二、美國“印太經濟框架”升級地緣博弈

2022年5月23日，美國總統拜登在訪問日本時正式宣布啟動“印太經濟框架”(Indo-Pacific Economic Framework，IPEF)。14個成員國，包括美國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、文萊、新加坡、馬來西亞、泰國、菲律賓、越南、印度尼西亞、印度、斐濟將在貿易(尤其是數字貿易)、供應鏈、清潔能源與基礎設施、稅收(反洗錢)與反腐敗四大支柱、多個領域加強協調與合作，“重新定義美國與其伙伴國在這一關鍵地區(印太地區)的共同利益和共同目標”。IPEF的提出，在為美國印太戰略提供新的經濟基礎的同時，將使中國的周邊環境變得更加復雜多變。

(一)“印太經濟框架”的內涵特征

在貿易領域，IPEF將彌補美國退出《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)[《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)的前身]后在印太區域經濟一體化進程中的缺位和空白，恢復、強化美國與該地區的經貿聯系。與TPP等以關稅削減、市場準入、貿易自由化和投資便利化為核心要素的區域貿易協定、自由貿易協定相比，IPEF更加關注高新技術的出口管制、公平貿易而非自由貿易、數字貿易和與貿易有關的勞工、環境標準等美國優先或利益集中領域(其中數字貿易規則、勞工和環境標準也是TPP、CPTPP的重要組成部分)。與TPP等強約束性的自由貿易協定相比，IPEF更具靈活性和針對性，不必像TPP一樣須經美國國會授權或批準；也不必像TPP一樣需要接受一攬子規則。IPEF采用模塊化而非一攬子模式，成員可在4個模塊中選擇一個進行談判，而不必對所有模塊作出承諾。

在數字經濟和數字貿易規則領域，IPEF將與USMCA(美國—墨西哥—加拿大協定)、CPTPP、美日數字貿易協定一起為美國在區域和全球數字治理領域保持優勢地位提供新的路徑、模式。作為IPEF貿易模塊最重要的組成部分，IPEF將為跨境數據自由流動、禁止數據本地化要求、源代碼和算法保護、交互式計算服務和平臺免責、數字知識產權和數字資產保護等美式數字規則/標準在印太地區的滲透和在全球范圍內的擴展提供新的載體。據世界貿易組織(World Trade Organization，WTO)、TAPED數據庫(Trade Agreements Provisions on Electronic Commerce and Data)統計，截至2021年6月，全球共有188個區域貿易協定(RTAs)含有與數字貿易相關的特定條款，其中113個含有特定的電子商務條款，89個含有電子商務(數字貿易)章節。作為全球第一數字經濟大國、第一數字貿易大國(據中國信息通信研究院測算，2021年，美國數字經濟規模達13.6萬億美元；據UNCTAD統計，2021年美國數字支付服務貿易出口額為5330.93億美元，約占全球數字支付服務貿易出口總額的16.83%)，美式數字規則在區域和全球范圍內的擴散、滲透，將為美國維護其在全球數字治理中的主導地位發揮重要作用。

在供應鏈韌性和安全領域，IPEF將與美日澳半導體聯盟、美日澳印稀土聯盟等一起為美國重塑印太地區供應鏈，維護美國在全球供應鏈尤其是半導體供應鏈中的主導地位、關鍵節點地位發揮新的作用。在新的IPEF下，美日等國將在半導體芯片、稀土等關鍵礦產資源領域繼續加強合作，以提高半導體、關鍵礦物、關鍵原材料(中間品)等關鍵產業鏈供應鏈的透明度(可溯源性)、多樣性(“去中國化”)、安全性和可持續性。以IPEF為平臺，美國、日本等國還會以所謂國家安全、人權為由，綜合使用出口管制、外資審查、新的貿易規則(勞工、環境標準)、新的貿易調查和訴訟、限制市場準入等工具，進一步強化針對“第三方”的供應鏈安全審查機制，維護發達國家在關鍵行業的領先地位。早在2021年7月IPEF提出之前，美國白宮就曾發布一份關鍵產品供應鏈風險評估報告，要求對稀土等關鍵礦物和材料的提取與加工制定“21世紀標準”；還以提高半導體供應鏈透明度為由，要求三星、臺積電等多家芯片企業向美國政府提供商業機密數據。同期公布的歐盟供應鏈多元化計劃也將半導體、鋰電池、氫能、云計算等6個領域的供應鏈安全列入戰略規劃。而在小多邊層面，2021年3月組建的美日澳印稀土聯盟則試圖將澳大利亞和印度的稀土資源與美國的精煉技術相結合，以減少對中國稀土的依賴。據GTA全球貿易信息系統數據庫統計，美國每年約有80%的進口稀土來自中國，歐盟則有98%的進口稀土來自中國。另據美國地質調查局統計，2020年，全球稀土儲量約有1.2億噸，其中中國儲量為4400萬噸，約占全球儲量的36.7%，居世界第1位；IPEF成員中，印度、澳大利亞、美國的儲量分別為690萬噸、410萬噸、150萬噸，分別居世界第5位、第6位、第7位。

在與供應鏈安全密切相關的尖端技術與標準制定領域，IPEF將與美日/美韓關鍵和新興技術伙伴關系、美日澳印關鍵新興技術合作聯盟、美歐跨大西洋貿易和技術理事會(TTC)等排他性技術聯盟一起為美國維護其在尖端技術領域的領先地位發揮重要作用。在新的、統一的IPEF下，美國及其盟友、伙伴在人工智能、電信、下一代移動通信(包括6G)、數字基礎設施、云和電信供應商的多樣性、開放式無線接入網、量子計算、半導體芯片、標準互認和系統互操性等關鍵新興技術領域繼續加強政策協調、聯合研究的同時，還會以安全為由進一步加大針對“第三方”的技術封鎖和規則圍堵力度。2021年5月，美國參議院通過《美國創新和競爭法案》，明確提出美國要在電信、人工智能、量子計算和半導體等關鍵技術方面保持領先地位；同時發布的《無盡前沿法案》更是將人工智能、高性能計算機、量子計算和信息系統、機器自動化與先進制造、先進通信技術、生物醫療技術和基因組學、網絡安全和數據存儲管理技術、先進能源、先進材料科學等列為美國關鍵產業科技十大優先發展領域，并上升至國家安全高度。2021年9月舉行的美歐首次TTC會議則將投資審查、出口管制、人工智能、半導體供應鏈和應對全球貿易挑戰列入首批5個重點合作領域；以TTC為平臺，美歐欲在尖端技術、標準制定、技術貿易等領域進一步加強合作，進一步鞏固美歐在尖端技術和標準制定領域的優勢地位。在美歐強化技術合作的同時，IPEF成員中，美日、美澳、美韓也在雙邊層面加大了在高科技領域的合作和政策協調力度；日本更是在強化美日技術伙伴關系的同時與美國一起加大了對人工智能、量子信息、生物科技等高新技術的出口管制力度，部分出口管制對象與美國的“實體名單”高度重合。

在清潔能源(脫碳)領域，IPEF將與美日清潔能源伙伴關系、美日氣候伙伴關系等雙邊合作機制一起為美國在脫碳、清潔能源和全球氣候治理領域繼續發揮主導作用提供新的平臺。以IPEF為平臺，美日等IPEF核心成員將在可再生能源、電網現代化、能源存儲、能效標準、智能電網、氫氣、碳捕獲、碳回收、工業脫碳和先進核能等脫碳和清潔能源技術領域加強合作，共同推動印太地區實現《巴黎協定》2050年凈零排放目標，共同應對全球氣候變化。

在基礎設施領域，IPEF將與七國集團“重建更美好世界”(B3W)倡議、歐盟“全球門戶”計劃一起為美國的全球基建計劃和在印太地區的落地提供新的支持。在IPEF啟動之前，美國先是于2019年11月與日本、澳大利亞一起推出“藍點網絡”計劃，隨后又在美日澳印“四方安全對話機制”(QUAD)框架下推出美日澳印基礎設施伙伴關系，加大對印太地區的基礎設施投資力度。2021年6月，以美國為首的西方七國集團又推出B3W倡議，著重在數字技術、氣候變化、衛生健康等領域加大對發展中國家基礎設施投資、援助力度的同時，還與G20《優質基建投資原則》、OECD“藍點網絡”認證咨詢會一起將價值觀、標準、貿易、安全、氣候等因素納入美國主導的全球基建計劃。同期，歐盟也于2021年12月宣布啟動規模達3000億歐元的“全球門戶”計劃，在數字、氣候和能源、交通、健康、教育和研發等優質基礎設施投資領域加大歐盟戰略自主的同時，強化與美國的戰略互動和與中國(特別是“一帶一路”倡議)的戰略競爭。

(二)“印太經濟框架”的出臺成因

拜登政府一手主導建立的“印太經濟框架”，無論從出臺背景還是合作內容看，都貫穿著明顯的政治考量，主要有三個目的。

一是補齊“印太戰略”的經濟短板。隨著世界經濟重心東移，亞太地區的地緣重要性日益上升。長期以來，美國“印太戰略”偏重軍事安全合作，尤其是特朗普執政期間美國退出TPP，使拜登政府對于美國置身亞太區域合作架構之外感到焦慮?！坝√洕蚣堋笨此剖墙洕h，實則是為推進美國地緣戰略服務，意在搶抓地區經濟秩序的主導權，補齊美國“印太戰略”的經濟短板。

二是服務美國國內經濟。特朗普執政期間，“美國優先”思潮主導了美國對外經貿政策取向，貿易保護主義大行其道。拜登政府上臺后，迫于國內反對自貿協議的壓力，難以重返CPTPP，遂決定另起爐灶，謀求通過“印太經濟框架”強化對地區供應鏈的掌控和核心技術的掌控，恢復美國在亞太的主導地位，進而擴大美國在亞太的經濟利益。“印太經濟框架”還希望保護美國工人、小企業和農場主的利益，確保他們具備參與印太地區競爭的能力。

三是打造對華戰略競爭的新工具。拜登政府從構建“印太經濟框架”之初就刻意將中國排除在外，試圖以此來遏制中國發展。美國希望借助“印太經濟框架”，在地區經貿規則上制約中國，供應鏈上減少對中國的依賴，核心技術上強化對華競爭力。美國將合作重點放在增強供應鏈的韌性和安全上，究其實質，無非是想通過高科技產品出口管制等手段，轉移區域內各國的涉華供應鏈，進而推動對華“脫鉤”，強化地區國家對美國的經濟捆綁。

(三)“印太經濟框架”或難以走遠

“印太經濟框架”自誕生之初就被打上地緣戰略競爭的烙印，這種拉攏“小圈子”擾亂地區合作的做法不得人心，“印太經濟框架”注定難以走遠。

“印太經濟框架”性質模糊，可持續性存疑。一般來說，多邊貿易協定從提出到正式簽署需要經歷漫長的談判和復雜的審批流程。美國預計“印太經濟框架”談判將持續12～18個月，但至今尚未公布“印太經濟框架”的具體案文、合作方式、項目資金投入等具體細節，使談判前景存在諸多變數。此外，由于“印太經濟框架”沒有經過美國國會的授權和批準，導致其法律地位不明確，面臨“朝令夕改”的隱患。

“印太經濟框架”不包括關稅減免、市場準入等安排，不關心地區國家的發展水平和實際需要，有悖于地區國家開放包容的理念。如果“印太經濟框架”內的合作無法給地區國家帶來增加出口、擴大外國投資、拉動國內就業等實際利益，成員國的談判積極性將大打折扣。同時，“印太經濟框架”也面臨與地區既有合作機制如何協調兼容的難題，尤其是其中隱現的排他色彩和意識形態偏見，與亞太區域多元包容的發展理念相違背。

“印太經濟框架”以合作之名，行排他之實，企圖建立美國主導的貿易規則，重組產業鏈體系，讓地區國家與中國經濟“脫鉤”。其著眼點并不是要做大地區經濟“蛋糕”，而是將重心放在規則約束、索取戰略資源上，使其無法給各國帶來普惠，是變相的“美國優先”做法。不少國家參與“印太經濟框架”主要是為了獲得美國更多的投資，而“印太經濟框架”卻將合作重點放在地區主導權的爭奪上，這可能導致現有的地區經貿合作機制分化，擾亂區域內正常經貿秩序的穩定運行，損害地區國家利益。

“印太經濟框架”難以成為地區主導型的制度安排，已經成為外界的普遍共識。不少國家媒體和學者撰文指出，美國標榜要深化地區供應鏈、減排和基礎設施合作，卻無視地區經濟的客觀現實，人為地把世界第二大經濟體——中國排除在外，只會破壞亞洲團結，加劇陣營對抗，進而破壞地區繁榮和穩定。而中國恰恰是維護地區穩定和繁榮的重要力量。今后，中國將進一步深化與亞太地區貿易伙伴的務實合作，推進區域經濟一體化，構建開放型地區經濟，維護地區和平穩定發展。

亞太地區國家眾多，價值觀念多元，發展水平各異，合作共贏才是亞太成功的關鍵。亞太地區的經貿規則應由區域各國共商共建共享，應當符合開放包容、互利共贏的原則，也應遵循市場經濟規律。美國企圖以“印太經濟框架”沖擊現行的區域合作架構，將亞太打造為地緣博弈的棋局，是開地區一體化倒車的不得人心之舉。任何不能真正有利于促進地區國家共同發展的框架，終將難以走遠。