第三章 黃河流域生態環境行政執法機制

一 黃河流域生態環境行政執法現狀

（一）黃河流域生態環境行政執法界定

1．生態環境行政執法的含義

生態環境執法主體所要行使的行政權力在內容和范圍上均具有廣泛性，從廣義程度來說，根據相關法律法規的授權，行政機關行使一切關于生態環境內容的行為都可屬于生態環境行政執法。從其本質來講，這些涉及環境行政執法的行為就是對生態環境立法權所確立的相關制度的執行，也是生態環境行政權最為突出的表現形式。根據相關制度最終是否會約束生態環境行政相對人，生態環境執法分為兩大類：第一，抽象生態環境行政執法行為，主要表現為生態環境執法的各種宏觀決策、指導、規劃等；第二，具體生態環境行政執法行為，即對生態環境的行政相對人產生具體權利義務的行為。狹義言之，生態環境行政執法就是對生態環境保護的管理，是行政執法主體依職權適用生態環境執法手段，并以此對環境行政相對人產生權利義務的具體環境行政行為。

生態環境行政執法作為行政權在生態環境領域的主要表現方式，其在權力的行使上也必須遵守行政執法的原則。第一，法律優先，生態環境行政執法在執法的過程中，不僅應遵守生態環境法律法規規定的執法要求，還應符合執法程序、執法內容的規定。第二，合理行政。生態環境行政執法在執法過程中，應平等對待行政相對人，不偏私、不歧視，面對同等情況同等對待，不同情況區別對待。在作出生態環境行政決定和進行行政裁量時，應考慮執法的合目的性、適當性，力爭在法律法規允許的范圍內將損害降到最小。第三，生態環境行政執法應當遵守程序正當原則，嚴格遵守執法程序，查處違法違規行為做到職權合一，有理有據，在執行職責過程中，主動回避存在利害關系的執法相對人。第四，生態環境行政執法應誠實守信，雖然環境問題復雜多變，但不能以此為理由，在執法過程中隨意改變、撤銷已經生效的生態環境執法決定，確因國家利益、公共利益需要撤銷的應對行政相對人因此受到的信賴利益損失給予補償。第五，生態環境行政執法應權責一致，在生態環境執法過程中，要認識到有權必有責、用權受監督、違法應追究、侵權必賠償。

2．生態環境行政執法的特點

生態環境行政執法是行政權在生態環境領域行使的特有表現，但其在符合行政執法特點的基礎上又與一般的行政執法不同。

第一，生態環境行政執法具有法定性。首先，生態環境行政執法應遵守主體的法定性。環境行政執法的主體在行使權力時必須經過法律法規的規定或授權，無相關規定或授權，環境執法主體不可以主動行使權力干預相對人。其次，行使方式的法定性即過程的法定性。環境行政執法的方式由法律明文規定，某種行為的懲戒采用什么方式去處罰、處罰的期限、處罰前權利義務的告知、處罰的時間等均應按照具體規定實施而非主觀臆斷。例如，按日計罰必須是在排污企業未按期實現環境監管部門限期整改的要求下才能實施。最后，執行結果的法定性。環境行政處罰的結果由國家機關保障實施，因此執法具有一定的強制性，這也是環境行政執法得以完成其本身目標的最終保障。

第二，生態環境行政執法具有復雜性，這在根本上是由生態環境行政執法的對象決定的，客體的復雜性往往影響權力運用的范圍、廣度及方式。生態環境本身就具有極大的復雜性，涉及水、土、空氣、植被、物種等多種對象，一個環境危害的發生也往往由多種因素交織而成。這意味著在生態環境行政執法的過程中不僅要涉及多個主體、對象，還要對造成生態破壞的成因進行科學分析，進一步加大了執法的困難。

第三，生態環境行政執法具有專業性，生態環境行政執法極依賴科學技術，這是由環境問題的復雜性所決定的，一個環境問題的出現大多時候并非由單一的因素所引起，而是由多個致害因素共同作用。同時，環境問題具有潛伏周期長、發現困難、恢復復雜等特點，因此必須在環境問題發生的前、中、后各階段實施相關的監督檢測，而指標的檢測、環境問題的變化必須依靠科學技術來實現。生態環境行政執法對科學技術的依賴主要體現在對污染源、污染物的動態實時監控、對采集的環境數據進行分析歸納、對突發環境問題解決中的數據、信息共享及公眾對環境問題的監督與知情等方面，這些均需要專門的技術人員進行分析檢測，并在檢測后得出科學的結論。實踐中，各級環保部門為落實解決環境問題在其內部均設有專門的環境檢測監察機構、信息交流共享網絡平臺、環境致害檢測鑒定等部門，動態分析環境問題以保障生態環境行政執法權的準確行使。

3．黃河流域生態環境行政執法的主體

生態環境行政執法主體指生態環境行政執法活動的承擔者，即由誰進行生態環境執法。根據我國憲法、法律法規及法學理論，生態環境行政執法主體必須具備以下條件。首先，生態環境行政執法主體必須是組織，個人不可以成為生態環境行政執法的主體，盡管實踐中，生態環境行政執法活動通常由個人展開，但其代表的是所在的行政組織而非執法主體個人，生態環境行政執法個人只是執法主體的構成要素之一。其次，生態環境行政執法主體的成立必須有法律依據，并非所有的生態環境組織都可以成為執法主體，只有經過法律法規的規定或授權才可行使行政執法權力，履行執法義務。最后，生態環境行政執法主體必須能夠以自己的名義做出相應的具體行政行為，并承擔法律責任。依據生態環境行政執法的特點和要求，在考察黃河流域各生態環境行政執法主體后，下面將從縱向維度和橫向維度上分別闡釋黃河流域執法主體的組成結構。

縱向維度的黃河流域生態環境行政執法主體是指沿黃9省區內的生態環境執法主體，黃河發源于巴顏喀拉山脈，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南及山東9省區，最后在山東省東營市墾利區流入渤海。9省區均在其行政區域內為黃河流域的水土流失、植被保護、污染排放等負主要責任。2016年9月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發關于環境保護垂直管理改革的新方案，即《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），自此各省區內對生態環境保護的相關職責、工作方式、內容有了新的改變。根據法律法規及《指導意見》，表3-1列舉了縱向維度黃河流域生態環境行政執法主體。

a?黎元生、胡熠：《流域生態環境整體性治理的路徑探析——基于河長制改革的視角》，載《中國特色社會主義研究》2017年第4期。

在橫向維度，黃河流經9省區，從東至西貫穿我國版圖的整個橫截面，整體生態環境意義重大。作為一個系統的生態環境整體，在生態環境行政執法時應整體考慮上中下游的差異問題。根據法律法規、《指導意見》及相關授權，表3-2列舉了橫向維度黃河流域生態環境行政執法主體。

4．黃河流域生態環境行政執法的形式

生態環境行政執法形式是指在法律法規、政策的指導下生態環境執法主體應如何進行行政執法活動，開展何種生態環境執法行動，是環境保護的主要管理手段。由于生態環境行政執法是行政執法的一部分，因此在實踐中必然符合行政執法形式的相關要求。根據行政執法的執法行為分類，生態環境行政執法可以分為羈束性生態環境行政執法行為和裁量性生態環境行政執法行為、受益性生態環境行政執法行為和負擔性生態環境行政執法行為、要式性生態環境行政執法行為和非要式性生態環境行政執法行為、外部生態環境行政執法行為和內部生態環境行政執法行為。不管以何種執法標準劃分，生態環境行政執法都是具體行政行為的表現形式。

在黃河流域生態環境治理過程中，作為具體行政執法行為的表現形式，行政執法主體主要開展以下執法活動。第一，流域生態環境行政處理。這是黃河流域行政執法主體最為廣泛的執法行為，主要包含了流域環境行政許可、流域環境行政征收、流域環境行政裁決、流域環境行政調解等。第二，流域環境行政處罰，是指黃河流域執法主體依照法律法規，對違反流域行政法律、法規且尚未構成犯罪的行政相對人給以處罰的行為，主要有警告、罰款、沒收違法所得、責令停產停業等。第三，流域生態環境監管，主要指流域環境執法主體為保證流域生態環境可持續發展，對影響流域保護的行政主體、社會公眾及其他相關主體進行監督檢查。第四，流域生態環境強制執行，是指流域執法主體對環境行政相對人進行處罰或科以其他義務后，環境行政相對人既不履行相對義務又不起訴，環境執法主體采取強制劃撥、恢復原狀、強行扣繳等強制措施，迫使其履行義務的行為。