第二節 地方社會建設實踐中的“共同締造”：作為一種新的政策范式

21世紀以來，中央話語中對“社會建設”的不斷強調，標志著一種新的政策范式正在逐漸形成。政策范式是理解從中央政治話語到基層政策實踐轉型的核心概念，因為它“不僅指明政策目標以及用以實現這些目標的工具類別，而且還指明它們需要解決的問題的性質”[11]。政策范式主要有3個基本組成部分：政策目標、政策工具和政策問題。霍爾的研究將政策范式的轉換分為三個階段，第一階段面對政策偏離或者出現的問題，往往是在舊有政策范式的框架之內進行調整；第二階段則會試圖在保留原有話語體系的基礎上，引入新的政策工具，通過技術性的方式來做政策調整；第三階段是一個新政策范式形成的核心階段，即生成一套新的政策話語，并重新對政策問題、目標以及政策工具進行定義。中央層面關于“社會建設”所做的一整套論述，體現為政策范式轉換的核心階段。因為有關“社會建設”的論述并沒有局限為一種簡單的回應型解決方案，也不僅是一組技術性的政策工具，而是深入整體性的官方意識形態層面，它是與和諧社會、建成全面小康社會的目標緊密關聯在一起的。

中央話語中的“社會建設”主要代表了一種官方的意識形態，具有整體性和抽象性的特征。政治話語對地方實踐的影響還要看它如何轉換為一種具體的政策實踐。因此，只有把“社會建設”放在一個具體的地方語境中才能理解它對當今中國社會的實際影響。2014年，廈門市開啟了一系列政策改革，其核心理念是“共同締造”，包含了對政策問題的重新定義，并引入了新的政策工具，試圖以此來實現新的政策目標。實際上，“共同締造”所呼應的正是中央層面提出的“社會建設”要求，相比于“社會建設”理念的抽象性，“共同締造”是一個更加貼近地方實際的可操作的政策體系。應該說，“共同締造”是推動“社會建設”理念落地的一個全新的政策范式。

2014年3月，廈門市政府制定了《美麗廈門戰略規劃》（下文簡稱《規劃》），對廈門的未來發展建設做了總體性的規劃。《規劃》指出，“建設‘美麗廈門’，立足點是要貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，貫徹落實習近平總書記系列講話精神和對福建、廈門發展的重要指示精神”。從中可以看出，地方政府的政策創新往往要響應中央層面的理念與精神，以此獲得并強化改革的政治合法性。廈門作為一個地級市，它的政策創新是以一種漸進的方式展開的，這就為政策試錯和調整創造了時間與空間。為了更好地落實《規劃》，廈門市的思明區和海滄區確立為試點區。2013年7月，海滄區出臺了《“美麗廈門 共同締造”試點工作實施方案》（下文簡稱《方案》），它與《規劃》共同構成了海滄區進行“共同締造”實踐的綱領性文件。我們通過對這兩份文件的解讀并結合海滄區的實踐，來具體闡述作為一種政策范式的“共同締造”的核心要素，即闡明它所對應的政策目標、政策工具和政策問題。

首先，關于“共同締造”的目標表述。所謂政策目標指某一項或者一組政策所要達成的結果或目的。在中央的政策話語中，“社會建設”本身是中央致力于推動的一項建設任務，同時又是推動和諧社會以及全面建成小康社會的手段。而在廈門的語境下，“社會”這一概念具有更加明確的地理邊界，它的內涵也更加具體。《規劃》提出的總體目標是“美麗廈門”，即“把廈門打造成為國際知名的花園城市、美麗中國的典范城市、兩岸交流的窗口城市、閩南地區的中心城市、溫馨包容的幸福城市，努力實現‘兩個百年’的美好愿景——到建黨100年時，建成美麗中國的典范城市；到建國100年時，建成展現中國夢的樣板城市，在全國全省發展大局中發揮更大作用”。這樣一種政策目標定義充分考慮廈門這座城市的優勢與特色，突出了對臺的區位優勢以及自身經濟社會資源狀況，因而以“美麗廈門”為目標的共同締造成為一種植入地方語境的“社會建設”。正是地方化的過程使中央的政策理念能夠更接地氣、更加貼近基層現實，從而也強化了政策的可執行性。

類似地，《方案》則是《規劃》的進一步具體化和地方化。作為區一級的政策創新，《方案》在一開始就呼應了省市兩級政府的基本指導思想，強調海滄區的“共同締造”是為了“實現省委‘百姓富’、‘生態美’的要求”，同時也是為了“貫徹落實廈門市委、市政府關于開展‘美麗廈門共同締造’試點工作的重要部署精神”。在具體目標的闡述上，《方案》除了強調要把海滄建設成為美麗廈門的典范新城先行區之外，更是對海滄社會建設的目標做了清晰的描述“締造一批政府引領、社區自治、群眾參與、統籌協調的完整社區、典范社區，將海滄打造成生態優美、產業發達、群眾滿意的健康生態新城區”。并且，在開展試點建設過程中，海滄區逐步用“活力海滄”來概括其發展的目標。值得注意的是，《規劃》所描述的社會建設目標是廈門作為一座城市發展的愿景，海滄區的表述則并非一個行政區的發展愿景，而是進一步強調了社區的重要性，從而將社會建設真正落實到社會的基本單元——社區。

其次，“共同締造”的政策工具。政策工具就是用于實現某一具體政策目標的技術性手段或者政策方法。《規劃》和《方案》都明確地把“共同締造”作為一種核心的方法，它也是整個政策范式轉換或者創新的關鍵。《規劃》將“共同締造”作為推動社會管理模式轉變、推進城市治理體系和治理能力現代化的方法，并對“共同締造”做了詳細的描述如下。

建設“美麗廈門”，方法在堅持“共同締造”，充分發揮群眾的積極性、主動性、創造性，讓人民群眾更多更公平地共享發展成果。“美麗廈門”要靠全市人民共同締造。“共同締造”核心在共同，基礎在社區，關鍵在發動群眾參與、凝聚群眾共識、塑造群眾精神，根本在讓群眾滿意、讓群眾幸福。在建設中，要樹立群眾的觀念，踐行黨的群眾路線，充分相信群眾，緊緊依靠群眾，發揮群眾的主體作用。要堅持以群眾參與為核心，以培育精神為根本，以獎勵優秀為動力，以項目活動為載體，以分類統籌為手段，以完善社區建設為基礎，從群眾身邊的小事做起，從與老百姓生產生活息息相關的項目做起，從房前屋后的實事做起，發動群眾共辦好事實事、共推改革發展，做到決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享，切實把群眾和政府的關系從“你和我”變為“我們”，變“要我做”為“我要做”，變“靠政府”為“靠大家”，實現讓發展惠及群眾、讓生態促進經濟、讓服務覆蓋城鄉、讓參與鑄就和諧、讓城市更加美麗。

《規劃》表述的核心是政府與群眾的關系，強調了群眾在政策各個環節中的作用。海滄區的《方案》中更是緊緊圍繞“共同締造”，并主要以“五共原則”去實現“共同締造”方法和理念的落地，即“通過提供資源、搭建平臺，建立有效的引導和激勵機制，讓廣大群眾主動參與‘美麗廈門·健康生態新海滄’‘共同締造’行動，實現公共事務的決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享，從而形成共同的家園情懷”。在海滄區的其他官方正式文件中，也將“共同締造”作為推動社會治理體系和治理能力現代化的方法，強調要不斷深化“12345”工作路徑，持續發動群眾共謀、共建、共管、共評、共享，打造“一核多元、互動共治”的治理模式，構建“縱向到底、橫向到邊、縱橫交錯、互動共治”的基層社會治理體系。

如前所述，從管理到治理的轉變標志著社會建設走向縱深，而“共同締造”之所以可以被視為一種政府治理創新，原因正在于它倡導政府與社會關系的調整與重構。從海滄區的“共同締造”試點工作來看，它一方面呼應了中央、省、市各級政府的政治理念，另一方面充分發揮了基層的實踐智慧，使“共同締造”既作為一種指導基層進行社會建設的理念，又能夠落實為一套可操作和執行的政策方法。如果說“共同締造”是“社會建設”的核心，那么“五共原則”又成為“共同締造”的靈魂，因為只有深入體制和機制層面才有可能對政策實踐產生實質性的影響。

最后，“共同締造”所要回應的政策問題。海滄區“共同締造”的政策框架在很大程度上是由中央、省、市各級政府設定的，對于區級政府來說，這不僅需要將抽象的政策框架具體化和操作化，更重要的是把宏觀的政策議題植入具體的社會語境，使其能夠有效地回應地方層面的實際問題。海滄區的歷史相對較短，成立于1993年，是全國設立最早、規劃面積最大的臺商投資區，2003年設立海滄行政區，2008年獲批海峽西岸首個、全國第7個保稅港區。海滄總人口43萬人，截至2014年，綜合實力躋身全國百強縣、百強市轄區第15名，人均GDP、人均工業產值、人均財政收入、農民人均可支配收入4項指標均位居福建省第一，人均GDP超過臺灣地區平均水平。作為一個經濟發達的新區，海滄逐漸在經濟層面遇到一些問題，比如經濟發展的土地瓶頸、傳統產業的轉型升級。然而，更大的挑戰還是來自社會層面。海滄區最初是單一的經濟開發區，伴隨快速的工業化和城鎮化進程，政府自身的職能轉變以及社會轉型都為政府治理帶來極大的挑戰。其中最具挑戰的來自人口總量與結構的變化，十幾年間，海滄區的人口從不足10萬增加到43萬，其中外來人口與本地人口比例為12∶1，流動人口與戶籍人口比例為10∶1。這不僅為政府管理帶來困難，社會自身的融合與發展也存在諸多障礙，比如社會關系碎片化、居民對城市的認同感和歸屬感低、各種社會矛盾多發等。因此，與廈門其他老城區相比，海滄雖然在經濟指標方面占據優勢，社會建設方面卻存在明顯短板，不僅面臨更多的問題和挑戰，而且社會基礎更加薄弱。

在這樣的背景下，海滄區政府一方面在社會建設方面存在迫切的需求，另一方面也在推進社會建設方面面臨諸多困境。而廈門市政府所推行的“共同締造”實際上為海滄區破解地方發展難題提供了一種寶貴的理念與思想資源。因為社會形勢日益復雜，通過傳統的管理和控制思維，政府已經很難化解社會問題或者有效回應社會需求了。通過“共同締造”引入社會力量、建構一種政府和社會共治的新格局，符合海滄區政府的需求。此外，海滄區還具備全面推動“共同締造”的一項結構條件，即相對充裕的地方財政保障。相對于經濟建設可以直接帶來財政稅收，社會建設往往被視為一項花錢的事業，因為它對地方政府的財政投入有一定的要求。當然，從長期來看，社會建設能夠帶來不可估量的社會效益，并且政府只算經濟賬本身也是一種誤區。但是在社會事業投入方面，地方財政實力確實與政府投入意愿存在正相關關系，基礎教育投入就是一個最好的例子[12]。事實上，伴隨經濟的快速發展，近些年海滄區政府一直在加大對各項社會事業的投入，也將城鄉一體化作為一項重要的政策目標。因此，對海滄區來說，通過“共同締造”的方式來進行社會建設最重要的并不是加大財政投入，關鍵還是從機制、體制層面進行調整，通過改革達到改善治理的目標。

前文的討論主要是在中央—地方關系的框架中展開的，焦點是中央層面的施政理念如何轉換為地方層面的政策實踐。相對于中央、省、市各級政府來說，區級政府實際上處于行政體系的末端，更多地扮演著政策執行者的角色。我們可以把“共同締造”的案例看作自上而下推動的結果，因為無論是市級還是區級的政策文件，都在不斷強調它與中央和省級政府指導思想與理念的一致性，將自身定義為貫徹和執行者的角色。通過對廈門市《規劃》和海滄區《方案》的比較，我們也看到市或者區級政府表述的另一個面向——地方性，即政府話語在承接上級政府話語的同時，也是植入地方現實語境的。這就為我們理解“共同締造”提供了另外一條線索，從自下而上的角度去發掘政府推動改革的動力。“共同締造”本身也是社會問題倒逼的結果，也就是說社會需求的反饋在一定程度上促成了政策的調整。由此來看，區級政府實際上是自上而下和自下而上兩股力量的結點，前者主要涉及政府間關系，后者則展示了國家—社會關系的一個面向。這就意味著，不能完全把區級政府視作一個被動的政策執行者，它本身也是具有很強主體性和能動性的決策主體。一項通過自下而上的方式強勢推動的政策，如果無法回應基層的需求，那么所謂的政策執行很有可能淪為一種形式化的努力。而自下而上的反饋與訴求，如果有悖于上層的政治話語或者意識形態，也很難獲得足夠的政策空間與合法性授權。從這個角度看，“共同締造”的有效性不僅取決于政策框架本身的合理性，而且在于上層理念跟地方問題之間的匹配性。