二、研究綜述

（一）政策執行相關研究綜述

1．國外對分權影響改革的研究

國外學者對于央地關系集權與分權等方面的研究十分豐富而全面。美國學者里普森認為，“在市場經濟趨勢和全球化條件下應該從經濟的角度研究中央與地方的關系，并指出經濟、集中和轉移己經使中央與地方關系的重新調整成為必要”。(9)美國當代政治學家亨廷頓在其《變革社會中的政治秩序》一書中提出：“政治現代化意味著中央政府享有的對內主權不被地方或區域權力所左右。它意味著國家的完整，并將國有的權力集中或積聚在舉國公認的全國性立法機關手里”。(10)

依據國家結構與央地權力分配來劃分，西方政黨和國家一般劃分為三種模式：聯邦分權模式、單一集權模式和單一分權模式。三種模式中，聯邦分權模式以美國最具代表性。自美國獨立至南北戰爭前，地方分權制度得以充分施行。自18世紀90年代，美國慢慢由邦聯制過渡到聯邦制，在相關規定和政策完善過程中遇到很多阻力。首先是雙重聯邦制，“聯邦和州政府在各自的權力范圍內平行存在，互不干涉，互不混淆，各自在獨立的權力范圍和制度體系內活動”。(11)現在的美國，由50個州和眾多州以下地方單位組成。美國地方政府是指州以下政府，州政府不在其中。地方性事務由地方自治體管理；全州性問題，如公共安全、打擊犯罪、公共衛生、交通管理、一般性公民福利等，均由州政府管理。具體表現為：第一，中央與地方權力范圍法律化；第二，權力結構屬于分權協作模式，即中央與地方共同處理權限內的事務；第三，中央與地方權力在變化和調整過程中出現雙重擴張，也就是說，在中央權力擴張的同時，地方政府的權力也在不斷擴張。

單一集權模式以法國為典型。法國屬于傳統意義上的集權制國家，這種集權最早起源于法國大革命時期，拿破侖上臺后得到確定。“拿破侖主要推行‘地方行政首長管理制度’，取消了地方的選舉和自治行為，由中央統管地方。19世紀50年代左右，地方政府要求民主選舉，隨著這種呼聲越來越高，中央與地方明顯分界。這種界限并沒有削減中央對地方的控制，反而加劇了集權的程度和控制的層面。”(12)密特朗（Francois Mitterrand）上臺后，法國境內掀起了一場分權化改革運動，從而在國民議會上討論并通過分權化改革的210多項法案，同時頒布了一批新的行政規定，并且在5年后舉行了各個選區議會的普選活動。1992年，法國通過了《共和國地方行政法》，這項法案的核心內容是：第一，明確了中央與地方之間的委托代理關系；第二，中央通過行政監督與司法監督兩種形式對地方政府的部門和組織進行監督；第三，提高了地方政府在行政、財政、法律方面的權力和地位，從而使地方政府的分權改革進入了一個快速發展期。在這個變化、發展與調試階段，地方政府通過分權要達到的目標是民主、自由和效率。

單一分權模式以英國最典型。英國是議會制政體，中央政府向議會負責，中央主要通過特設部門對地方進行監督、控制和指導。因此，在英國，議會和中央政府共同管理著地方政府各部門與人員。

現代英國的行政體系結構大致形成于19世紀。隨著工業化進程和現代化逐步推進，在20世紀60年代左右，英國政府先后出臺多部關于地方政府的法律法規，確定了地方政府的選舉，并將原有的郡一級議會權力轉移到城市區一級議會。從實踐上來看，真正能夠經常、有效地監督控制地方政府的是中央行政機關，其監督控制的主要方式包括：制定行政法規和規章；批準單行法規、計劃和命令；行使任職同意權；審計監督；財政控制，這是中央對地方政府進行監督最重要的方式。例如，限制地方稅稅率（地方稅封頂），限制地方政府的經常性支出和固定資產投資支出總額，審批地方政府的長期貸款，確定地方政府的具體補助金額。在這些措施和手段中，以確定的補助金額進行補助最為有效。因為地方政府總收入中有一半左右來自中央的補助金，地方財政對補助金依賴極大。(13)值得指出的是，英國地方政府在行使各種自主權的時候，雖然會受到中央政府的某些制約，但在實際活動中，中央對地方傳統的實施權限和實施權限的方式，一般會持尊重態度。即使為了提高效率必須進行改革時，中央政府對地方政府的傳統安排，總要給予足夠的注意并做出妥善處理。(14)

現代西方國家中央與地方的關系總體上逐漸完善和成熟，但仍存在一些棘手的問題，主要表現在：第一，集權、分權難以在現實中平衡，矛盾普遍存在；第二，中央與地方政府財政一直處于較為緊張的狀態。進入21世紀，西方國家中央與地方關系的發展趨勢大致有兩點：首先，中央與地方集權、分權同時存在。為了更好地進行文化和教育等社會事務，中央應當向地方分權；人類運用科技手段過度開發和利用各種資源，雖然獲得了大量財富，但是破壞了自然環境，產生人類與環境的矛盾。這需要具有強制力的中央政府來調節，緩和矛盾。其次，中央與地方協作的領域越來越廣。雙方只有通過協作，才能獲得更多收益，同時增強中央與地方之間的信任和依賴。

2．國外有關政策執行的研究

什么是政策執行，國內外政策學家從各個角度和方面給予了不同詮釋。隨著社會的發展，尤其是從20世紀中期開始，政策研究在各國得到重視，政策科學應運而生。政策執行研究作為政策研究的重要一環在西方已經非常深入和成熟，以1973年Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky合著的《執行：聯邦政府的期望在奧克蘭市落空》一書出版為標志。研究發現執行的復雜性和重要性，通過項目分析，政策執行之于政策結果有著最為直接的關系，這打破了人們一直以為政策目標可以自動實現的觀點。(15)

美國政策科學家Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky把政策執行解釋為：“在目標確定的前提下，目標的不斷調適和相互作用過程。”(16)另兩位研究政策執行的美國學者薩巴蒂爾和馬茲曼尼安也從不同的視角界定政策執行：“通過固定的法律、議會決議、上訴法院決議、行政命令等形式，實施的一種政策決策過程。”(17)此外，有學者把政策執行解釋為一種行為或活動。美國學者Co Jones認為：“政策執行是以解釋、應用和組織三項活動為主的實現目標的過程。解釋是指使政策內容更加簡潔、清晰和易懂；組織活動是指需要設立相關執行部門，擬定執行條例，以便更好地完善執行工作、實現最終目標；應用活動是指通過執行部門和機構提供服務和相關設備等，從而實現預定的目標。”(18)C. E. Van Horn和D. S. Van Meter指出：“政策執行是指公共的或者私人性質的集團、團體和個人為了實現相關決策而采取的行動。這些行動可以分為兩類：一類是具有可操作性的措施；另一類是具有可變遷性質的措施。”(19)George C. EdwardsⅢ和L. Sharkausky提出，“政策執行是指傳遞命令、收集信息、資金扶持、簽訂合約、雇傭人員、安排人事以及建立相關組織機構的活動”。(20)此外，C. P. Snow和L. Trilling提出：“任何一類將意識形態的理念轉變為具體行動的工作，都是一種帶有簡化性質的工作。正是這種簡化性質的主體將相關問題轉化為具體可操作的內容，由相關機構負責執行。”(21)R. S. Montjoy和L. J. Toole Jr.更是明確地指出：“政策執行就是執行某一項由上級所作的決定。”(22)

政策執行就是“在政策期望與所感知的政策結果之間所發生的活動”。(23)美國公共政策學者巴達克用博弈理論研究分析政策執行的過程，“他把政策執行過程看作是一場對弈，在競爭與合作的情況下，每一個局中人都希望得到最大的收益，且希望將損失減少到最低程度。然而，最終政策的成功和失敗往往要取決于各方參加者的‘戰略抉擇’”。(24)薩巴蒂爾和馬茲曼尼安認為，“問題的可控性、構建執行的法律框架能力和影響執行的非法律性的變量三個因素這三個因素決定了成功執行的可能性”。(25)Anderson J. E.認為，“探討政策是否能夠成功執行，不僅要關注上層行為，還要關注下層官員對政策執行的影響。有部分可能是下層官員試圖減少政策的影響或改變政策以便達到利于自己的目的”。(26)

20世紀六七十年代，Theodore J. Lowi提出了政策類型理論。他認為：“政策分類要注重內在和政治上的特征，可以從政府強制力角度對政策進行類型劃分。以‘政府強制的可能性’和‘政府強制發生作用的途徑’兩個維度為依據，把公共政策劃分為四種類型（分配型政策、構成型政策、規制型政策、再分配型政策），并且認為不同的政策類型會形成不同的權力系統，不同的權力系統之間又會發展自己不同的政治過程、結構和精英集團。”(27)Erwin C. Hargrove認為：“再分配政策比分配政策更難于執行，而管控政策的成功，則常常取決于他們對利益分配的影響程度。”(28)R. B. Riply和G. A. Frankin在《政策執行與官僚制》一書中則從日常化程度、沖突程度、政府官僚活動的反對程度、理論爭論程度、小政府的壓力和訴求等角度分析了規制政策、分配政策和再分配政策的具體執行過程。(29)彼得斯認為，“官僚在解釋法律、制定規則，將法律付諸實施的過程中發揮著重要作用，他們在將法律和規章用于單獨的個案中也發揮著重要作用”。(30)“馬特蘭德以政策的沖突性和模糊性為依據建立了一個包含有四種類型的政策執行權變模型（即行政執行、政治執行、實驗性執行和象征性執行），并具體分析了影響這四種類型執行結果的相關變量。”(31)

20世紀90年代以來，政策執行研究以執行的動態性、執行結果的多樣性，以及影響執行的變量在因果關系上的復雜性為主要出發點。這一時期，現代政府的責任范圍擴張，公用事務日益復雜化，越來越多的團體可以參與政策領域，政策執行研究的領域越來越廣。執行結果的反饋使政府的決策重新修正，同時，通過政策制定和執行的相互學習與相互調適，可以取得更好的政策執行結果，而這促進了政策執行研究中對府際關系的重視。

3．國外的社會政策執行項目研究

（1）國外救助政策

社會保障制度的建立已經成為現代社會建設和發展的主要標志。英國1601年的《伊麗莎白濟貧法》和1834年的新《濟貧法》，確立了國家在救濟貧民方面應當承擔的義務，以及貧民可以享受的基本公民權利。同時，標志著政府開始直接參與社會救濟活動并組織相關工作。

19世紀80年代，德國確立社會保障制度，標志著早期社會救濟開始向社會救助方向轉變，社會救濟開始被納入社會保障制度體系。此后，社會救助成為各國社會保障制度中最關鍵的一部分，在社會發展中發揮著積極作用。英國、德國、美國、日本等福利水平較高的國家都將社會救助視為重要的社會保障措施。

1935—1974年，美國頒布《社會保障法》后，在社會保險、社會救助和社會福利等方面取得了巨大進步。有學者評價：“在羅斯福年代，社會保障受到重視，美國社會救助制度的規范化開始形成，美國制定了歷史上第一部社會保障法，它標志著美國在救助領域規范化和制度化的開始。經過多年不懈的努力和改革進取，美國在社會救助領域內容和成果不斷豐富，主要有撫養未成年子女家庭補助、補充保障收入、醫療救助、住房救助、食品救助、教育救助等等。”(32)

英國的社會救助制度最完善，主要以“生活補貼”的方式，實行社會救助申請制度，有救助需求的家庭向社會保障機構提交申請書，機構經過詳細調查和審核，定期發放社會救助金。

（2）國外教育政策

國外對教育政策執行的研究以美國學者Allan Odden最全面。1991年，奧登編著出版了《教育政策執行研究》。該書詳述了教育政策的概念、過程以及方法，推動了教育政策研究向更深、更廣的維度發展。奧登通過確定主題、劃分范圍及重點的方式，將美國在教育政策執行方面的研究分為三個階段：“第一階段（1960—1980年），早期的教育政策執行研究，主要的分析方法是通過個案研究，探索和分析當時美國教育政策失敗的原因；第二階段（1980—1985年），更加注重和強調教育政策的執行內容，對比分析了早期研究的不足；第三階段（1985—2000年），將研究重點集中到到底如何執行教育政策，如何減少不利因素以達到教育政策目標。”(33)當前，美國的教育研究范圍相當廣泛，研究手段更加多元，有類型研究、失真研究、案例研究等。

（3）國外住房保障政策

低收入家庭的住房問題是世界各國面臨的共同問題，各國學者進行了大量研究。國外學者針對住房保障的研究范圍和內容主要為對比分析研究歐美各國住房政策、政府在住房市場中發揮的效用，以及執行住房保障政策引起的主要社會問題等。

第一，對各國住房政策的研究。住房作為一種社會服務暫時還無法按需分配，只能通過各種行政的、經濟的手段和方式對住房市場進行干預。學者John Doling指出，在過去20年里，住房政策的比較研究明顯增多，對住房政策的簡單比較有助于更好地理解整個社會。(34)通過對美國、英國、新加坡等國家的住房政策研究，可以發現：一是這些國家經濟發達，住房制度相對完善；二是這些國家都采取了政府主導、民間參與、個人補貼三管齊下的中低收入者住房保障政策；三是這些國家都通過政府直接補貼、金融政策、利稅杠桿等多種手段來保證住房保障的公平有效。(35)

Samuel E. Trotter認為：美國針對低收入人群住房保障政策的特色在于其各項保障措施的法制化，美國政府先后通過《國民住房法》《住房建設與發展法》《城市建設法》等相關法律法規，對住房保障進行規定；同時為了讓低收入群體擁有住房，美國政府采取了多種稅收減免政策、個人住宅抵押貸款政策。這是一種立法與政策先行的制度。(36)

英國也具有其特色。Stephen Merrett研究了英國的住房政策后認為，英國是世界上很早就對住房進行政府干預的國家，1919年頒布的《住房規劃法》明確規定了居民住房問題，政府有義務解決住房問題。經過不斷努力，英國的住房政策從政府直接供給轉向政府以財政、金融手段激勵扶持社會化公共住房的建造和運行。同時，鼓勵自建、租賃及購買住房。(37)

新加坡的住房保障制度值得借鑒。Belinda Yuan認為，新加坡作為一個新型市場國家，其住房并不是完全通過市場機制來解決，而是通過政府的介入。1955年，新加坡根據《中央公積金法》建立了強制儲蓄制度，即公積金制度。該制度是新加坡解決居民住房問題的重要保障，是對新加坡組屋建設和“居者有其屋”計劃的重大金融支持。所有新加坡公民和具有永久居留權的居民，都必須參加公積金儲蓄計劃，繳納公積金是公民的義務，具有強制性。企業雇主不繳納公積金屬于違法行為。同時，不同年齡段居民的繳費率不同，隨著居民年齡的增長，繳費率會下降。這項政策確保大部分人可以使用公積金賬戶資金來支付貸款等，減少使用其他資金。(38)

不同國家住房政策的執行方式各具特色，但是基本可以概括為從補“磚頭”向補“人頭”轉變。Rogers Biles認為，美國的住房政策是“從供給和需求兩個方面補貼”，最大的特色在于美國的租金補貼模式，增加了低租金住房。(39)Kleiximan Mark認為，英國在20世紀80年代推動了“住房私有化”改革，采用混合產權補貼模式。(40)新加坡分類供應的方法效果較好，從20世紀下半葉開始，小戶型、低造價的“政府組屋”占80%以上，大部分居民都居住在“組屋”。(41)

第二，政府干預住房市場政策的研究。目前，世界大部分國家都干預住房市場。對此不同的學者有不同的看法，西方主流學者堅持認為政府應干預住房市場。“早在1911—1921年，德國、英國、荷蘭和丹麥政府就制訂和實施了公房租賃計劃。”(42)“第二次世界大戰結束后，西方各國都致力于解決戰爭導致的住房供給問題，且根據凱恩斯主義把制定住房政策作為干預市場的工具之一。”(43)在隨后的工業化和城市化進程中，西歐各國構建起各自的住房政策體系。它們不僅通過住房政策來協調階級階層利益，維護社會穩定，而且把居住權利宣稱為公民所應享有的福利權利。”(44)根據不同的理論，政府在住房市場上的干預模式和效果也發展出了不同的類型。最典型的是唐尼森（David Donnison）的三種模型“雛生型、社會型和全面負責型”。(45)

第三，對各國執行住房保障政策引起的主要社會問題的研究。從總體上看，各國的住房保障政策執行都引發了一些社會問題。A. More和D. MacLennan的研究顯示，“存在于北歐國家的左翼勢力，在某種程度上推進了北歐國家的公房建設和發展，但是公房建設在美國的發展卻明顯缺乏推動力”。(46)美國在2004—2005年建造了大量住房，之后住房建設速度持續下滑，住房價格急劇下降，房地產經紀業衰退。美國住房保障政策執行以來，政府允許和鼓勵抵押貸款，以創建高風險的次級抵押貸款產品提高居民自置居所的數量。但是，美國的金融市場過于追求利潤，住房保障政策執行扭曲，導致金融市場崩潰。(47)英國執行住房保障政策以來，存在保障性住房供應不足的問題，政府傾向于無家可歸的人群，很難推進住房私有化，但是英國對私有住房的需求不斷增加。(48)新加坡執行住房保障政策引起的問題主要有兩個：一是土地征用難問題。早期政府強制征用土地，因土地價格低于市場價格而遭到諸多非議，但最終解決了大部分新加坡人的居住問題。二是拆遷安置問題。在對棚戶區的拆遷和居民安置過程中，住房保障政策執行遭到了很大阻力。(49)

4．國內有關政策執行的研究

國內理論界在1990年左右開始關注政策執行的研究，2000年左右開始系統地分析和研究政策執行。(50)從研究成果和內容來看，大致可以分為以下幾個層面。

（1）引介西方政策執行理論

相關學者從不同維度、不同研究方法上分析了西方政策執行相關理論的發展過程并進行論述。我國港澳臺地區的政策研究成果豐富，從研究時間上來看遠遠早于內地。學者李允杰、丘昌泰在《政策執行與評估》中選取三種執行視角（“自上而下”、“自下而上”、整合型）介紹了政策執行的含義、理論背景、發展、演變等，對政策執行進行了橫向和縱向解析，囊括了許多社會前沿問題和具體實務。(51)然而，以上都是對西方政策執行模式的總結和概括，并沒有探索出執行的新模式。

從20世紀90年代中后期開始，隨著我國市場經濟的發展，中央逐步下放行政權力，地方政府行政權力不斷擴大，政策執行過程中出現的一些問題逐漸受到政策研究者的重視，政策執行研究被提上議事日程。關于政策執行的研究和相關問題，尤其是針對地方政府的政策執行問題引起廣泛關注。我國地方政策執行過程是在中央政府監控下自主進行的，一般采用“先試點、后推廣”的執行程序，可簡要概括為中央監控下的“點—面”模式。但是，要解決政策目標與政策手段不協調的問題，(52)就要進一步加強執行問題的研究。

（2）政策執行基礎研究

國內學者關注和研究政策執行的實踐較晚，直到20世紀90年代才陸續出現一些研究政策執行的論文。筆者在“中國期刊全文數據庫”以“政策執行”進行關鍵詞搜索，年限為“1990—1999年”的文獻有105篇；年限為“2000—2009年”的文獻有1075篇；年限為“2000—2014年”的文獻有1820篇。可見“政策執行”的研究成果逐年增長。現階段，我國學者有關“政策執行”的研究專著共有12部：施能杰的《國會監督與政策執行——美國經驗值研究并兼論我國的發展》、郭漸強的《政策執行研究》、金太軍的《公共政策執行梗阻與消除》、丁煌的《政策執行阻滯機制及其防治對策》、張玉的《政策執行研究的新視野：區域政策執行的制度分析與模式建構》、李允杰的《政策執行與評估》，趙凱農的《公共政策——如何貫徹執行》、莫勇波的《公共政策執行中的政府執行力問題研究》、周國雄的《博弈：公共政策執行力與利益主體》，樸貞子的《政策執行論》、姚華和耿敬的《政策執行與行動者的策略：2003年上海市居委會直接選舉的個案研究》、劉伯龍和竺乾威的《中國農村公共政策：政策執行的實證研究》。

對于“政策執行”，學者們“仁者見仁，智者見智”。有的學者認為，政策執行是中央政府與地方政府上下互動的過程；有的學者認為，政策執行是一種政策演進的過程。桑玉成和陳慶云將政策執行界定為“為了實現政策目標將政策內容轉化為政策動態優化過程”。(53)學者林水波和張世賢認為，“政策執行是一種動態的過程，在整個執行過程中，負責執行的機關和人員應用各種必要的因素，采取各種行動，進行適當的裁量，建立合理可行的規則，培養和塑造目標共識，通過協商化解沖突，從而達成特殊的政策目標”。(54)

“政策執行”涉及范圍較寬泛。政策執行研究主要側重于三個方面：一是我國政策執行的整體分析。主要集中于地方政府政策執行研究等。二是相關政策領域理論研究。主要集中于政策執行資源和執行手段研究，執行資源包括制度資源、專家資源、財力資源、信息資源、人力資源等，執行手段包括技術手段、行政手段、經濟手段、法律手段、思想政治教育手段等。三是具體政策領域的執行研究，包括土地政策執行、農業政策執行、稅務政策執行、房地產政策執行、藥品監管政策執行、財政政策執行、計劃生育政策執行等。

現階段我國正處于轉型期，各種問題集中體現，而這些問題大多是政策執行不暢導致。政府、市場、社會等都與政策執行緊密相關。要預防政策執行扭曲、曲解、替換、抵制等問題，加強政策執行的研究勢在必行。

由于執行有著廣義和狹義之分，因此研究者對于政策執行的范圍和內容的界定各不相同。狹義上，政策執行是指具體方案的執行與落實，不涉及相關內容的監督與反饋等；廣義上，政策執行是指執行主體通過執行相關政策方案，實現最終目標的過程。通過對比分析可以發現，有效的政策執行須具備以下幾個條件：①知道相應的社會價值偏好及其在社會人群中的比重；②詳盡了解相關資料，并以此為基礎制定各種可能的政策執行方案；③充分把握每一種政策方案各種可能的結果；④準確估計每一種政策方案的損益期望和社會價值比；⑤合理選擇最為經濟有效的政策方案。(55)

西方政策執行研究為我國政策執行研究提供了一個大的學術背景支持。部分學者分別從“制度”“系統”“主體”角度進行了探討。從制度角度看，政策執行是為了規范政府行為而提供的約束機制，以保障群體利益的實現。從系統的角度看，政策執行是遵循系統特征，最大化實現政策目標的動態過程。錢再見和金太軍認為，“‘中梗阻’現象在政策執行過程中廣泛存在，可以從政策執行主體角度分析原因。要防止‘中梗阻’現象的出現，就需要強化政策執行主體的認知水平、提高政府執政能力、加強政策宣傳力度、建立健全政策執行責任追究制度”。(56)丁煌認為，“隨著我國進入新的發展階段，執行成為關鍵，執行主體在某種層面上是利益主體，因而在執行中難免產生執行阻滯。因此，需要從完善制度、改革職權、擴大干部管理隊伍等方面來消除漏洞，防范阻滯發生，實現政策的目標”。(57)

陸小成等認為，“當前我國政策執行中的資源整合能力較弱，需要通過引導、協作、參與、統籌等方式來加強資源的開發、利用和配置”。(58)李麗紅認為，“政策執行中價值理念的沖突明顯，主要表現為責、權、利之間以及工具理性和價值理性間的矛盾，要減少這類矛盾和沖突所導致的損失，就需要進一步提高社會的權利，提升公民的權利意識”。(59)

陶學榮通過對比西方政策執行模型，基于中國現狀提出四種政策執行模型：“團體參與模型、宣傳動員模型、權威強制模型、市場激勵模型。”(60)團體參與模型，基于團體理論，提出利益團體是現代政策決策中具有重要影響力的一支重要力量；宣傳動員模型，通過宣傳促進政策目標群體對政策的了解，使其對政策有基本的認知，以便政策執行者執行政策，使目標群體更快地接受政策；權威強制模型，通過權力和權威的強制力來推行政策；市場激勵模型，是指政府在面對日益復雜的問題時，可以從市場激勵的角度來執行政策。

就研究而言，我國學者更強調“政策執行”是一種過程，在這個過程中存在各種各樣的研究途徑或者原則。可以發現這里面仍有些許西方“行動學派”的影子，側重從“整合路徑”出發，理解和研究政策執行。在研究方法上，側重理論研究，缺少實證研究。盡管如此，我國學者在“政策執行”領域仍取得了豐碩成果。學者張玉建構了我國地方政策執行的制度模式，從實證角度為執行研究開辟了新的道路。(61)

有學者將政策執行偏差類型分為政策被曲解、政策被截流、政策被部分執行等。然而，從政策執行偏差的原因來看，有學者認為是利益沖突、執行控制力弱、體制機制不完善、政策執行者素質低等造成的；也有學者認為要考慮政策制定、政策傳播的失真、政策監督不完善等問題；還有學者從政策執行主體、政策執行背景、政策執行環境、政策執行客體等方面來探討。

（3）關于政策執行偏差及矯正研究

王國紅認為，“政策執行偏差常常出現，產生偏差的原因在于執行主體受到利益的驅使及執行機制內在的缺陷。因此，需要從相關利益群體入手，健全執行制度和機制，進一步完善政策創新等防范執行偏差”。(62)劉玉蓉等認為，“可以運用委托代理理論對政策執行進行分析，從而找到政策執行失利的原因”。(63)李榮華認為，“要從本質上區別創新和執行偏差現象，可從三個方面區分：一是是否以政策目標為取向；二是政策手段是否積極有效；三是執行結果是否產生外部不經濟”。(64)也有學者認為，“政策轉變為法律是客觀現實的必然要求，社會生活的復雜多變與發展，要求將具有長期穩定性的政策、對全局具有重大影響的政策、成功和成熟的政策立為法律，只有這樣，才能更好地促進其完善”。(65)

（4）關于政策執行機制的構建研究

劉英茹認為，“溝通是政策執行中最重要的環節，要通過建立溝通機構和協調機制，進一步完善溝通手段和技術，同時減少信息失真的損失。信息的準確、真實是實現良好溝通的橋梁和基礎，更是實現政策執行目標的關鍵”。(66)丁煌認為，“政策執行最需要的是監督機制的建立，因為監督機制涉及政策執行的最終效率。需要從執行的透明度、監督機構的獨立性等方面進一步完善執行機制”。(67)另外，從社會政策實踐可以發現，許多政策在執行中存在局部化、擴大化、停滯化等問題，其中，最重要的原因就是社會政策執行監督控制機制不完善、不成熟。因此，需要全面、多層次、多角度地構建社會政策執行的監督機制、建立健全多層次、多功能、內外溝通、上下結合的監督網絡。(68)

（5）社會政策執行中的自由裁量研究

政策裁量有一個自由度，自由度具體體現在以下兩個方面：一是處于能作為與不能作為之間，也就是既沒有規定可以做，也沒有規定不可以做；二是為政策制定和政策執行留下可操作空間，讓執行者有選擇的余地。政策自由度，不是執行者胡亂作為的借口，致使政策目標不能實現，實踐中經常表現為“你有政策，我有對策”。在政策執行過程中，執行機關和部門會考量政策對于自身的影響，當政策不符合當地發展邏輯或者經濟發展思路時，一些執行者就會以敷衍、曲解甚至阻滯的方式執行；反之，則運用各種資源積極落實。

我國地方政府政策執行過程是在中央或上級政府的嚴格監管下進行的，但在政策執行過程中，地方政府的政策執行具有相當大的自主性和靈活性。為了適應中央和地方的協作與發展，中央向地方下放一批行政權力，進一步加強了地方政府政策執行的自主決策權。(69)

（6）關于社會政策執行效果研究

政策的執行既會產生直接效果，也會產生間接效果。政策的直接效果是政策執行主體要研究和解決政策問題及對機關、組織產生的影響與作用；政策的間接效果是指政策在執行過程中由非系統內作用導致的對其他組織產生的結果。影響政策效果的主要因素為結果和成本。政策在執行中產生的不同效果會對地方經濟、政治、社會發展和地方政策產生不同的影響。追求較好的效果，是政策執行應達到的基本目標。(70)

以住房政策來說，政策的原本意圖是在住房價格（或者租金）過高的情況下，通過行政措施管控房價從而緩解居民（尤其是貧困群體）的住房壓力。然而，政策執行效果有可能達不到預期。例如，經濟適用房政策實質上是對普通住宅價格實施管制。但是，有時候房租不僅沒有下降，還出現房源短缺的情況；部分開發商為了收回成本，將部分稅收轉嫁給購房者，從而使房價不降反升。(71)何元斌認為，“從總體上來看，中國住房保障政策與發達國家或地區相比，還存在覆蓋面窄、保障對象定位不清晰、相關配套政策不完善、監督機制不健全等方面的問題”。(72)馬光榮在分析地方住房保障政策后，認為：“住房保障政策認定條件苛刻，缺乏對困難群體長期住房保障的規劃等問題。”(73)李國敏認為：“當前住房保障政策存在目標對象界定模糊、相關標準超標、保障機制不完善、保障功能失效等問題，應當重新考慮建構保障體系和框架。”(74)馬光紅等認為：“由于廉租房資金投入不足，同時實物補貼房源較匱乏，導致保障覆蓋面過于狹窄，準入門檻較高。一些開發商存在住房建設用地規劃不合理、交通設施等配套措施不健全等問題，導致住房保障福利損失明顯。”(75)

以教育政策來說，近年來，隨著教育政策研究的興起，以及教育決策的民主化、科學化要求，教育公平成為人們關注的重點。因此，制定一項教育政策的最終目的在于通過它的有效執行達到政策目標。然而由于環境、人文、制度等因素的影響，我國教育領域還存在一些問題，在教育政策執行中，出現執行活動及執行效果不理想，甚至與教育政策目標偏離的現象，學者將其稱為“教育政策失真現象”。

以社會救助政策來說，各級政府的社會救助工作成效顯著，但相關理論研究與實踐工作表明，政府、組織執行主體、各級機關、目標對象之間仍然存在不同程度的矛盾。社會救助政策執行效果不佳還與“救助不及時”“過程不透明”“執行不公平”和“政策相互矛盾”等有關。相關研究提示，針對社會救助政策執行效果差應加強社會救助機構設置及人力資源配置、提高基層工作人員的專業化水平、建立社會救助信息系統等，進一步規范城市低保動態管理，努力做到對象準確、應保盡保。

（二）政策轉換相關研究綜述

1．國外政策轉換相關研究

什么是政策轉換，早期的公共管理和公共政策專家及學者并沒有明確定義。最早涉及“社會政策”與“轉換”兩個詞的是“二戰”后期聯邦德國學者伊蕾娜·迪克森（Irene Dikson）所著的《社會政策的計劃觀點——目標的產生及轉換》一書。伊蕾娜·迪克森提出，每個有目的的、有意圖的計劃，如果對當前的和原有的情境滿意，那么對未來能否持久或者是不受威脅就是一個問題。正如同如果所有的東西都是好的，那就沒有必要改善是一樣的道理。因此，是保護它、塑造它、改善它還是發展它就十分重要。在涉及后續情境中具體的、現實的目標構成和確立等因素時，隨著新情境范圍的擴大，依據未來而形成的觀點并不一定是最初情境下的，新的概念可能都從新情境中產生。在這種目標構成以及目標發現和確立，形成決策和在決策中進行選擇時，如何轉換就成為必不可少的核心問題。(76)

政策轉換研究的大致內容包含以下幾個方面：一是環境政策轉換。研究者通過回顧日本從20世紀70—80年代環境政策的領先到21世紀失去環境政策的優勢地位，重新思考如何在21世紀更好地進行環境政策的創新，提升國際影響力。提出的方法是更好地減少國際交流的鴻溝、更好地進行文化互動與融合，通過政策轉換使日本在環境政策領域的聲譽崛起。(77)二是教育政策轉換。研究者重點討論與分析了在全球化背景下激發和導致的教育政策轉換，以及在全球化發展進程中如何影響教育政策的制定。通過兩個專門的國際教育項目分析和整合教育系統，通過一種交互式的方式發現教育政策存在的問題，以及影響教育政策轉換的相關因素，提出合理有效的舉措。(78)三是社會服務功能轉換。伴隨著老齡化進程的加快，建立和完善老年化社會服務尤為重要，通過對上海老年服務社區進行實證研究，揭示了當前服務中的角色定位和功能確定存在的一系列制約因素，提出了促進更加便利、多主體參與的政府與社會互動模式，無論是從上至下的角度，還是從下至上的角度，都使社會養老服務發生了理念和方式上的轉換。(79)

2．國內政策轉換相關研究

“轉換”一詞《辭海》并未收錄，一般情況下可理解為“轉變、轉化、改變、變換，從一種能量形式到另一種能量形式”。從對該詞的使用來看，更多地應用于理工科。筆者在“中國期刊全文數據庫”中進行搜索，發現篇名中含有“政策&轉換”，年限從“1990—2014年”的文獻有260篇。通過對這些文獻進一步梳理，大致可以將轉換的相關研究分為以下幾種。

第一，結構轉換，主要分析并研究社會系統各要素在主體和空間上的變化。社會結構的轉換與生產力的發展以及社會物質財富密切相關，而這些變化的最終因素取決于生產關系的調整與變革以及相關政策在空間和實踐層面發生的與社會形態相一致的變化。

第二，模式轉換。楊勇剛博士從農村的社會福利政策角度入手，以農村的土地制度發展演變為切入點，從社會救助、醫療、教育、養老四個方面研究和闡釋了農村福利政策從生存到發展、從單一到多元、從家庭到社會的模式轉換。(80)桂大一博士從經濟發展模式角度入手，提出對中國市場經濟模式的轉換動力、轉換路徑進行創新的必要性。(81)

第三，功能轉換。在面對社會轉型提出的挑戰和問題時，政府公共政策必須積極回應并做出創新。新的政策不斷產生，這既是突破舊的框架解決問題的思路，也是在培育一種新的政策動力，是轉型期的客觀現象。如何面對多元化、全球化的社會轉型，需要尋找一種政策的平衡點，決定了必須從政府的價值定位、職能方向等方面進行轉換。(82)

第四，機制轉換。楊正剛在《論市場經濟條件下我國農村政策運行機制的轉換》一文中提出，當前我國某些農村政策已經不能完全適應市場機制的需求，要使農村政策運行機制適應發展需求，必須按市場需求進行政策轉換。(83)

第五，政策轉換。趙登輝分析了現階段國家實施的土地政策對農戶生產生活的影響，其以土地利用為切入點，提出了改革當前經濟體制、增加農業投入等政策轉換的路徑，以期實現土地的可持續發展和利用。(84)周滿生和陸瑜在《聚焦21世紀人才基本技能的培養——美國的政策轉換與實踐》中指出，進入21世紀以來，社會各層面都要求人才具備一定的知識和技能，原有的人才技能教育已不適應時代的步伐，因此計劃在不同州根據自身情形制定和實施人才培養方案。這種及時的政策轉換與實踐對21世紀人才技能教育具有積極借鑒作用。(85)莫志斌通過分析新中國成立以來黨就非公有制經濟從思想認識到實踐政策上的突破、前進和飛躍，非公有制經濟的被允許、動搖、否定、解凍、發展五個階段的過程，認為“這個不斷深入、不斷前進與不斷發展的過程，根本原因在于政策轉換，而政策轉換就要不斷與時俱進、解放思想、認知規律和著眼發展”。(86)

如果社會政策是解決社會問題的準則，那么政策轉換就是為了達到政策意圖和政策目標的具體方式。社會政策作為社會結構和社會關系相互作用的產物，對于進一步推動社會發展和人類進步具有積極意義。對于整個社會發展而言，社會政策目標的實現與否決定了政策轉換在整個社會參照系中的實踐作用，以及在社會具體情境下以價值取向和發展取向為基礎進行的運作。

對于社會政策而言，本質就在于目標的實現，以及在實際背景下政策執行的轉換。因為這些行為在整個社會政策執行過程中都是為了一系列的目標、計劃和意圖，但是，在執行當中，不見得所有的活動都能夠計劃好，所謂“計劃趕不上變化”。因此，政策轉換是某個時代或背景下具有一定價值與目標取向的社會行動的積極產物。