內(nèi)容提要

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，人口結(jié)構(gòu)老齡化高齡化、家庭結(jié)構(gòu)日益小型化、老年人生活逐漸空巢化、女性就業(yè)結(jié)構(gòu)職業(yè)化、疾病結(jié)構(gòu)慢性病化、失能老年人及其家庭經(jīng)濟(jì)貧困化等一系列社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生了短時(shí)期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)的變化。雖然新中國成立以來尤其是20世紀(jì)80年代之后我國養(yǎng)老福利事業(yè)取得了長足的進(jìn)步，但是人口老齡化下老年人失能問題囿于“多化并舉”已經(jīng)演變成一個(gè)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)體系離“安全網(wǎng)”還有很長的一段路要走。在“以人為本”和創(chuàng)新社會(huì)治理的執(zhí)政理念下，黨的十八屆五中全會(huì)、“十三五”規(guī)劃以及習(xí)近平總書記在老齡工作座談會(huì)上的講話都高度重視養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展，十九大報(bào)告更是強(qiáng)調(diào)要“老有所養(yǎng)”、“弱有所扶”以及“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。2016年6月，《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（人社廳發(fā)〔2016〕80號(hào)）的發(fā)布，標(biāo)志著我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展定位基本明晰下來，一是傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)概念發(fā)展為新型的長期護(hù)理理念，二是財(cái)政專項(xiàng)撥款和福彩基金支持措施為社會(huì)保險(xiǎn)籌資政策所取代。盡管目前全國15個(gè)城市開始長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，但社會(huì)保險(xiǎn)只是解決籌資的主要渠道，核心在于長期護(hù)理服務(wù)體系的建設(shè)和完善。

長期護(hù)理保險(xiǎn)是舶來品。從荷蘭1968年最早推行《特殊醫(yī)療費(fèi)用支出法》算起，至今才有半個(gè)世紀(jì)。此后，以色列（1986年）、德國（1995年）、盧森堡（1998年）、日本（2000年）和韓國（2008年）相繼頒布長期護(hù)理保險(xiǎn)法案，以化解人口老齡化帶來的失能老年人長期護(hù)理服務(wù)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。50年來，各國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度一直處于不斷推進(jìn)和改革之中。長期護(hù)理也因此成為許多國家政府和學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的時(shí)代主題。整體上來說，相比于國外學(xué)者的研究，我國學(xué)術(shù)界的研究才開始在摸索中起步。

發(fā)達(dá)國家之所以要建立一個(gè)新的長期護(hù)理保險(xiǎn)，是因?yàn)檫@些國家和政府將人口老齡化社會(huì)的老年人失能風(fēng)險(xiǎn)看作繼進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)的疾病風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、工傷風(fēng)險(xiǎn)之后又一個(gè)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。那么，我國現(xiàn)階段產(chǎn)生了失能風(fēng)險(xiǎn)嗎？答案是肯定的。權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，到2015年底我國失能老年人口有4000多萬人，其中重度失能老年人有1200多萬人。此外，1億多名老年慢性病患者正逐漸邁入失能老年人的行列。而且，隨著人口老齡化進(jìn)程的推進(jìn)，失能老年人規(guī)模在2040年前后達(dá)到頂峰。通過選取大數(shù)據(jù)和實(shí)施社會(huì)調(diào)查，運(yùn)用文獻(xiàn)研究、比較研究和定量研究等方法，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)體系還不能有效地應(yīng)對(duì)這個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，存在亟待完善的一系列問題：首先，長期護(hù)理服務(wù)需求總量大，且呈現(xiàn)較大的地區(qū)間差異和時(shí)間上的差異；其次，長期護(hù)理服務(wù)供給與需求之間嚴(yán)重失衡，居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三種照護(hù)方式存在資金支持、專業(yè)護(hù)工、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”以及優(yōu)惠政策落實(shí)等多維困境；最后，不同經(jīng)濟(jì)類型區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的困難有很多相同點(diǎn)，也有各自的不同之處，政策制定和創(chuàng)新的空間很大，等等。

如何建立健全一個(gè)完整、有效的長期護(hù)理服務(wù)體系成為擺在我國政府和學(xué)界面前的重要任務(wù)，也是時(shí)代賦予我們這一代人的歷史使命。縱觀我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展歷程，以及“新公共管理運(yùn)動(dòng)”所倡導(dǎo)的“小政府，大社會(huì)”的主旋律要求，我國養(yǎng)老服務(wù)正在向“家庭責(zé)任主導(dǎo)，國家責(zé)任兜底，市場(chǎng)和社會(huì)責(zé)任強(qiáng)化，個(gè)人責(zé)任介入”方向邁進(jìn)。研究發(fā)現(xiàn)，我國老年福利的多元主體走向呈現(xiàn)V型責(zé)任態(tài)勢(shì)，這是本課題研究的一個(gè)重要理論創(chuàng)新。

在全面深入地分析國內(nèi)外長期護(hù)理制度改革和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，本課題提煉出中國長期護(hù)理服務(wù)體系構(gòu)建的八大原則：單獨(dú)籌資建制，全覆蓋低水平，居家服務(wù)優(yōu)先，整合醫(yī)養(yǎng)資源，體現(xiàn)個(gè)人責(zé)任，注重社會(huì)公平，分步實(shí)施推進(jìn)，以及配套體系先行。進(jìn)而，創(chuàng)新性提出“行政與準(zhǔn)入系統(tǒng)、籌資與負(fù)擔(dān)系統(tǒng)、服務(wù)與支付系統(tǒng)、風(fēng)控與質(zhì)量系統(tǒng)”八大系統(tǒng)，從政策制定與責(zé)任部門、參保對(duì)象與受益人員、保費(fèi)繳納與待遇支付、申請(qǐng)程序與等級(jí)認(rèn)定、服務(wù)內(nèi)容與供給體系、基金管理與結(jié)算辦法、醫(yī)養(yǎng)融合與信息化建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)控制與質(zhì)量監(jiān)管16個(gè)方面，即運(yùn)用“八大系統(tǒng)，十六支柱”框架來建構(gòu)中國長期護(hù)理服務(wù)體系。

我國長期護(hù)理服務(wù)體系的建立與完善，預(yù)期能夠產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。主要表現(xiàn)在：直擊養(yǎng)老服務(wù)資金短缺、服務(wù)質(zhì)量低的兩大難題，推進(jìn)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成長；緩解“社會(huì)性住院”壓力，推動(dòng)“新醫(yī)改”創(chuàng)新；創(chuàng)造1000多萬個(gè)養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)崗位，“人口紅利”消失后可增加7000多萬名潛在勞動(dòng)力供給，促進(jìn)16萬億元養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的形成，激發(fā)商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)的活力，從而開辟“新常態(tài)”下經(jīng)濟(jì)的新增長點(diǎn)；更重要的是減輕老年貧困，提高老年人生活質(zhì)量，進(jìn)一步規(guī)避國家人口政策可能產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)。