幫扶值得商榷，指出要通過政策完善或實踐工作的推進來科學引導村莊不同主體共同努力解決貧困戶問題。[29]

（四）視角四：農村基層治理體制

這個角度更加關注的是精準扶貧作為一種手段，在實現社區重構、秩序重建過程中發揮的作用及其影響，期望通過扶貧來實現國家、社會的雙向互動，真正使國家基層治理能力走向現代化。例如，李博通過分析陜南王村扶貧移民搬遷4個階段的行動邏輯發現，行政主導下壓力型體制的威逼與普適性政策的誘導共同滋生了“背皮”搬遷的發生，從而導致精準識別的錯位。[30]萬江紅、孫梟雄主要考察了精準扶貧對村集體權威產生的影響。筆者認為，在扶貧治理的過程中，國家形象得到了直接提升，因為農民堅信當前獲得的扶貧利益是上層政策的結果，體現的是國家對人民的愛護。但同時，扶貧名額分配過程存在多方利益的沖突，一旦村民之間的關系未能得到妥善處理，將會導致村民對村集體的怨恨與不滿，最終的結果便是村集體權威的進一步喪失，從而也不利于鄉村秩序的維系。[31]陳義媛通過對西南地區的一個國家級貧困縣扶貧實踐的分析，闡述了精準扶貧目標與操作過程出現矛盾的原因。[32]在村莊層面，精準識別的“去政治化”，即未能充分動員大多數群眾是實踐偏離與矛盾產生的關鍵根源之一。在縣、鄉層面，精準扶貧實踐中“行政吸納政治”的邏輯也是實踐偏離的影響因素，以專業化、標準化為特征的技術治理、將“樹典型”作為目的而非手段、事本主義邏輯，都是精準扶貧內卷化的原因。許漢澤、李小云認為，精準扶貧政策執行中出現的“扶貧致貧”“精英捕獲”“碎片化治理”等一系列意外后果，主要是基層政權動員型貧困治理策略的結果。[33]這一治理策略混合了傳統治理、科層制治理以及革命傳統三種資源，表現為在壓力型體制中經過科層制內部政府層層壓力的傳遞與加壓，加上嚴格的獎勵和考核標準，使扶貧工作在地方政府眾多的日常工作中上升為中心任務，全方位動員集中所有力量進行扶貧攻堅。這種策略能夠在短時間內“集中力量辦大事”，能打破公共政策執行的條塊限制以及各個部門各自為政的困境。但是，由于過于強調政府干預以及受治理行為本身短期性、臨時性的限制，人們容易忽視地方社會的多樣性需求和實際情況。

（五）簡要評論

上述視角的相關研究呈現了現實中農村貧困問題的復雜性及貧困治理政策在農村基層執行的實際面貌。精準扶貧政策缺陷視角的相關研究在探究精準扶貧政策實施效果的同時，嘗試分析政策中的固有缺陷，反思扶貧政策設計與扶貧政策執行機制、扶貧政策環境和資源等政策執行能力影響因素的匹配性。但這一視角的研究站在國家視角自上而下來看待精準扶貧政策的實施效果，其經驗材料也主要局限在作為政策推動者的國家及各級行政單位與作為政策受眾的貧困戶維度上，忽視了精準扶貧政策實施所涉及的多個行為主體以及其行動場域蘊含的豐富鄉土文化，也缺乏對不同層級的政策執行者利益訴求和行動邏輯的討論。治理結構視角的研究關注到了中央政府、地方政府、社區、村民等利益相關主體在政策執行中的利益分化，也看到了農村勞動力轉移和市場化背景下將市場、社會組織納入行為主體范圍的重要性。但這類分析多停留于理論及政策建議層面，并沒有深入刻畫各相關主體的利益關系及其在農村基層扶貧過程中的互動情況。第三種視角的相關研究關注扶貧目標群體尤其是貧困戶的利益訴求，但對鄉村社區的相對封閉性和文化保守性以及村民所具有的傳統平均主義思想的分析大多停留于對理想類型的描繪，缺乏經驗材料及個案支持，脫離了村莊的現實人際關系網，也缺乏對村莊整體權力結構的重視。第四種視角通過呈現和分析精準扶貧的具體實踐，闡述了精準扶貧的成敗關鍵在于基層的治理方式和治理能力的同步跟進，體現了國家和社會的雙向互動，但對微觀角度的各利益相關者間的關系和互動關注不足。

綜合分析現有精準扶貧相關研究，可以發現，專門從利益相關者視角來分析精準扶貧過程與問題的研究還很少，且僅有的這方面研究大多將相關主體特別是農民視為理性“經濟人”，例如許彩慧[34]，忽視了村民行為背后的鄉土邏輯和熟人社會中的復雜關系。基于此，本研究試圖以廣西壯族自治區桂林市全州縣廣福村為例，結合鄉村現實場域，分析基層不同層次利益相關者——縣政府、鄉鎮政府、村委會及村民對于貧困、扶貧、脫貧的認知差異和行動邏輯，以期從利益相關者視角探索村莊脫貧實踐中存在的問題與解決之道。

二 精準扶貧中的主要利益相關者分析

（一）精準扶貧中的利益相關者的含義

“stakeholder theory”中的“stake”一詞，涵蓋了利益（interest）和主張、聲稱（claims）的意思，指對利益的主張。“利益相關者”（stakeholder）這一詞條最早出現在1708年的《牛津詞典》一書中，表示人們在某種活動或公司里中“下注”（have a stake），在活動結果或企業運營結果中抽頭或賠本[35]。利益相關者理論的早期研究始于多德（Dodd），經過安索夫（Ansoff）等學者的開創性研究以及弗里曼（Freeman）、布萊爾（Blair）、米切爾（Mitchell）等學者的共同發展，歷經“影響企業生存”“實施戰略管理”“參與所有權分配”3個階段的發展，已經形成了比較完善的理論框架，并在實際應用中取得了較好的成效[36]。在經濟學、管理學研究領域利益相關者理論有較廣泛的應用。進入21世紀后，公共管理學科借鑒這一理論并通過進行適應性改變，將其廣泛用于公共管理與政策分析活動及研究中[37]。

對于什么是利益相關者，相關界定很多，學界并沒達成共識。Freeman將利益相關者理論引入組織的戰略管理研究，把利益相關者寬泛定義為“能夠影響組織目標實現或者被組織目標實現過程所影響的人或團體”。[38]為更確切地界定研究對象，學者們從自己的專業角度或研究目的出發，在不同學科領域從不同視角進行了進一步的界定。這些界定包括兩個共同之處：一是強調組織與利益相關者之間的影響關系；二是在一定程度上識別和限定了利益相關者的邊界或范疇[39]。在公共管理或項目管理相關領域，相關界定如擁有實在的項目利益或是某方面的權益，能夠對項目提供支持或是知識技能方面的貢獻，影響項目或是受其影響[40]。

借鑒上述定義，本文將精準扶貧利益相關者界定為：在精準扶貧中具有利害關系，在其中擁有假想或實在的利益或某方面權益，影響精準扶貧進程或受精準扶貧政策所影響的個人、群體或組織。

（二）基于利益相關者理論分析精準扶貧的必要性

利益相關者的支持或反對是項目成功與否的關鍵性因素[41]，因此，在評價項目環境影響因素時，要重視關注利益相關者的反饋以及項目參與者的學習和反饋情況[42]。面對社會公共生活中日益復雜的利益格局，從政策利益相關者的角度出發來分析公共政策成效及問題，能在充分考慮各方利益和意見的基礎上，盡可能地回應公眾的主要需求，為實現公共決策的科學化、民主化提供借鑒。

精準扶貧政策涉及主體多、影響范圍大，不同利益相關者的利益訴求存在明顯不同，加之農村社會復雜多樣，這在客觀上需要政策制定者在不同時點上全面了解利益相關者的利益和權利，并且通過溝通、協商、權衡、激勵和讓步策略等相應地做出反應，進而為探討和評估精準扶貧政策提供可靠依據和一定借鑒。

（三）精準扶貧中的核心基層利益相關者

學者們從不同角度對利益相關者進行了細分，方法多樣，各有不同。例如，根據不同利益群體與公司之間存在的利益關系性質，可以分為同公司有直接的經濟利益依賴關系的人群、對公司擁有所有權利益支配的人群、同公司存在社會利益關系的特殊利益群體、政府機構和大眾媒體等[43]。根據利益相關者同公司之間的市場交易關系及施加影響程度，可以分成直接利益相關者和間接利益相關者。根據利益相關者對項目的影響力和利益要求，可以分為參與者（影響力大且利益需求程度高）、從屬者（利益需求程度高但沒什么影響力）、標準制定者（影響力大但沒太多的直接利益要求）和一般群體（影響力和利益要求都很低）[44]。根據合法性、影響力和迫切性3項屬性，可以分為確定利益相關者（具有3項屬性）、預期利益相關者（具有3項屬性中的任意兩項）和潛在利益相關者（僅具有3項屬性中的1項）[45]。國內學者陳宏輝將利益相關者分為核心利益相關者、蟄伏利益相關者、邊緣利益相關者3類。[46]本研究中借鑒陳宏輝的分類，主要探討基層的核心利益相關者，具體包括縣級政府、鄉鎮政府、村莊自治組織（村兩委）和村干部、村民四類。

1.縣級政府

縣級政府承上啟下，是國家上層與地方基層、中央領導與地方治理、權力運作與權力監控的“接點”；縣城是城市與鄉村、傳統與現代、中心與邊緣地帶的“接點”部位[47]。既有研究表明，項目制運作強化了縣級各部門的權力。作為精準扶貧政策的基層執行單位，縣級政府是紐帶，對上執行上級政府制定的扶貧政策，或根據上級政府下達的精神來制定適合當地實際的具體政策。縣級政府各部門掌握著扶貧項目資金分配權和扶貧項目工程實施權，在具體的指標分配中，縣級政府各部門在村莊競爭中主要看“誰更積極”，但由于“積極性”并沒有確定的衡量指標[48]，因此，在精準扶貧政策的執行中，縣級政府相關干部具有不可忽視的自由裁量權。對下，縣級政府對鄉鎮下達扶貧任務，領導和監督其工作。精準扶貧政策能否在鄉鎮這“最后一公里”取得滿意的效果，要靠縣級政府的領導和督促。要提升扶貧政策執行力，縣級政府需要培訓相關工作人員，制定、完善相關具體方針政策，優化組織結構，強化監督等[49]。

2.鄉鎮政府

鄉鎮政府是中國行政組織體系中的基層組織。付偉、焦長權將項目制下的鄉鎮政權稱為“協調性”政權。一方面，從鄉鎮政府在項目分配和管理過程中的權力來看，鄉鎮政府處于從屬而非主導地位，對于落到鄉鎮的大量項目，縣政府和縣級職能部門主導著從申請到實施的整個過程，鄉鎮政府處于輔助建議的角色。這是因為，在“鄉財縣管”背景下，鄉鎮政府自身沒有財力性收入，完全依賴上級轉移支付。無論是基礎設施建設、農村公共品還是工作經費，幾乎都通過項目資金的方式由上級提供。但是，鄉鎮政府利用自身接近鄉村社會的優勢，在政策執行中也贏得了部分靈活性空間。在縣政府制訂當地精準扶貧政策執行計劃或行動時，熟悉村莊具體情況的鄉鎮政府會提出針對性建議，會在這個過程中將自己的想法與利益訴求融入其中。另一方面，鄉鎮政府在扶貧項目實施過程中承擔了大量具體事務，協調扶貧項目進入鄉村后需解決各種復雜利益糾紛，為扶貧項目進村“跑腿辦事”“指路”“兜底”。[50]

3.村莊自治組織（村兩委）和村干部

村委會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，雖然不在行政體制內，卻在政府有關社會管理職能向農村延伸，以及政策執行的空間、自由裁量權等方面發揮著不可忽視的作用。村委會和村干部作為連接國家與農民之間的節點，直接負責本村貧困戶的精準識別、精準幫扶、精準管理工作，是“精準扶貧”工作的最末梢負責人，在扶貧工作中承擔著大量事務性工作。由于每個村的村干部數量少、工資待遇低且不像鄉鎮政府工作人員那樣有國家編制，如何調動村委會成員的扶貧工作積極性成為精準扶貧政策基層執行中的關鍵問題之一。一個扶貧項目之所以能被捆綁到一個村，其背后有一個細致的互動過程，需要縣、鄉鎮、村各級緊密參與。盡管村干部是村民選取產生的，但是，上級的支持也是必不可少的，尤其對于村支書而言，鎮黨委是村干部權力的合法來源，村干部在選舉過程中需要得到鄉鎮黨委的支持。

4.村民

在精準扶貧中，村民可以分為建檔立卡貧困戶和普通村民。一部分貧困戶因為家庭無子女或有多位病殘者，被歸為社會救助對象，即“五保戶”“低保戶”，需要依靠國家政策兜底；其他貧困戶集精準扶貧主體和客體于一身，是脫貧的關鍵切入點。精準扶貧要重視發揮貧困群眾的主體性作用，使以往處于“被脫貧”地位、對脫貧工作缺乏參與積極性的貧困群眾拉入能積極主動、自愿地參與到扶貧開發工作的人群中。精準扶貧政策雖然是專門針對貧困戶的惠民政策，但其在村莊實踐的效果不可避免會受到村莊微觀權力的干擾，有的村莊出現村干部權力尋租、扶貧資源被精英俘獲的現象。少數普通農戶“爭當貧困戶”，將扶貧作為一種稀缺資源，認為評上貧困戶本身就代表一種“收益”[51]。