壹 論唐代財政三司的形成發展及其與中央集權制的關系

中古社會中，引起官僚體制結構發生演變的因素是多種的。一項新官制的產生及其逐漸代替舊官制而正式存立，往往一方面是適應政治經濟形勢發展的需要，一方面又是新形勢下實行皇權（皇帝個人的意志權力）專制與加強中央集權（皇朝中樞機構集中統治和行政之權）的兩種意圖、兩派政治勢力矛盾斗爭，同時又相互利用、依存的結果。唐末五代以迄宋初，使職差遣制度的發展也不例外。其中，自唐代開元中發展起來的財政使職，在安史之亂后逐漸形成財政三司（戶部、度支、鹽鐵轉運使）代替舊有尚書戶部而理財，對中央官制機構影響最大，對于上述特點體現也最為明顯。這里即針對這一現象，圍繞財政使職理財制度的形成發展及其與中央集權制的關系作一初步的考察和探討。

一 開元、天寶間財政諸使的興起和中樞機構的變化

唐初主掌財政的是尚書省六部之一的戶部。據《唐六典》及兩《唐書》官志的記載，戶部掌理校計財用，其職則由所屬戶部、度支、金部、倉部四司分領；加之九寺中的司農、太府等，因與金、倉二司職事攸關，也置符契互相節制，財政一體，俱通過尚書而達于中書。

這樣的一套機構應付日常事務雖稱周備，但與日俱增的一些特殊需要，卻使常制之外設使的情況逐漸發生了。在初期的一些重要使職當中，首先要提到的即是有關均田制的括逃使的派設。大谷文書二八三五周長安三年括逃使牒證明，武則天時期，此使已在沙州地區出現。^[1]這個現今所見最早的括逃使，雖然不見史傳記載，但從文書所反映的其職責為檢括“甘、涼、瓜、肅所居停沙州逃戶”，以及當時括逃事由中央委派御史負責的情況，已可視之為開元中宇文融以殿中侍御史（后為侍御史）任租地、勸農諸使，“括逃移戶口及籍外田”之濫觴。^[2]而在宇文融之后，財政設使便日益成為一種普遍的現象。

關于括逃諸使的設置，論者往往僅注意于它們與唐朝推行均出制的關系，但其實因此而引起的中央官制的變化，影響更大?！缎绿茣び钗娜趥鳌贩Q：

初，融廣置使額以侈上心，百姓愁恐。有司寖失職，自融始。……其后言利得幸者踵相躡，皆本于融云。^[3]

即足證此。此外《唐會要》卷七八天寶七載（748）條下引蘇冕論也可說明。不過值得注意的是這里將官制的變化歸罪宇文融，而蘇冕之論尤持嚴厲的批評態度。他以為正是由于宇文融首倡其端而終成其亂——“洎奸臣廣言利以邀恩，多立使以示寵，剋小民以厚斂，張虛數以獻忱（《資治通鑒》作‘獻狀’）；上心蕩而益奢，人怨結而成禍”——才會有“使天子有司守其位而無其事，受厚祿而虛其用”的結果。^[4]

字文融興利邀恩，廣開“財路”，啟迪了皇帝的多欲之心，加重了對于百姓的剝削，給人民的生活帶來痛苦，對當時的政治造成弊害，這些都是事實，唐宋史家的指責無疑都是對的。但有司失職，“官曹虛設”，卻顯然不能完全歸咎于個人。因為自武則天至唐玄宗以來括逃使設置有漸，已反映官制的變化并非偶然，原因自應從三省六部官制本身存在的問題去尋找。

關于唐初三省制的優劣，陳仲安先生論及使職差遣制產生發展的根源時，已作過全面的分析和比較。^[5]這里具體涉及財政機構的狀況，尚需作兩點歸納和補充。

其一，唐初戶部等理財機構與其他三省六部機構同樣是中央集權官僚體制的組成部分，制度上整齊劃一。在嚴格的控制下，國家財賦稅收完全入度支一司計會，故有著財賦統一和財政大權歸總中樞的優點。然而由于參與理財的部門多，人員少（戶部四司僅有一尚書、二侍郎、郎中、員外郎等十幾人），又受到律令格式的約束，而按照財賦的征斂、轉運、計會、出納、儲藏等不同的事項分工，彼此在職能上互相牽制，造成了層次繁多，頭緒紛雜，既辦事困難，又無法“專責成功”的情況。

其二，財賦雖由戶部統掌，但戶部既僅為六部之一，而全國實際上并無戶部長官領導的統一財政體系，加之各中央機構人數既少，便不可能兼顧地方。故有關財務政策的下達及財賦征收等諸事項，必須依賴地方州縣行政組織，而中央財務機構無法進行直接有力的監督。

如上兩點，說明戶部理財雖能使財權集中于上，但行政效能卻必然不高。可以想象，這種情況下的機構，面臨高宗、武則天以來均田制下的逃亡問題，政府稅收嚴重不足，以及特別是玄宗以后邊境戰事頻繁引起的財政危機，是難于應付的。此外更重要的是，理財機構重疊，手續繁縟，作為最高統治者的皇帝調動起來，是會有力不從心之感的。何況財賦事還要經尚書達于宰相，皇帝實際上無法直接掌握。

然而使職的派設卻顯然可以改變這種狀況。這里僅以宇文融任使而試言之。

據諸書記載，開元九年（721）以后，宇文融以兵部侍郎兼侍御史，并相繼兼租地安輯戶口使、租庸地稅使、勸農使等職，這些使職皆由玄宗直接任命。為了進行括田括戶，宇文融曾親自巡歷全國，所至之處，“必招集老幼宣上恩命”，而地方的情況，即由宇文融直接上達玄宗，玄宗則據以決定政策。巡歷過程中，宇文融被賦予“所在與官僚及百姓商量處分，乃至賦役差科于人非便者，并量事處分”的特權。他所舉派的判官二十九人，也分按州縣，“括正丘畝，招徠戶口而分業之”。甚至以“貧富相恤，耕耘以時”為號召的勸農社，也規定由“使司與州縣議作”。通過這些活動，宇文融在很短的時間里，便括得“客戶凡八十余萬，田亦稱是”的成績，同時還將“羨錢數百萬緡”直接進獻給皇帝。^[6]

以上種種情況，已經充分說明，財務既由玄宗委于宇文融及其手下判官專掌，就可以擺脫任何財政機構的牽制，同時也可置舊有的律令格式于不顧。這就使宇文融的理財，具有了直接、簡易，且從中央直貫地方的特色。因此使職理財，體現了比戶部效率高而更能夠適應于經濟發展和形勢變化需要的特點，這自然是使職能夠代替戶部的一個客觀原因。

另一方面，是宇文融的理財過程已明顯地反映出皇帝與使職間的特殊關系。玄宗對于宇文融的支持，以及他通過宇文融貫徹其意圖，控制財政并直接從地方獲取財富的方式，表明皇帝對于使職是可以運用自如的，這一點與戶部理財已截然不同。

皇帝的主觀意志是使職理財得以實行的一個關鍵，但同時又是導致弊端發生的根源。透過前引蘇冕所說諸如財政混亂及官制解體等表面現象，我們不難明了使職制的產生已在統治階級內部造成深刻的震動和矛盾，而這種震動和矛盾則必然會使中樞領導機構發生相應的變化，這一點，正是我們下面要著重討論的。

對于宇文融任使引起的“有司寖失職”，研究者或多注意于尚書省，其中自然主要是戶部，但實際情況卻遠不止此。《舊唐書·宇文融傳》：

融乃馳傳巡歷天下，事無大小，先牒上勸農使而后申中書，省司亦待融指?而后決斷。^[7]

中書者，中書門下宰相機構；省司者，胡三省注：謂尚書都省左右司主者也?？梢娪钗娜谥问虏粌H撇開了舊有的重重官司，且可在一定程度上越過宰相，以親承帝命的身份直接指揮尚書省的機要中樞了。足見宇文融專權用事還影響到宰相。這一點，我們在他與宰相張說的關系中，得到了證實。

張說是開元九年以后，朝廷上最握重權的宰相，在他當政期間，與宇文融的矛盾始終處于十分尖銳的狀態。同上《宇文融傳》言：

中書令張說素惡融之為人，又患其權重，融之所奏，多建議爭之。融揣其意，先事圖之。中書舍人張九齡言于說曰：“宇文融承恩用事，辯給多詞（按：‘詞’《新唐書·宇文融傳》作‘詐’），不可不備也?！闭f曰：“此狗鼠輩，焉能為事！”融尋兼戶部侍郎。從東封還，又密陳意見，分吏部為十銓典選事，所奏又為說所抑。融乃與御史大夫崔隱甫連名劾說，廷奏其狀，說由是罷知政事。融恐說復用為己患，數譖毀之。上惡其朋黨，尋出融為魏州刺史。^[8]

昔人多從兩派對于均田制的態度來討論張說及宇文融的“朋黨之爭”，不過從上面這段話看來，張說和宇文融的激烈沖突，實際上是一場權力的爭奪。張說之所以力排宇文融之議，就在于宇文融所采取的這些行動，直接觸犯了他作為宰相的權威。

唐初以來，三省制的本身，決定朝廷大政歸總于作為中書、門下省長官的宰相（高宗以后，也包括“同中書門下三品”和“同平章事”）。但宰相需通過尚書六部及九寺等行政部門具體貫徹政治方針，實施領導。故尚書如果失職，勢必直接牽涉宰相。宇文融的任使，既使尚書戶部成為第一個權移他官的部門，而戶部的失職，則使宰相對于財政無從掌握。這種失職如在各部門中發生連鎖反應，必然造成朝廷正常秩序的破壞，使宰相對于朝政的統一領導無法實現。如此，“佐天子總百官、治萬事、其任重矣”的宰相^[9]，其職能便有架空的危險。上述宇文融領使的材料已經表明，玄宗通過宇文融及其判官掌握地方財政，其間是既不通過各級機構又不通過宰相的。何況宇文融由于皇帝賦予特權而直接指揮尚書省司，無異公然與宰相分庭抗禮。對此，張說自然是不會視而不見、拱默處之的。事實說明，他與宇文融的矛盾在開元十三年銓選一事上爆發，原因也正為此。

開元十三年十二月，宇文融上策請置十銓事，《唐會要》《通典》等書均有記載，并錄當時太子左庶子吳兢上表諫止的意見。據吳兢所言，玄宗令宇文融及刑部尚書韋抗等十人分掌吏部銓選，“及試判將畢，遽召入禁中決定。雖有吏部尚書及侍郎，皆不得參議其事”。吳兢因此認為玄宗是“曲受讒言，不信于有司”，勸其毋得侵官越職，身為萬乘之君，“豈得下行選曹之事，頓取怪于朝野乎”。^[10]由此可見，因玄宗任宇文融設“十銓”，在戶部理財之權寖失之后，吏部的銓選之權，也有取消的危險。

同樣，銓選之事也并非止于影響吏部。唐制，五品以上銓選，直委中書門下進擬，故必經宰相。制度又規定，六品以下文武官，吏、兵部進擬后，也還要“過門下”而審定之。^[11]除此之外，《唐六典》卷二吏部尚書侍郎之職在說到六品以下官銓選時還規定：

六品已下常參之官，量資注定；其才識頗高，可擢為拾遺、補闕、監察御史者，亦以名送中書門下，聽敕授焉。^[12]

可知六品以下官不僅有例行手續的“過門下”，重要職官也要送中書門下而經過宰相，因此皇帝并不能通過吏部尚書、侍郎的“三銓”選事直接掌握銓選。^[13]反之改為“十銓”，為宇文融等把持，即可根據玄宗的意志決定某些官員的人選，所謂“送中書門下”也就成了形式。如此，作為中書、門下省長官的宰相，職權亦必大受侵奪。因此，對于這些做法，張說不可能不力加抵制，并從而謀求宰相權力的鞏固。

如果根據這一分析考慮開元十一年張說將政事堂改為中書門下之舉，對其目的性或許就會有新的理解。

政事堂，貞觀以降曾經一直是宰相集議政務的議事之所，但經過張說改革以后的中書門下，卻成為一個設有吏、樞機、兵、戶、刑禮等五房、“分曹以主眾務”的政事機構。^[14]

政事堂何以要改為中書門下？很顯然，這里“房”組織的設置是一個關鍵。在原來的三省六部失職的前提下，中書門下有了五房，使宰相不通過原來的行政機構即可直接處理政事，裁決機務，發布命令，從而達到政務必經宰相的目的。又五房中有四房從名稱即可看出是與尚書諸部直接對口的。不言而喻，宰相可以通過這些“房”組織加強對于尚書各部的領導，由此提高辦事部門的效率。根據上面的分析，并聯系這次改革恰恰是在宇文融獲得重用的開元十一年進行的情況，我們有理由認為，張說作這樣的改革調整，正是基于宇文融侵官代職對于宰相治理朝政的影響，采取的針鋒相對改變尚書失職及加強宰相實權的行動。它十分清楚地體現了張說企圖通過重申宰相權威，限制宇文融種種違反常規做法的用心。

然而張說的改革雖然成功，限制宇文融的企圖卻未能達到。分析這些發生在他們之間的事件，可以看出，開元、天寶年間財政使職從初設之日起，即由于它對現行官僚體制的破壞，與中書門下宰相的權力互相排斥，以致和宰相的矛盾發展到極端尖銳的程度，從而引起宰相領導的中樞機構發生變化，這是財政使職作為皇權專制的產物而出現的必然結果。初期的財政使職的這一特點，在它后來的發展過程中，也還會有所反映，這是下面尚要談到的。

在宇文融罷職以后，唐代經濟史和財政史上的一件劃時代的大事便是裴耀卿改革漕運。漕運的改革為唐政府開辟了新的財源，唐朝經濟由此獲得巨大發展。與此同時，開元二十一年專門負責自江南到長安全線運輸的“江淮河南轉運都使”^[15]，以及由于漕運暢通，財富增加，使計劃出納財賦的度支一司任務繁重，導致開元二十二年以他官“判度支”的出現^[16]，都說明伴隨經濟的發展，財政官制的改革是勢在必行的。此外，玄宗皇帝“外奉軍興，內蠱艷妃，所費愈不貲計”的無厭誅求^[17]，也仍然是使職不斷設立的重要因素。于是開元末以迄天寶初，興利之臣如韋堅、楊慎矜、王鉷、楊國忠輩便相繼進用。

韋堅諸人的任使，與宇文融有著相同的意義，而宇文融作為財政使職的特點，也在他們身上有所發展，這表現在以下幾個方面：

第一，韋堅諸人作為皇帝親自任命的使臣，既直接掌握地方財政，且有著個人領屬之下的一套新的組織。如同宇文融任勸農使而其判官直下州縣，韋堅先以陜郡太守任水陸轉運使，復轉（陜郡）“水陸轉運使，勾當緣河及江淮南租庸轉運處置使”，“轉運江淮租賦，所在置吏督察”；王鉷領戶口色役使，“近宅為使院，文案堆積”。^[18]足見使職的理財都不再經過府州等地方組織及層層的中央機構，而具有中央直貫地方的性質。

第二，諸使權勢膨脹，使得有關部門的失職愈來愈嚴重，而使職的兼職也愈來愈多。如王鉷身兼二十余使，后取代王鉷，“凡王鉷所領使物，悉歸國忠”，最多時任宰相凡領四十余使。其中直接間接有關財務者，就有“判度支”“權知太府卿事”“兩京太府、司農、出納、監倉”等十數余職。^[19]權力的集中，使諸部門間因分工不同互相約束和牽制的作用益為消失，使職因此更加不受行政制度的制約。與宇文融情況相同，這樣做的一個結果是使職搜刮的財富不必納入度支，即可作為稅外貢獻進奉給皇帝?！缎绿茣繁緜髡f他們“各以裒刻進，剝下益上，歲進羨緡百億萬為天子私藏，以濟橫賜”^[20]。其中尤甚者為王鉷，如《舊唐書·食貨志》所述：

又王鉷進計，奮身自為戶口色役使，征剝財務，每歲進錢百億，寶貨稱是。云非正額租庸，便入百寶大盈庫，以供人主宴私賞賜之用。^[21]

國家財富可由皇帝任意支配，這是玄宗當初設使的目的之一。但是“羨余”因此而出現，卻說明財務部門權力移于使職的同時，財賦統一的原則也開始發生變化了。

第三，與諸使專權用事相應的，是使職之間及其與當朝宰相之間（特別是李林甫）矛盾斗爭此起彼伏。^[22]這些錯綜復雜的矛盾斗爭貫穿于整個開元、天寶年間，成為引起當時朝廷重大政治事件的要因。而這些相互間的傾軋除去個人恩怨的成分外，幾乎無不帶有宇文融和張說那樣的權力爭奪性質。這說明理財者地位愈高，與宰相的矛盾愈尖銳，財政脫離中書門下的傾向就愈益明顯。

綜上所述，我們可以得到如下三點結論：

一，開元、天寶時期是財政使職大量出現的最初階段。這一階段的使職已經形成了自身理財的特點而成為后期財政使職的雛形。

二，隨著使職的出現，原來的財政部門（戶部及九寺中其余理財機構）職權被侵奪，舊有的機構制度被破壞，從而使職取代這些部門成為必然的趨勢。

三，這一時期，財政諸使作為皇權專制的工具出現，與統理朝政的宰相發生矛盾，并由此引起自尚書至中書門下的中樞機構發生變化，這是財政使職出現后中央集權官僚制度必然發生的反應。而在唐代后期，在戶部、度支、鹽鐵轉運三司完全融合于中央機構，并與中書門下的領導取得協調統一之前，使職與宰相爭奪權力的斗爭，還持續了相當長的時間。

二 財政使職制度的確立與大歷以后三次恢復尚書省統掌財賦舊制的失敗

安史之亂爆發后，原來的財政機構遭到徹底的破壞。動亂形勢的需要，迫使新的財政系統迅速再建，使職理財制度由此獲得了確立與發展的機會。但新制的創建并非一帆風順，而是經歷了三次復舊活動的沖擊，才最終被沿襲下來。

（一）第五琦、劉晏創設度支、鹽鐵轉運機構，及初行財賦分掌制

早在平定戰亂方興未艾之際，第五琦即奔走于玄、肅二帝之間，為財賦問題獻計獻策，被任命為江淮租庸使及山南五道度支使，主持漕運“泝江、漢而上至洋川”，擔負了為朝廷征集財賦的重任。^[23]乾元元年（758），更被任為判度支、鹽鐵轉運等使。^[24]

租庸、轉運、判度支等使，是開元、天寶時期使職名稱的再現，鹽鐵使卻是伴隨第五琦創立榷鹽并推行全國而派設的。榷鹽法為劉晏繼承并改造為歷史上有名的官賣商銷的“就場專賣法”，獲得成功，鹽稅則作為戰爭中主要的稅賦資源而維持了軍國的用度。因此，鹽鐵使也和上述諸使同樣作為最重要的使職而設置。昔人曾對它們的沿革變化作過細致的探討，這里不再重復。僅需指出的是，這些使職的設置，以及后來的逐漸固定化（租庸使除外），無疑標志著唐代后期的財政三司已經自此而開端，不過直至江淮到長安的主要漕運道路修復之前，這些使職還大多是由中央官一人兼理的。^[25]

自劉晏奉命疏浚汴河的廣德二年（764）始，使職開始出現了分判的趨勢。當時劉晏專力于東南漕運，朝廷以第五琦專判度支、鑄錢、鹽鐵事。^[26]至永泰元年（765），兩使對于全國財賦開始實行以東西二部的分理。這一分掌制度，經過調整以后，在大歷元年（766）正式頒布。^[27]《舊唐書·代宗紀》：

（大歷元年正月）丙戌，以戶部尚書劉晏充東都京畿、河南、淮南、江南東西道、湖南、荊南、山南東道轉運、常平、鑄錢、鹽鐵等使，以戶部侍郎第五琦充京畿、關內、河東、劍南西道轉運、常平、鑄錢、鹽鐵等使。至是天下財賦，始分理焉。^[28]

這一以地域劃分的財賦分掌制，顯然是以安史之亂以后唐朝的財賦來源為出發點考慮的。戰爭及隨之而來的藩鎮割據，使中央政府喪失了曾為財賦重要來源的河北等地，唐朝的經濟重心更加南移。劉晏溝通漕運后，依靠東南地區的財賦來平定內亂和維持遠在長安的中央政府，已成為唐朝廷的既定方針。然而戰爭造成的分散隔絕狀態則使中央政府更加不可能恢復那種機構高高在上遙控指揮的做法，故以度支使第五琦和主管東南漕運的劉晏對于東西二部實行分理，是勢在必行。

正是由于這個原因，隨著東西二使財賦的分掌，使下的機構也隨之建成。代宗大歷以后，東南部劉晏屬下的各道，都先后出現了“留后”或者“轉運留后”的名稱。這些留后，無疑是作為東南部使職的代表身份派駐地方而完全由使職領導支配的。^[29]并且根據文獻記載，劉晏改革了榷鹽法后，還在江淮建立了監督漕運、緝捕私鹽的巡院，以及負責鹽專賣的場監組織。這些院監組織此后也逐漸發展到度支使支配下的西北地區。^[30]新的設置，標志著財政使職的組織機構已初具規模。值得注意的是，此后中央依靠這些組織貫徹政令、對于地方財政事務進行有力的監督，同時直接取財于地方的情況，顯然是將開元、天寶時期財政使職的特點進一步發展和固定化了。

財賦分掌制的實行、組織機構的建成和擴展、在此基礎上種種原來臨時設置的諸如租庸、青苗、鑄錢等使的權力逐漸統一于度支及鹽鐵轉運二使的名稱之下，中央直貫地方的財政三司中度支及鹽鐵轉運兩大系統便這樣形成了。必須指出，唐后期通過兩使系統取得的財賦維持了中央政府的生計，而其中由兩使下鹽政組織直接獲取的鹽稅收入尤為可觀。兩稅法以前，這項收入占了政府稅收大部，“大歷末，通天下之財，而計其所入，總一千二百萬貫，而鹽利過半”^[31]。兩稅法以后，鹽利與兩稅被學者稱之為唐代后期財政的兩大支柱，鹽政在財政經濟中既占有如此重要的地位，與此有關的使職理財機構制度的建立所產生的意義便是不可低估的，同時圍繞使職系統特別是鹽鐵轉運之職的興廢之爭也始終是極其尖銳的。

（二）三次恢復尚書省統掌財賦活動的意義——新制與舊制的斗爭及其勝利

新的使職系統，雖然是適應戰時需要而建立的，但是事實說明，這樣的機構制度在唐代后期完全取代尚書戶部理財舊制而得以確立實行，也并非一帆風順。就在劉晏、第五琦實行分掌制后，自大歷而至貞元初的十數年間，即接連出現了三次罷廢使職、恢復尚書舊制的活動。這些反復，使得使職財賦分掌制直到貞元八年（792）才最后在班宏和張滂手中確立下來（詳見后述）。使職理財制度的實行，為什么會經歷這樣曲折復雜的過程？這些復舊活動的意義何在？為了進行深入的探討，有必要先結合史料將此三次罷使事件作一簡述。

首先是大歷五年第五琦的罷黜與度支使的停廢。大歷五年發生了第一次罷使事件。《舊唐書·代宗紀》大歷五年三月己丑（二十六日）敕在述及歷代以尚書綜理朝政的舊制后稱：

自王室多難，一紀于茲，東征西伐，略無寧歲。內外薦費，征求調發，皆迫于國計，切于軍期，率于權便裁之。新書從事，且救當時之急，殊非致理之道。今外虞既平，罔不率俾，天時人事，表里相符。將明畫一之法，大布惟新之命，陶甄化源，去末歸本。

魏、晉有度支尚書，校計軍國之用，國朝但以郎官署領，辦集有余。時艱之后，方立使額，參佐既眾，簿書轉煩，終無弘益，又失事體。其度支使及關內、河東、山南西道、劍南西川轉運常平鹽鐵等使宜停。^[32]

大歷五年是代宗朝在打退吐蕃進攻及平定仆固懷恩反叛之后，進入較為安定時期的開始。史言其年以后，“蕃戎罕侵，連歲豐稔”^[33]。敕書中將使職視作臨時權便的制度，表明了在此恢復和平之際重振尚書職權的決心。

不過罷使活動更為直接的原因，則與宰相元載誅除宦官魚朝恩事件有關。魚朝恩曾因代宗的寵信而專恣，且陵侮宰相，元載與他矛盾頗深。朝恩被誅，其同黨度支使第五琦也未能幸免?！霸d既誅朝恩，下制罷使，仍放黜之?！?sup>[34]

度支使罷后規定“度支事委宰相領之”。因而元載兼判度支，權勢一時甚盛。不過其專權很快遭到猜忌，不久即被取消判度支的職務，大歷六年重又以韓滉判度支，與劉晏恢復了以地域劃分的東、西分掌制。^[35]

其次是建中元年（780）劉晏獲罪與使職的停廢。第二次罷使事件發生于德宗即位不久的建中元年，時劉晏已都領東、西路使職而主持財政?！杜f唐書·德宗紀上》建中元年正月甲午詔云：

朕以征稅多門，鄉邑凋耗，聽于群議，思有變更，將置時和之理，宜復有司之制。晏所領使宜停，天下錢谷委金部、倉部，中書門下揀兩司郎官，準格式調掌。^[36]

然史言此事也由宰相楊炎與劉晏積怨所致。楊炎既主持罷使而劉晏獲罪，錢谷事皆歸尚書本司。但事僅行不過三月，即仍以韓洄為戶部侍郎、判度支，并以金部郎中杜佑“權勾當江淮水陸運使”，所謂“一如劉晏、韓滉之則”，是為第二次罷使的結果。

再次是貞元二年崔造改易錢谷法的活動。

貞元二年，即德宗朝新歷朱泚、李懷光之亂不久，罷使活動由崔造提議，再度進行。同上《德宗紀》貞元二年正月條略云：

壬寅，以散騎常侍劉滋、給事中崔造、中書舍人齊映并守本官，同中書門下平章事?！锍螅杂反蠓虼蘅v為吏部侍郎。

諫議大夫、知制誥、翰林學士吉中孚為戶部侍郎、判度支兩稅，元琇判諸道鹽鐵、榷酒。詔宰相齊映判兵部，李勉判刑部，劉滋判吏部、禮部，崔造判戶部、工部。甲寅，詔天下兩稅錢物，委本道觀察使、刺史差人送上都；其先置諸道水陸轉運使及度支巡院、江淮轉運等使并停。時崔造專政，改易錢谷，職事多隳敗，造尋以憂病歸第。^[37]

可以看出，這次罷使活動在朝廷又一次獲得安定之際進行。為此進行了人事調整（主要是宰相人選），對于使職及其地方機構同時罷廢，并從改易錢谷，到全面地恢復加強六部職權，內容涉及遠較前兩次廣泛。但是此事一開始便遭到韓滉反對，江淮轉運使并未能罷成，最后更以韓滉兼掌二使，及崔造、元琇等罷貶告終，從而使職理財制度再度恢復。^[38]

以上，是代宗和德宗朝三次罷使經過。這三次活動，足征使職理財制度的確立是經歷多次反復的。分析這些事件，可以看到它們的兩點共同之處：其一，恢復尚書戶部理財而取代使職的精神一致；其二，三次活動皆由宰相策劃，并分別為宰相所親自主持。

罷使活動的進行，復舊主張的提出，為什么都與宰相直接有關呢？史書記載言此雖多涉宰相與使職私人間嫌隙宿怨，但是復舊內容精神的重復一致則說明以此來解釋是不充分的。日本學者礪波護《關于三司使的成立》一文曾論及元載和楊炎兩次罷使之間的聯系，認為這兩次罷使是分別將度支使和鹽運使的權力置于宰相之下而實現“財政一體化”的行動。^[39]這種看法是很有見地的。但宰相之所以要這樣做，恰恰表明一點，即使職的理財與宰相的領導之間是存在嚴重矛盾的，而取締使職、恢復尚書則被當時看作是解決這一矛盾的唯一辦法。以楊炎為例即可說明這一點。

分析楊炎罷使的動機，必須與他在任相后所做的另外兩件整頓財賦事宜相聯系，兩事為唐史研究者熟知，其一即建議將國賦重歸左藏事。據載第五琦為度支鹽鐵使，患于京師豪將求取無節，乃奏將左藏財帛“盡貯于大盈內庫，使宦官掌之，天子亦以取給為便，故久不出。由是以天下公賦為人君私藏，有司不復得窺其多少，校其盈縮，殆二十年”^[40]。故楊炎針對此，頓首帝前稱：

財賦者，國之大本，生民之命，重輕安危，靡不由之，是以前世皆使重臣掌其事，猶或耗亂不集。今獨使中人出入盈虛，大臣皆不得知，政之蠹敗，莫甚于此。請出之以歸有司。度宮中歲用幾何，量數奉入，不敢有乏。如此，然后可以為政。

國家收入由度支使委宦官掌管，納百寶大盈為皇帝私藏，是當時財政上的一個棘手問題。楊炎議復左藏，改變“有司”“大臣”不得過問的情況，這個“有司”“大臣”，無疑是指宰相領導下的中書門下。

此外另一更為著名的措施便是以兩稅法統一稅制，據《舊唐書·楊炎傳》，楊炎這樣做的原因正是針對“軍國之用，仰給于度支、轉運二使；四方征鎮，又自給于節度、都團練使。賦斂之司數四，而莫相統攝，于是綱目大壞，朝廷不能覆諸使，諸使不能覆諸州，四方貢獻，悉入內庫”的現實，而兩稅法中尤針對這種財賦征收管理的混亂，規定兩稅以“尚書度支總統焉”。^[41]

兩次改革中，都強調了事權重歸“有司”，從而體現了楊炎要將“輕重之權、歸于朝廷”的目的。此外從上述材料來看。楊炎所深惡痛絕的財政混亂，是與使職理財不無關系的，這是楊炎的看法，其實也是事實。故財政使職被楊炎當作統一財政的障礙來反對，這就是他后來亟欲罷使的根本原因。

同時，恢復尚書就是為了加強宰相的領導，這一點在楊炎的改革中也很清楚，前引《舊唐書·德宗紀》罷使詔書已說到錢谷事歸金、倉而委“中書門下揀兩司郎官，準格式調掌”，又《唐會要·尚書省》云：

（大歷）十四年六月敕：“天下諸使及州府，須有改革處置事，一切先申尚書省，委仆射以下商量聞奏，不得輒自奏請?！?sup>[42]

可知只要錢谷事委之尚書本司，宰相即可對人員直接調配，又一切通過尚書省，也就斷絕了所有不遵守行政制度及不經過宰相批準的種種非法行徑，對比前面所討論過的宰相通過尚書而貫徹意圖，以及張說建立中書門下五房以限制宇文融的做法，這里的用意也就愈為明顯。

同樣的精神也體現在其余兩次罷使中。大歷五年制書曾用“將明畫一之法，大布惟新之命”，來說明恢復舊制與統一財政的關系；至于崔造的改革，從改易錢谷到由宰相分判六部，則通過事歸有司，加強宰相領導的意圖是更為清楚的。

宰相必欲通過恢復舊制實現統一，證明是三次復舊活動的根源。而從前面對楊炎罷使一案的分析，可說明使職理財存在相當嚴重的問題。何以如此？我們在探討宰相對于使職態度的同時，不應忽略皇帝與使職的關系。

開元、天寶時期的使職是作為專制皇權的工具出現的。兵興以后設立的財政使職及其機構，意義當然有所不同。但由于皇帝對于財賦總要力加控制，故充當使職的人則往往是其親信并為其親自選派，這種情況與過去的宇文融、楊國忠等沒有太大的區別。如第五琦是魚朝恩私黨（元載罷黜魚朝恩連及第五琦，其罷使動機與楊炎應是一致的），劉晏三次獲罪，其一為嚴莊告發他“私道禁中語”，貶通州刺史；^[43]其二因是宦官程元振之黨受牽連罷太子賓客；其三為楊炎告劉晏謀立獨孤妃之子韓王迥事；皆說明他們參與宮禁中事，且通過宦官與皇帝有極密切親近的關系。如果再將第五琦納財物入百寶大盈及王鉷當初建立百寶大盈的情況兩相對照，就更可說明問題。這證明使職仍舊有著隸屬于皇帝個人，并直接為其服務的性質。在這種情況下，財政使職制度即還仍然存在著類似于開元、天寶財政使職理財的一些缺點和弊病。

首先是財政使職的各自為政與財賦制度不嚴格的問題。

戰時財政所決定的財賦分掌制，在將財政系統一分為二的同時，也將財政事務一分為二了。它使得使職理財事權集中，并且作為長官可以直接征調管內財賦。其所屬系統在完成財賦征集、轉運的過程中，也不受任何其他部門的牽制，因此使職理財本身已有著比戶部大得多的自決權。這種狀況下的財政系統隸屬于皇帝并滿足其一切需要，前所論楊炎改革中說到的那種財賦混亂即無法避免。所謂“大歷以前，賦斂出納俸給皆無法”，“天下不按贓吏者殆二十年”^[44]，就是使職理財最好的說明。關于度支使第五琦的情況已可見前論。至于東部的鹽鐵使，盡管有“舊鹽鐵錢物，悉入正庫，一助經費”的說法^[45]，但實際上，稅外貢獻及用官物收買人心，自劉晏時即很嚴重?！缎绿茣㈥虃鳌费裕?/p>

自江淮茗橘珍甘，常與本道分貢，競欲先至，雖封山斷道，以禁前發，晏厚貲致之，常冠諸府，由是媢怨益多。饋謝四方有名士無不至，其有口舌者，率以利啖之，使不得有所訾短。故議者頗言晏任數固恩。大歷時政因循，軍國皆仰晏，未嘗檢質。^[46]

在這種情況下，便形成了國家收入由度支使、鹽運使支配而無法統一及嚴格管理的現象。這種做法，與過去尚書戶部理財而財政知會宰相的原則自然大相徑庭。

其次，皇帝支配下的使職制度的第二個弊病，便是財政使職權力過重。

唐代后期，掌握了財賦，就等于操縱了朝廷生存的命脈，故握財權者本來就權力極重。與皇帝有密切關系的使職，被皇帝所倚重，更賦予其特殊的權力與地位。以曾任租庸、鹽鐵轉運諸使的劉晏為例，同上傳略云：

初，晏分置諸道租庸使，慎簡臺閣士專之。時經費不充，停天下攝官，獨租庸得補署……所任者，雖數千里外，奉教令如目前，頻伸諧戲不敢隱。惟晏能行之，它人不能也。代宗嘗命考所部官吏善惡，刺史有罪者，五品以下輒系劾，六品以下杖然后奏?！蝗温毦?，勢軋宰相，要官華使多出其門。^[47]

劉晏的任免官吏，選拔人才，趣督倚辦，令行禁止，向為人們所稱道，認為是他創建機構的一個特點和優點。這一優點，也為后來使職所繼承，這種看法是不錯的。不過事情也還有另一面，即劉晏在代宗支持下，權勢實在是太大了。他不僅對所部官吏有生殺予奪之權，且其門下士占據各個要津，形成了自己的專屬體系，權力甚至超過中書門下，這自然是大大侵犯了宰相的權限。

專權往往成為后來財政使職的共性。例如韓滉，當朱泚、李懷光叛亂之際，德宗避難漢中，憑借韓滉轉運江淮財賦才勉強渡過難關，由此為德宗倚任，而韓滉的跋扈亦就此養成?！锻ㄨb》卷二三二德宗貞元二年《考異》引《實錄》就曾說到韓滉由于和元琇有私怨，不顧朝廷急需，拒不從江東運錢至京師。^[48]可見使職權力過重，可以完全不服從中央調度。

據此，如果財政使職是如此專橫，地位如此特殊，宰相向其系統推行政令，貫徹意圖都會是十分困難的。而使職的專權跋扈，也往往會使宰相感到潛在的威脅。因此，只要局勢稍稍穩定，宰相和一部分大臣便會產生恢復統一機構的想法。

然而，三次復舊之舉卻都毫無例外地遭到了失敗。這些失敗表明，財政使職雖然尚有與中央集權制度、與宰相的領導不能完全統一及合拍的種種弊病，但它的建立卻畢竟是發展趨勢。嚴耕望在《論唐代尚書省之職權與地位》一文中指出：“度支、鹽鐵轉運使對上直承君相之命，制為政令（筆者按：據本文以上論述，此期使職尚不能說是直承相命），指令自己直轄遍布京師四方之判官判院為之施行，故政令之推行能貫徹，能迅速，其運用較戶部符下司農太府及天下州府為之施行者自遠為靈活，此其所以廢而復置，而戶部舊章終難舉復也?！?sup>[49]即使職系統辦事的直接、迅速、層次少而效率高，是動亂變化的局勢所需要的。這決定了財政使職絕不可以被廢黜，而宰相復舊的愿望終不可能實現。

不過宰相的努力仍不能說是徒然，因為這些活動強調了財政的統一，即使職必須隸屬于宰相領導或曰國家體制下而不能從屬于皇帝個人，這是財政使職發展過程中必須解決的問題，這一點正是本文下面部分所要討論的。

這里，還有必要說明一下使職財賦分掌制最后確立的情況。

貞元二年崔造改革失敗后，韓滉、竇參相繼以宰相兼判度支、諸道鹽鐵轉運使。這種做法雖能一度改善財政不統一的狀況，卻解決不了權力過于集中的矛盾。持續到貞元八年，竇參遂因遭猜忌卸去使務。為了減少繼任的度支使班宏的權力，竇參薦張滂為諸道鹽鐵轉運使，“尚隸于宏以悅之”，但是不久，這種關系便由于二人交惡而破裂了。^[50]《唐會要·兩稅使》：

（貞元）八年四月，以東都、河南、江淮、嶺南、山南東道兩稅等錢物，令戶部侍郎、轉運使張滂主之，東渭橋以東諸道巡院悉隸滂。以關輔、河東、劍南、山南西道財物，令戶部尚書、度支使班宏主之。其后宏、滂互有短長，宰相趙憬、陸贄具以其事上聞，由是參用大歷故事，如劉晏、韓滉所分焉。^[51]

由班宏、張滂再度恢復，并最后一次確立的這個財賦分掌制有著怎樣的結果呢？不消說：它自然繼承了劉晏、第五琦分掌財賦以來的一切特點，而兩大系統之間的界限也從此更為清晰了。如前所述，日本學者高橋繼男已經對這次分掌制實行后，兩使系統巡院制的進一步發展作了研究^[52]，此處不再重復，只提出幾點值得注意之處：

一是這次分掌，使“度支使”（亦稱某官“判度支”）及“諸道鹽鐵轉運使”作為東西兩路使職的名稱最后固定下來，而兩使系統機構重新分立并在發展中逐漸健全。

二是度支、鹽鐵轉運使以及在貞元四年以后逐漸明確的“判戶部”一使^[53]，發展為唐代后期的財政三司，三司分掌國家財賦，有明確的職權范圍。其中度支使掌管兩稅、榷酒，及西部的鹽池、鹽井等收入^[54]；鹽鐵轉運使掌管東南鹽鐵，也即國家鹽利的大部，以及榷茶等稅；至于“判戶部”一使，則負責度支、鹽鐵轉運使所掌財賦之外散在各地的闕官俸料、職田錢及除陌錢等。^[55]必須指出，在這樣的劃分之后，三司對其治下財賦分別統理，不相關涉，其度支鹽運二使對于東西財賦的分判尤為明確?！短茣肪戆似摺掇D運鹽鐵總敘》說，在班宏及張滂實行分掌制后，“自后裴延齡專判度支、與鹽鐵益殊途而理矣”，即為這種分判的明證。^[56]

三是在財政使職制度逐漸鞏固的情況下，尚書戶部機構雖然其名尚存，但實際上已附屬于使職。戶部的長官尚書、侍郎往往成為使職敘進、寄祿的官職，其所屬四司，金、倉二司已實屬閑員^[57]，戶部、度支二司郎官更自然而然成為使職在京機構的判案人員。^[58]舊機構既發生了這樣的變化，從而逐漸走上了消亡的道路，在分掌制再度確立以后，即使還時而有人對于舊制的一去不返不勝惋惜，但復舊的具體活動卻從此銷聲匿跡了。

三 德宗貞元后期任用錢谷諸使與宰相的矛盾——永貞、元和時期的改革與財政三司體系的逐漸建立

貞元八年使職財賦分掌制度確立以后，如何在此基礎上實行財賦和財政的統一，也即在現實狀況下，調節這一新的財政系統機構，使它既能有效地經營財賦，又不出現權力過于分散，以至為中央無法統一支配的情況，仍然是當時擺在面前的一個重要問題。但這個問題，在德宗時期并未獲得解決。而未獲解決的標志之一，就是貞元后期朝廷中再次出現了財政諸使與宰相激烈沖突的局面。

（一）德宗貞元后期任用錢谷諸使與宰相的矛盾以及財政混亂的再度出現

造成這種局面的直接原因來自德宗。德宗興元回朝后，鑒于曾被強藩悍將逼迫逃亡，以及作戰屢次失敗，朝廷幾乎覆亡的事實，一反過去對藩鎮主戰的姿態，采取了屈辱求和、姑息妥協的態度。朝廷內的腐敗也日甚一日，德宗猜忌宰相，大權獨斷，且專意于聚斂。這種情況到了貞元后期，就更為嚴重，用《舊唐書·憲宗紀》篇末史臣蔣係的話說就是：

自貞元十年已后，朝廷威福日削，方鎮權重。德宗不委政宰相，人間細務，多自臨決，奸佞之臣，如裴延齡輩數人，得以錢谷數術進，宰相備位而已。^[59]

裴延齡以善于聚斂進用，曾遭到宰相陸贄等人的堅決反對，他的“奸佞”行為，也時為所揭露，但德宗任之不疑。相反，陸贄及攻擊裴延齡最有力的大臣穆贊等皆被貶逐，此后，德宗便“尤不任宰相”，以至于“自御史、刺史、縣令以上皆自選用，中書行文書而已”。所信任者除裴延齡之外，尚有戶部郎中判戶部王紹及司農卿李實等人，皆以所謂“錢谷數術進”，“權傾宰相，趨附迎門”。^[60]其中王紹更以“眷待殊厚”而“主計凡八年，每政事多所關訪”。^[61]于是理財者在朝中的地位公然代替了宰相。

這種情況當然是德宗為了獨攬大權，有意排斥和裁抑宰相權力的結果。因此，開元中宇文融等人任使的那種情況便再次出現了。只不過從陸贄等人被斥看出，這次使職與宰相的爭執既比過去表現得更為激烈，兩者的界限也從此劃分得更為清晰；以致逐漸地，以“錢谷數術進”的使臣與宰相便愈來愈被視作兩種決然對立的勢力和集團。而在皇帝絕不允許宰相過問理財的原則之下，使職如與宰相過從稍密，也會有涉朋黨之嫌?！顿Y治通鑒》貞元十六年九月條下還載有一事：

中書侍郎、同平章事鄭余慶與戶部侍郎、判度支于?素善，?所奏事，余慶多勸上從之。上以為朋比，庚戌，貶余慶郴州司馬，?泉州司戶。^[62]

足見宰相略一插言度支事務，且與使職意見常同，便會無端遭到猜疑，可知財政絕不可能出自宰相。財賦統一的原則自是無法實現，而大歷時期的那種混亂狀況卻再度發生了。

此期在德宗一味聚斂的政策之下，藩鎮紛紛以“稅外方圓”或“用度羨余”的名義“進奉市恩”。在此名義下，“或割留常賦，或增斂百姓，或減刻利祿，或販鬻蔬果”，所得之財則“往往私自入，所進才什一二”。^[63]這種做法久而久之，竟“習以為常，流宕忘返”^[64]，使得中央政府對于來自地方的兩稅等賦入根本無法控制，地方藩鎮卻因此加強了實力，形成朝廷長期受制于藩鎮的局面。

在地方進奉之外，還有財政諸使本身的進奉。裴延齡作為度支使，曾奏請“于左藏庫中分置別庫：欠、負、耗、剩等庫及季庫、月庫”，納所謂“文帳脫遺”“已棄之物”。這種另辟蹊徑的做法曾被陸贄指為“以在庫之物為收獲之功，以常賦之財為羨余之費”，“意在別貯贏余，以奉人主私欲”。^[65]但裴延齡終竟以此開度支進奉之端。此外鹽鐵使的進奉，則比度支使要來得更為“合法”和經常。所謂“裴延齡判度支，與鹽鐵益殊途而理”，其實就是對于東南鹽稅不隸于度支的最好說明，于是鹽利為鹽鐵使掌握，便可任意“方圓”。貞元末，鹽鐵使以羨余巧為進獻，見韓愈撰《順宗實錄》言其來歷稱：

（貞元二十一年二月）乙丑，停鹽鐵使進獻。舊鹽鐵錢物悉入正庫，一助經費。其后主此務者，稍以時市珍玩時新物充進獻，以求恩澤。其后益甚，歲進錢物謂之羨余，而經入益少。至貞元末，遂月有獻焉。^[66]

羨余既多，“經入”益少，特別是進奉在國家財政機構內部與地方同樣形成一種“常制”，而鹽利與兩稅一樣難于為中央政府完全掌握，對于國家經濟的破壞不可謂不嚴重。但這還只是一方面，因為當鹽鐵機構和財賦被浙西觀察使兼潤州刺史的李锜掌握，并利用來成為他反叛朝廷、搞獨立王國的資本時，對于中央集權的影響，就遠不止于經濟上的損失了。

財政諸使中，鹽鐵轉運使是最具特殊性的，除了上面說到的對于財賦的運用，它比其余二使具有更大自由之外，與此二使尤為不同的，是這一時期，鹽鐵轉運使往往不是中央官，治所也不設在長安，而在浙西潤州。^[67]

當貞元末李锜以寶貨賄賂為德宗寵信的李齊運，以潤州刺史領鹽鐵使后，他就利用了這一治所在江外的便利，采取了欺上瞞下的做法。《新唐書·李锜傳》說他“多積奇寶，歲時奉獻，德宗昵之。锜因恃恩驁橫，天下攉（榷）酒漕運，锜得專之”^[68]?！顿Y治通鑒》亦稱，“李锜既執天下利權，以貢獻固主恩，以饋遺結權貴，恃此驕縱，無所忌憚，盜取縣官財，所部官屬無罪受戮者相繼”^[69]。

于是在李锜的治下，不僅浙西一帶成為他的獨立王國，而且鹽鐵轉運使機構實際上也蛻變為他控制下培植個人勢力、陰謀對抗朝廷的工具了，這就極大地損害了唐政權的利益。因此，至貞元末，使職機構和財賦不統一，財政大權不能歸總于宰相而導致的嚴重問題，已經到了不得不解決的地步了。

（二）永貞、元和時期杜佑、李巽、裴垍等人的改革與財政的統一

唐朝廷的財經政策，與它的施政方針總是密切結合的。德宗后期財政的混亂，是他專斷獨行與姑息政策的結果。順、憲宗相繼即位后，由于自皇帝至將相大臣皆力主加強中央集權和裁抑藩鎮的政策，財政方面也隨之發生了相應的變化。事實說明，這一時期，財政和財政機構的統一，是作為政治統一的先決條件和重要方面，通過一系列努力來實現的。例如順宗即位后，在王伾、王叔文等人的改革中，即可看到有關財政的一些最初措施。其中包括：

第一事，取消進奉?！杜f唐書·順宗紀》記曰：

（永貞元年，二月）甲子，御丹鳳樓，大赦天下。諸道除正敕率稅外，諸色榷稅并宜禁斷；除上供外，不得別有進奉。^[70]

據前引《順宗實錄》，次日即取消鹽鐵進奉。兩項主要進奉的取消，無疑是求得財賦統一的首要步驟。

第二事，以宰相杜佑代李锜領鹽鐵轉運，并將鹽鐵使治所移到長安。

在取消進奉的同時，《實錄》及《舊唐書·順宗紀》并載朝廷還解免李锜的鹽鐵利權，而以宰相杜佑判度支兼領鹽鐵轉運使，王叔文副之。此事尤有不尋常意義。在任命杜佑的制書中有這樣幾句話頗值得注意：

周制國用，委于冢卿；漢調軍食，資于相府；必由中以制外，則政一而事行。^[71]

僅此數語，不僅表達了以宰相統理財政的意圖，還證明了一個事實：這時朝廷恢復以中央官任鹽鐵使，且將鹽鐵治所移于長安。這就是憲宗永貞元年（805）八月詔中所說的：

頃年以上準租賦及榷稅，委在藩服，使其均平。太上皇君臨之初，務從省便，遂令使府，歸在中朝。^[72]

鹽鐵轉運使的治所改為中朝長安，且以作為中央官的杜佑和王叔文任使，是一個十分重要的信號，它改變了鹽鐵使在江外中央勢力達不到的狀況，從而加強了對于鹽鐵使及其系統的直接控制。朝廷的這一做法，此后被繼承下去。唐代后期，多以中央官領鹽鐵，治所亦大都在長安，因此順宗時期在鹽鐵使派設問題上的改變顯然有著十分深遠的意義。

以上措施，加強中央集權的意圖是很明確的。這里更要提到的是憲宗即位以后，在“削藩”的宗旨之下，皇帝與宰相的關系得到了改善。所謂“自臨御，迄于元和，軍國樞機，盡歸之宰府”^[73]，財政方面尤有著突出的變化。在杜佑判領度支鹽鐵轉運以后，元和元年（806）四月，由于他的舉薦，兵部侍郎李巽又代其任使。^[74]而永貞元和之初，一系列極為重要的有關財稅經濟政策和財政組織機構的整頓改革，便是由杜佑、李巽和另一宰相裴垍相繼進行的。這些改革既在朝廷統一部署之下而體現了宰相的領導，并因此密切配合了李吉甫等人制定的平定藩鎮的軍事方略和朝廷的軍事行動，比之順宗朝，便收到了更為深化的效果。下面便一一分述之。

一是杜佑關于度支使的整頓?！短茣ざ戎埂酚涊d：

永貞元年八月，度支使奏：“當司別貯庫，往年裴延齡領使務，始奏置之，只將正庫物減充別貯，唯是虛言，更無實益。又創置官典守等，不免加彼料糧。伏請并入正庫，庶事且廢省?！睆闹?sup>[75]

《舊唐書·杜佑傳》也言：

先是，度支以制用惜費，漸權百司之職，廣署吏員，繁而難理；佑始奏營繕歸之將作，木炭歸之司農，染練歸之少府，綱條頗整，公議多之，朝廷允其議。^[76]

以上兩條，看得出是由杜佑所采取的兩項整頓度支的措施。其中一項在永貞內禪之初進行，取消了自裴延齡始建置的左藏“別庫”，由此鏟除了度支使進奉的根基。這和取消鹽鐵月進，不消說同出一轍。另一項則是對度支使的權限重新作了規定調整，使之不能再因代行諸事而與其他部門的職權發生沖突。從“綱條頗整，公議多之”的情況看，此項措施顯然是一個使度支機構條理化并將其完全納入中央集權統一規劃的重要舉措。

二是杜佑、李巽的鹽法漕運改革和裴垍的兩稅法改革。

這兩項改革是永貞元和初期關于主要財稅制度的改革。其中元和四年由宰相裴垍親自主持的兩稅法改革，過去是被作為兩稅政策貫徹實施中的發展變化而受到重視的。據《唐會要》等書記載，內容包括改兩稅實物折征以實估為省中估（即提高折算中的物估），以及節度觀察留使錢以使府所在州舊額留使及上供錢充，屬州錢直接送繳上都度支收入，地方不得剝征折估錢等規定。^[77]這些規定實行的種種意義，以前曾為學者做過深入探討，故無須多論，但涉及本題尚有一點要再申明。即兩稅是由地方機構征送，而為中央度支使所經營的一項國家主要經費。前面已經談到，德宗后期的姑息政策，使得中央政府對于兩稅的控制極為不力。鑒于這種情況，兩稅法改革在前取消藩鎮進獻的基礎上進行，上述諸項內容其中特別是節度屬州錢不再經過使府而直接送歸度支的規定，實際上是在進一步裁抑藩鎮財權的同時，加強了中央政府對于兩稅，乃至地方財政的直接控制。因此這項改革體現了此期朝廷實行財賦統一和財政一體化的一個重要方面。

與兩稅法改革堪稱并舉，且反映了這一統一政策另一重要方面的，正是在此之先，由杜佑、李巽相繼接替完成的鹽法漕運改革。此項改革在前取消鹽鐵進奉等措施基礎上進行，不僅直接關系到作為國家另一項主要經費的鹽鐵收入及東南漕運，且由此而涉及鹽鐵轉運使的職權，有著比兩稅法改革更加值得重視之處，然而以往這項改革卻很少為人所注意，因此關于它，我們將另具專文詳論，這里僅就與本文有關者作些簡述。

據《唐會要》卷八七《轉運鹽鐵總敘》及《新唐書》卷五四《食貨志四》等史料記載，發生于永貞元和初年的這次鹽法、漕運改革，主要是針對李锜為鹽鐵使時把持鹽鐵漕運，造成所謂“天下榷酤漕運，由其操割”，“鹽鐵之利，積于私室，而國用日耗”的情況進行的。其中關于鹽法的改革，除杜佑時期已作出減低鹽價的規定外，李巽任使以后，更針對李锜種種破壞椎鹽法的行徑而“大正其事”。其措施包括將李锜在浙西境內“因循權置”私增鹽稅的堰埭盡行撤除，同時基于李锜上繳鹽利用虛估因而“千錢不滿百三十”的現象，規定鹽利以實估計算，等等。^[78]這些措施，顯而易見，不僅在當時有力地打擊了以李锜為首的不法藩鎮，配合了元和初朝廷討伐李锜等的軍事行動，且重新整頓、健全了鹽鐵專賣制度，維護了唐朝廷和國家的經濟利益，在平衡物價、穩定經濟方面也起到了十分積極有效的作用。

在改革的全部措施中，還有一條最為關鍵，這就是因李巽而實行的“鹽鐵使煮鹽，利系度支”^[79]。

如前面所論，專有鹽利是鹽鐵轉運使的一個特殊性，這個特殊性是李锜謀反的資本，也是國家財賦和財政機構長期不能統一的最大障礙。因此李巽的這項措施，便正是針對這一點，規定將鹽鐵使的全部收入“除為煮鹽之外，付度支收其數”。這在當時顯然是一項根本性的制度改革。它說明，東南鹽鐵財賦原則上全部計入國家歲收，與度支使掌管下的兩稅同樣為中央政府統一支配。

做到這一點，在當時固然有其特殊的意義。這是因為改變鹽鐵使專鹽鐵之利的情況，正是長期以來唐中央政府力圖對東南財賦和鹽鐵系統加強控制的結果，也是新的形勢之下，使職制度不斷完善的表現。回顧以往，早在建中三年，朝廷與河北三鎮及山南東道李納、梁崇義等的戰爭之中，趙贊置汴東西水陸運鹽鐵使，就曾規定以“度支總其大綱”^[80]，也即將鹽鐵財賦隸于度支，由度支使作兵食支出；貞元八年竇參也曾將鹽鐵使張滂隸于度支使班宏，不能不說都是在當時的條件下，作過類似的努力。然而李巽的鹽利隸于度支，卻是在這以后，對鹽鐵財賦的一次最為明確的規定。這一規定比趙贊所做更為嚴格具體，但亦不是像竇參那樣，使鹽鐵使受度支使牽制而加強度支使的權限。總之，這是在承認使職分掌制度這一前提下，實現鹽鐵財賦歸于中央的一個最為合理的辦法。這一政策，是李巽改革的精髓，也因此使他獲得了極大的成功?！顿Y治通鑒》卷二三七元和元年條稱：

自劉晏之后，居財賦之職者，莫能繼之。巽掌使一年，征課所入，類晏之多，明年過之，又一年加一百八十萬緡。^[81]

足征中央政府通過李巽改革，鹽鐵收入大幅度增加的事實。與此同時，東南漕運也得到整頓和改善。這從李巽與強藩節度使徐州張愔、宣武韓弘來往書信中談到的要求地方配合中央“網羅盜販，節宣通渠”“究絕奸源，通利國漕”，以及張徐二人在李巽的勸說之下，“鹽法堤防，已行文牒；斗門開塞，許有商量”的事實即可說明。^[82]此外，漕運的成績，也證明了這一點：

舊制，每歲運江淮米五十萬斛，至河陰留十萬，四十萬送渭倉。晏歿，久不登其數，惟巽掌使三載，無升斗之缺焉。^[83]

鹽鐵漕運成績之大，從另一方面也反映了在李巽推行改革的同時，鹽鐵轉運機構組織本身亦獲得整頓更新從而發揮巨大作用的事實。這說明，此期不僅鹽鐵使本人的特權獨立性被取消，他作為皇帝私人而為皇帝個人服務的性質改變了，且整個機構系統作為中央財政機構的意義也突出了。就這一方面看，李巽改革的影響又大大超過了后來裴垍的兩稅法改革。

財政機構的統一當然是在財賦統一和財政組織機構獲得整頓的基礎上實現的。在前述諸項改革實現的同時和前后，有一個事實是不能不看到的。即原來財賦分掌而各自為政的戶部、度支、鹽鐵轉運三使，這一時期，已經聯結為一個財政體系；即它們雖然有各自領屬下的一套組織系統，但步調統一，同屬于中樞機構直接指揮下的財政部門。一個突出的標志是，元和七年，在鹽鐵轉運使王播等人關于飛錢的奏章中，已經首次出現了作為三使統一名稱的“三司”一詞。^[84]“三司之名，始見于此?！?sup>[85]此后，這一名稱及將三使并稱的情況，便在皇帝的即位郊廟大禮大赦的“德音”及其他一些詔敕中重復出現。此外，中央有關財政方面的指令也往往同時向三使發布。^[86]逐漸形成統一體系的財政三司，作為中央直屬機構所發揮的作用，更可由下列事實說明：

首先，度支、鹽鐵機構成為向地方政權傳達中樞政令的橋梁?！缎绿茣だ罱{傳》有曰：

會李锜誅，憲宗將輦取其貲，絳與裴垍諫曰：“锜僭侈誅求，六州之人怨入骨髓。今元惡傳首，若因取其財，恐非遏亂略、惠綏困窮者。愿賜本道，代貧民租賦?！敝瓶?。樞密使劉光琦議遣中人持赦令賜諸道，以裒饋餉，絳請付度支鹽鐵急遞以遣，息取求之弊。光琦引故事以對，帝曰：“故事是耶，當守之；不然，當改，可循舊哉！”^[87]

按：使職機構系統向有傳遞消息迅捷的名聲。但此處，“度支鹽鐵”與作為皇帝代表的“中人”相對，是很觸目的，且度支鹽鐵代傳赦令的意見由宰相提出，更具不尋常意義。說明此期使職系統確已可作為宰相調度之下，向地方政權貫徹中央精神的橋梁了。

其次，度支鹽鐵轉運地方機構官員擔負了推行兩稅法改革的使命，并被御史臺委以監察地方長官經濟違法行為的重任。

中央政府通過兩稅法改革，加強了對于兩稅和地方財政的控制。事實說明，這種控制，正是由財政使職系統做到的。據《唐會要·兩稅使》元和四年六月敕，說到由于“度支鹽鐵，泉貨是司，各有分巡，置于都會，爰命帖職，周視四方，簡而易從，庶協權便。政有所弊，事有所宜，皆得舉聞”^[88]，故派到各地的兩稅使由鹽鐵轉運留后、度支分巡院官兼充。這表明經過整頓、形成統一三司體系的使職系統，已經切實地發揮了中央直屬機構的作用，成為向地方推行唐朝廷財稅政策的得力工具。

與此同時，一道御史臺的奏請也說明了這一點?！短茣肪戆税恕尔}鐵》載：

（元和）四年十二月，御史中丞李夷簡奏：“諸州使有兩稅外雜榷率及違（《冊府元龜·憲官部》‘違’下有‘格’字）敕不法事，請諸道鹽鐵轉運、度支巡院察訪，狀報臺司，以憑聞奏?！睆闹?sup>[89]

按：劉晏建立巡院，本是作為了解四方物價，覘視經濟動態的情報機構，同時也負責緝捕私鹽，監督漕運。故巡院本具監察職能。元和四年御史臺的這道奏請，是配合兩稅使貫徹兩稅改革，委巡院以監察稅外征求等違法之任。不同以往的是，這里將所謂“察訪”事直接置于御史臺的領導下進行，對于監察結果可由巡院“狀報臺司”，無疑是進一步突出了巡院作為中央直屬機構的地位。巡院因此高踞于地方各級行政機構之上，成為中央監視地方以加強控制的耳目喉舌。

巡院的這項職能，后來又在文宗開成四年（839）四月為御史中丞高元裕所重申。^[90]唐代后期，巡院的監察之責逐漸包羅萬象，而針對地方各級機構及其官吏各項違法的偵緝尤不可或缺。^[91]因此，通過度支、鹽鐵系統機構，中央得以與地方保持直接聯系，及時掌握政治經濟動態，這是唐代后期三司組織最重要的作用之一。

再次是漕運的統一。《舊唐書·憲宗紀上》元和六年十月己巳詔略云：

轉運重務，專委使臣，每道有院，分督其任；今陜路漕引悉歸中都，而尹守職名尚仍舊貫……其河南水陸運、陜府陸運……等使額，并宜停。^[92]

德宗時期，在中央轉運使設立的同時，根據需要，還在陜州、河南分設水陸運使，以陜州長史、河南尹兼領。朱泚、李懷光叛亂初定的貞元元年七月，于韓滉領江淮轉運使的同時，即任命李泌為陜州長史、陜虢都防御觀察陸運使，河南尹薛玨為河南水陸運使。^[93]可知彼時的漕運是分段負責的。是后，鹽鐵轉運使往往專力于江淮。特別是貞元十年以后，王緯、李若初、李锜等相繼以潤州刺史為鹽鐵轉運使，實際上不能顧及河南全境，及水陸艱險但又極其重要的陜州一段的運輸，故這兩處，仍需置使專領。但是詔敕中說明，元和六年以前，轉運既已完全委于歸屬中朝的鹽鐵轉運使職，并由巡院分督其任，所謂“陜路漕引悉歸中都”，故河南、陜運二使是再無保留的必要了。這再一次說明杜佑、李巽改革后，使漕運獲得統一，同時財政工作完全歸屬三司，且由中央全面節制的情況。

綜上所述，在順宗永貞至憲宗元和初的數年之中，財政經濟政策和制度得到新的調整，而在此基礎上，財政使職機構系統經過整頓、改造，走向了統一。從上述種種事例來看，通過杜佑、裴垍，其間特別是李巽的改革，第一次使度支、鹽鐵轉運使作為中央政府的官職系統，毫無條件地隸于中朝的指揮之下，從而使財政與宰相的方針政策取得一致。因此可以說，在劉晏、第五琦創建度支鹽鐵系統以后，在班宏、張滂確立分掌制以后，上述諸項重要改革，是開創了財政使職制度發展的新階段了。

四 小結

以上，我們論述了財政使職制度在開元、天寶時期產生，安史之亂后代替前期的尚書戶部，確立為戶部、度支、鹽鐵轉運三使，并實行財賦分掌制，以及元和初逐漸形成統一的財政三司體系的過程?？梢钥吹?，使職制度的發展是長期而曲折的。作為專制皇權的產物，使職的產生曾經造成舊官僚機構的解體，并因此與宰相的領導職權發生了尖銳的矛盾和沖突。這種矛盾和斗爭貫穿于使職制度發展的全過程，也曾導致朝廷內部統治危機的發生。然而適應中古社會商品經濟的發展和唐中期以后財經政策的不斷變化，以及朝廷與藩鎮長期對峙和作戰的需要，特別是憲宗朝中興統一政策的實施，財政使職經過不斷完善，逐漸從單純的皇權工具，最終成為在宰相領導下步調基本協調，分工合理，財賦統一而又自成體系的新的財政系統，同時以更為靈活有效的管理方式和理財手段，取代原來互相牽制而效率低下的舊官職機構，切實起到了貫徹中央政府財經政策得力工具的作用。這一發展演變，體現了唐中期以后特殊政治形勢下中央集權不斷強化的特點，也體現了官僚機器因應經濟形勢的變革需要，因而也是符合中古官制發展變化的客觀規律的。

這里還要補充說明的是，本文所討論的僅僅是財政三司初步形成確立時期的情況?！叭臼埂钡穆毭侵钡轿宕筇撇耪竭M入中央官制的。因此自元和中以至唐末五代，財政使職制度仍然有一段相當長的演變過程。唐后期政治局勢復雜多變，頻繁的戰爭又往往造成財賦制度的混亂和破壞，向皇帝內庫供奉“羨余”的問題也長期存在，圍繞使職及其所掌財賦引起的矛盾和斗爭，即使到了唐朝末期仍然時有發生。這說明財政使職理財制度仍然有一些未能克服的弊病，使職向中央職官轉化并非沒有阻力和反復。盡管如此，可以肯定的是經過永貞元和初李巽等人的改革后，分掌制下財賦統一是在一段時間內得到貫徹執行的，這項原則和宰相對于使職機構的領導權，也是一再被強調和付諸實施的。因此財政使職向正式中央職官轉化的趨勢是不會也不可能改變的。事實證明，這些后期不斷發生的矛盾斗爭結果，往往是更加促進了使職系統本身的統一和成熟，及其與中央官制的合為一體。而隨著唐后期藩鎮勢力的不斷強大和中央與藩鎮矛盾的激化，唐王朝政府試圖通過三司機構，實現對財賦控制和爭奪的目標也就更明確。關于這些情況，將是我們以后需要探討的內容。