第一章 導論

第一節 研究背景及意義

20世紀70年代興起的現代貨幣主義理論對傳統經濟發展理論產生了巨大的影響。羅納德·麥金農和愛德華·肖的金融壓抑和金融深化理論，為東南亞國家的金融改革提供了理論上的依據。隨著全球金融資本自由流動的加快，東南亞掀起了金融自由化和“去制度化”(de-institution)改革的浪潮，著手打破“金融抑制”，推進本國金融朝自由化和國際化方向發展，以金融要素的增長來促進本國經濟快速發展。

與經濟和金融全球化浪潮相適應，東南亞在20世紀90年代相繼加快了金融自由化與金融對外開放的步伐。證券市場的快速發展、熱錢的流入和各種金融創新一度給東南亞帶來遠低于銀行融資成本的大量資金，創造了該地區虛假的經濟繁榮，但最終以泰國為突破口，在1997年爆發了該地區破壞性極強、持續時間最長的金融危機。從本質上看，此次金融危機具有貨幣危機、私人債務危機和銀行金融危機“三位一體”的特征。之后，金融危機與經濟衰退交織，負面影響經久不散，經濟損失極其慘重。嚴酷的事實表明，金融監管滯后于金融自由化給東南亞的經濟增長帶來的不是驅動力，而是災難。

在新自由主義主流經濟理論的強勢以及國際貨幣基金組織(IMF)貸款條件下，東南亞金融業開始朝更為自由化和私有化的方向改革，并按照《巴塞爾協議Ⅰ》《巴塞爾協議Ⅱ》和《巴塞爾協議Ⅲ》，以及IMF的要求，對中央銀行和金融銀行業進行了改革。

根據IMF的貸款條件，東南亞危機重災國的金融銀行部門的改革路徑和準則主要是依據巴塞爾銀行監管委員會(the Basle Committee on Banking Supervision，BCBS，以下簡稱巴塞爾委員會)所制定的一系列有關條例。其中包括在1988年7月頒布的《統一資本計量和資本標準的國際協議》(International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards)，又稱《巴塞爾協議Ⅰ》，以及巴塞爾委員會針對亞洲金融危機的爆發而在1997年9月制定的《有效銀行監管的核心原則》和1998年9月制定的《關于操作風險管理的報告》。這些條例具體規定了東南亞危機重災國對金融銀行業的改革要求與準則，包括對資本充足率、加強金融監管和內控，以及對更為高效的風險管理與防御所做的要求等條款。IMF的貸款條件還包括要求東南亞進行中央銀行獨立性改革。在主流輿論的壓力下，東南亞一些免遭危機重創的國家也如法炮制，在匯率體制、金融與銀行服務業部門采取了激烈的改革舉措，其中包括嚴格呆賬和壞賬的定義、進行貸款分類和損失準備金規定、對資本作充足率要求、對不同資產分別給予不同的風險權數、有效的銀行監管等統一的衡量標準等。同時，其修改了本國重要的金融銀行法規，使之更為開放和更具競爭力，以適應全球投資貿易自由化的要求。由此在金融銀行業掀起了一股改革的浪潮。

建立在發達國家具體國情基礎上的《巴塞爾協議》，以及IMF對于金融改革的貸款條件并不適合東南亞的實際情況，因此，東南亞經過數年痛苦而艱難的改革才在一定程度上推進了其貨幣、金融與資本市場的發展，改變了傳統金融銀行業的控股格局，為發展現代金融打下了一定的基礎。但是，在全球金融自由化浪潮的推動下，在云譎波詭、競爭激烈的環境下，其金融業的發展更易受到全球金融市場，以及其他地區金融市場波動的影響，金融穩定與持續增長受到嚴峻的考驗。

為了掌控本國的經濟主權，東南亞一些曾經懇求IMF救援的國家相繼提早還清了IMF的貸款，擺脫了貸款條件的制約，并于2003年之后開始了自主的金融改革。在相對良好的國際金融環境下，各國的相關金融數據都有了較大幅度的提升，并朝優化的方向發展，這其中包括商業銀行和金融結構的不良貸款指數下降較快、銀行系統的資產質量有所提高、金融信貸結構發生了較大的變化、債券市場也得到了較快的發展。但在新自由主義理論的影響下，走出金融危機陰影的東南亞國家繼續在投資、貿易和金融領域推行自由化政策。其股市、匯市和銀行金融業與全球股市、匯市、債券等金融市場保持著緊密聯系，有著很強的聯動性。

東南亞國家私有化進程的加快和有關銀行重建的舉措，一方面有利于解除政府對金融的過度干預，有利于提高銀行及金融部門的效率；另一方面有利于外資銀行對東南亞本國銀行的大舉兼并，使得銀行的集中度大為提高。東南亞金融銀行部門對外開放、私有化和集中程度的加深雖在特定時期和一定程度上加強了銀行體系的穩定，但并未消除銀行金融業發展潛在的威脅，同時也帶來了一些問題，諸如給金融監管帶來更大的難度；銀行業的過度集中會給國民經濟穩定與和諧發展帶來問題；大銀行一旦陷入困境，營救便更加困難；等等。

2004年6月26日，巴塞爾委員會發布了《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》(International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards：A Revised Framework)，簡稱《巴塞爾協議Ⅱ》，以全面取代1988年制定的《巴塞爾協議Ⅰ》，并努力將協議有關規定的運用推廣至全球所有國家。盡管《巴塞爾協議Ⅱ》適用于規范發達國家的金融銀行業，不完全符合發展中國家的國情，但在國際經濟機構推動的金融全球化浪潮的壓力下，東南亞各國均不同程度地承諾采用《巴塞爾協議Ⅱ》來指導與規范本國銀行金融業的改革與實踐，在《巴塞爾協議Ⅱ》“三大支柱”，即最低資本要求(minimum capital requirement)、監管當局的監督檢查(supervisory review process)和市場紀律(market discipline)的支持下，東南亞銀行金融的改革朝更為開放和自由化方向邁進。具體表現為：①金融自由化程度得到了進一步深化；②債券市場得到了較快的發展；③在外資銀行對東南亞本地銀行進行大規模兼并的同時，銀行業的私有化程度和市場集中度大為提高。

2008年美國次貸危機爆發之后，以美國為代表的發達國家普遍實施大規模的量化寬松貨幣政策(Quantitative Easing Policy)，造成流動性泛濫，美元在全球范圍內進行資產配置并通過國際投資等方式涌入其他國家，給全球包括東南亞金融市場和金融體系的穩定帶來新的挑戰，也成為宏觀審慎政策框架的主要推動力量。G20峰會于2009年4月在倫敦召開，會上首次正式提出宏觀審慎政策框架，在日后的歷次G20峰會上，其都成為重要議題。此后，東南亞也將實現金融穩定作為實現本地區金融安全的一項重要目標任務，并明確規定了中央銀行在促進貨幣穩定和金融穩定中應承擔的責任。

與此同時，巴塞爾委員會也深刻反思《巴塞爾協議Ⅱ》核心框架的漏洞和不足，比如銀行監管資本不具有足夠的吸收損失能力，加權風險資產計量方式和范圍不夠充分；更重要的是，金融危機暴露了宏觀層面監管者對整個金融體系的系統性風險的監測和管控能力的滯后。為此，2009年7月巴塞爾委員會發布《巴塞爾協議框架的改進》，亦稱《巴塞爾協議2.5》，對包括市場風險、第二支柱等基本要求進行修訂和補充，同時又對資本工具吸收損失能力、逆周期資本監管機制以及宏觀審慎監管等方面進行了強化。

美國次貸危機爆發后通過了《金融監管改革法案》，巴塞爾委員會又于2010年12月推出更加嚴格的《巴塞爾協議Ⅲ》，引入宏觀審慎監管，提出逆周期資本緩釋工具，將宏觀審慎監管的重要性提升到空前重要的位置。與之前的協議相比，監管框架已經從微觀審慎監管開始向宏觀審慎監管和微觀審慎監管相結合轉變。[1]對此，東南亞積極響應，明確跟進落實的時間表和路線圖，并根據《巴塞爾協議Ⅲ》確定的銀行資本和流動性監管等新標準，提高了資本充足率、杠桿率、流動性和貸款損失準備的監管標準，建立了更具前瞻性且有機統一的審慎監管制度安排，增強了銀行業金融機構抵御風險的能力以及金融體系穩定性。因受新冠疫情的影響，出于對金融銀行業穩定的考量，巴塞爾委員會的監督機構在2020年3月27日宣布推遲《巴塞爾協議Ⅲ》的實施時間。

在全球進入經濟與金融危機之后，金融資本進一步集聚而使得貧富差距進一步擴大。IMF、世界銀行、20國集團等國際組織在強調注重金融穩定的同時，大力推廣“包容性金融”(普惠金融)倡議，以使中小企業和家庭能以合理的成本獲取較廣泛的金融服務。東南亞在注重金融穩定和強調金融公平的同時，也把建立金融安全網放到了重要的日程上，采取了建立金融安全網的各種措施以避免儲戶在銀行倒閉時遭受重大損失。以泰國為例，泰國中央銀行建立的金融部門整體規劃委員會(FSMP)圍繞保持國內金融穩定的局面做了大量的工作，并按照“兩步走”的戰略持續推進。[2]FSMP第一階段是2004—2009年，主要有三大任務：①統籌牌照管理，厘清金融機構競爭邊界；②拓寬金融服務領域，實施普惠金融戰略；③依托存款保險制度，提高存款者保護和金融服務透明度。在該階段，泰國央行參照國際先進金融監管標準，修訂了一系列重要的金融法律法規，實施了一系列鞏固金融部門的措施，基礎監管架構改革已在2008年年底前基本完成，金融穩定得以強化。第二階段是2010年至今，著力解決與金融穩定密切相關的三個問題：①確實降低運營成本；②持續強化市場競爭和拓展金融服務范圍；③加強金融基礎設施建設。

受傳統經濟理論的影響，東南亞在獨立后相當長的時間里，在金融監管方面也仿效或參考借鑒了西方的早期模式，亦即金融監管的職責通常主要由中央銀行承擔?？墒?，1997年東亞金融危機爆發之后，IMF要求東亞重災國進行中央銀行獨立性改革，建立金融監管委員會，把中央銀行一部分監管的職責讓渡給新建立的金融監管委員會，而中央銀行則增強宏觀經濟調控的能力。因此，不同于發達國家，其制度變遷與創新大多屬于需求誘致型的制度變遷，是一種制度自然變遷、自我修復演化的過程，內嵌于相應的經濟法律環境之中。而東南亞金融監管模式的設計并不完全是一種自然的制度變遷過程，既順應了國際金融發展的潮流，有著強烈的外部約束性，又凸顯出與歐美國家金融監管體制發展的不同特點。盡管2007年美國次貸危機引發全球金融動蕩之后，金融穩定被視為中央銀行最為重要的目標，分業金融監管成為時尚，中央銀行金融監管模式被斥為“過時”的模式，但是，本書的研究表明，東南亞的金融監管模式雖發生了一些變化，但依然存在著多元化的特點。其主要有以下三種類型：有的國家逐漸從以中央銀行監管為主轉為以中央銀行為主的分業監管模式；有的則推行綜合金融監管模式；但有的依然以中央銀行監管為主。研究還表明，越有貸款壓力的東南亞國家，其金融監管模式的改革越為激進，而經濟主權較為獨立的國家則依然沿用原有傳統的中央銀行模式。

與此同時，金融監管目標也主要是對銀行業、證券市場進行監管，并在實行嚴格監管的同時注重金融穩定。2008年之后，在國際潮流的推動下，東南亞的金融監管目標不僅包含對銀行壞賬的嚴控、對股市動蕩及詭異現象的管控，還涵蓋了以普惠金融為基礎的金融公平。

隨著經濟與金融全球化向縱深發展，東南亞的金融改革與金融對外開放的力度不斷加大，金融穩定與安全問題顯得尤為重要。本書在較為詳盡地研究東南亞金融銀行業發展與變遷的基礎上，進一步探索近30多年來在金融領域，包括銀行、證券和貨幣部門所采取的重大改革舉措；比較東南亞中央銀行獨立性增強、金融監管體制的改革和變遷路徑，并總結其經驗教訓；探索東南亞的金融機構安全、金融資產安全的監測預警系統和金融風險防范機制；在分析東南亞金融系統穩定性的同時，研究處在全球金融危機陰影下的東南亞各國的應對舉措，以及區域金融合作對東南亞金融穩定與安全的重要性，以為我國提供可資借鑒的經驗。

我國學術界對東南亞的金融改革、金融穩定與安全問題、金融監管體制改革至今依然缺乏較為系統的研究。國內發表的有關文章大多集中在幾個較為發達國家的銀行業改革。有關東南亞金融穩定和金融安全的論文鳳毛麟角。本書力圖對此進行較為系統的研究，其本身便是一種創新舉動。

本書的研究試圖突破的重點和難點問題如下：

(1)東南亞十國國情各異，經濟增長與發展模式呈多元化，導致金融銀行業的狀況不一。該地區官方語言多種多樣，尤其是一些后進國仍然處在比較封閉的狀態，研究資料不易獲得。本書想要較為詳盡地研究東南亞金融銀行業的發展現狀及近30多年來的金融改革和政策，勾勒東南亞十國的金融銀行業的改革進程、金融監管體制的演進、金融業態現狀等具有一定的難度。如何總結東南亞國家金融改革、金融穩定與金融安全的規律性經驗與教訓，以及金融安全運行基本態勢及基本特征，對此進行對比研究并為我國所借鑒，也是具有難度和挑戰的。

(2)恰如其分地評價東南亞金融銀行業的改革成效與經驗教訓是不易的。東南亞的金融改革是在三股力量的推動下進行的：一是由主要國際經濟組織和美國的華爾街和財政部推動的“自上而下”的金融全球化力量；二是以國際市場的參與者——跨國公司、資本金融公司、外向型貿易公司推動的“自下而上”的金融全球化力量；三是主流理論的大量說教。這三股力量促使東南亞政府先后在本國經濟的核心部門——金融領域開始了自由化和“去制度化”改革。東南亞資本項目的開放和金融改革在一定的時段和一定的程度上對東南亞經濟快速發展起到了不同程度的正面作用。1997年和2008年爆發的金融危機使東南亞的一些國家遭到重創，但是，也有些國家幸免其災。因此，有必要研究東南亞各國金融改革外部與內部的約束性條件。這是本書的重點和難點。

(3)隨著美國金融危機的全球“溢出”，東南亞有些國家的金融銀行業與主權基金也深受其害，損失慘重。由于東南亞一直推行金融對外開放和自由化改革，美國意在轉嫁危機的量化貨幣發行致使東南亞面臨國家金融安全問題。換言之，盡管一國在一定的時段保持了金融穩定，但并不能保證其金融體系的安全。不過，如何界定國家金融安全、如何保障國家的金融安全等問題在學術界不但存在爭議，而且近乎是研究的盲點。

(4)東南亞與中國、日本、韓國的東亞區域金融合作(又稱“10+3”)的高潮在1997年東亞金融危機爆發之后興起。這種區域金融合作在先、商品與服務市場一體化在后的經濟現象在21世紀初曾被正統派視為不符合經濟發展的規律，因而是不可能持久的。然而，事實證明，該地區的區域貨幣金融合作不但沒有偃旗息鼓，反而得到了進一步深化，使得東亞原先松散的雙邊貨幣互換援助體系提升為較為緊密的多邊資金救助機制。可是，東亞貨幣金融合作的進程并非一帆風順，與預期目標相去甚遠。為防范金融危機重現而制定的地區最后貸款人和緊急援助機制，從“雙邊貨幣互換”過渡到“多邊貨幣互換”，再到“自我管理的外匯儲備庫”的建立依然存有諸多不足之處。如何對該地區的區域貨幣金融合作的實際進程有一個較為貼近客觀的認識，而非只視官方網站的宣傳而進行判斷；該地區的區域貨幣金融合作發展究竟取得了哪些重要成果并處在何種發展階段；掣肘該地區區域貨幣金融合作的障礙因素究竟有哪些；如何解釋該地區的區域經濟合作排序的顛倒，這種顛倒是否符合經濟發展的內在邏輯等問題是本章研究的重點。

(5)從制度經濟學的角度來看，制度變遷與創新是打破原有的制度均衡、形成新的制度均衡的過程。西方發達國家金融監管模式的變遷大多屬于需求誘致型，是一種制度自然變遷、自我修復演化的過程，內嵌于相應的經濟法律環境之中。國內金融市場發達、創新能力突出，能夠為金融監管的演變完善提供充分的外部刺激和內生技術條件。東南亞國家則不盡然，它們金融監管模式的設計并不完全是一種自然的制度變遷過程，它們的金融監管模式既順應了國際金融發展的潮流，有著強烈的外部約束性，又凸顯出與歐美國家金融監管體制發展的不同特點。有的國家受外部條件的約束，不完全符合國情，這會對一國金融與經濟發展產生何種影響？從研究的實踐來看，東南亞目前具有至少三種類型的金融監管模式，比較其原因、特點及影響也是本書的重點和難點。

(6)金融全球化進程給一國金融體系的穩定與安全帶來了綜合影響，這些影響的動因與傳導途徑是盤根錯節的。金融安全問題需要從多學科角度來解釋和進行綜合分析，其中包括制度學理論、國際政治學理論、國際金融學理論、國際經濟關系理論等多重角度的綜合分析，因此，本書的研究難度較大。雖然在研究過程中關注到這些錯綜復雜的因素，也試圖進行進一步的闡述與剖析，但因客觀原因，本書最終結果與預期目標仍有差距，這將在今后的研究中繼續關注。

本書的研究為我國商界、政界與學界進一步了解東南亞銀行金融業的發展狀況與吸取金融監管的經驗教訓，為更好地開展中國與東南亞的金融合作，進而加強、穩固和深化我國與東南亞的經濟與金融關系，均具有重要意義，對于確保我國在實現經濟現代化的過程中有一個長期和平的周邊環境亦具有積極的現實意義。