序

二十年來的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動，引起一般人對于基層政治的注意，此足以表示國人反求諸己與自力更生的信念與決心。自抗戰(zhàn)以迄于今日，事實(shí)的教訓(xùn)與建設(shè)的需要使大家更認(rèn)識健全地方行政的機(jī)構(gòu)與推進(jìn)地方自治之重要。縣各級組織綱要之頒布與實(shí)施，是此種時代要求的表現(xiàn)。

過去的地方行政設(shè)施與地方自治成效實(shí)在很有限。其原因甚多，然而重要的因素是由于政令與實(shí)際社會行政距離太遠(yuǎn)，缺少人與事之準(zhǔn)備，缺少社會事實(shí)之認(rèn)識；由于各地方之差性太大，放諸四海而皆準(zhǔn)的通則，實(shí)施上困難太多；由于缺少切合社會需要的建設(shè)計(jì)劃或自治內(nèi)容；由于缺少適應(yīng)社會習(xí)慣、民眾心理，具有力量的組織或機(jī)構(gòu)。概括言之，可以說是地方政治缺少社會的基礎(chǔ)。

社區(qū)一辭，是一社會學(xué)的概念。中國的地方政治要建筑在社區(qū)的基礎(chǔ)上，才能得到健全的發(fā)展的社會的基礎(chǔ)，才能有社會化的地方行政。地方行政有一特征，即健全的地方行政不是權(quán)力的統(tǒng)制，應(yīng)該是福利的管理。至少是后者的成分應(yīng)多于前者的成分。而地方福利事業(yè)的管理更要有社區(qū)的基礎(chǔ)，以社區(qū)為范圍或單位。

社區(qū)是什么？依本書作者的意見“一個社區(qū)是：一、一群在一塊地區(qū)內(nèi)居住的人；二、他們有共同經(jīng)驗(yàn)背景；三、有幾種滿足基本要求的制度；四、有地方團(tuán)結(jié)的意識；五、也能共同努力于本區(qū)問題之解決。換言之，一個社區(qū)是在一個地方，人與人以及制度與制度所形成的一種聯(lián)合……”申言之，社區(qū)是一有中心的共同生活網(wǎng)。此共同生活之網(wǎng)，是在共同的物質(zhì)環(huán)境、歷史、文化背景、生活方式、制度基礎(chǔ)上形成的，是自然的不是強(qiáng)制的。社區(qū)政治則“是營謀各種共同生活于一地區(qū)內(nèi)的人群中，充實(shí)其組織，發(fā)展其福利，以求社會進(jìn)步的一種有意控制”。

社區(qū)政治的概念，有其方法的用處。可以用此概念分析研究，可以用此概念測斷評衡，可以用此計(jì)劃改進(jìn)。因此一概念所含的意義是生活的，是發(fā)展的，是注重機(jī)能的，是注重連鎖的。因?yàn)樽⒅貦C(jī)能，注重變遷，所以“社區(qū)”在方法上不是一靜止的概念，是一動的概念。

中國的鄉(xiāng)村社會有極長久的歷史，有比較凝滯的生活傳統(tǒng)，有相當(dāng)復(fù)雜的制度文物，而現(xiàn)階段中卻又有積極建設(shè)之需要，因此用社區(qū)之一概念來研究鄉(xiāng)村社會，確有其必要。

《戰(zhàn)時的鄉(xiāng)村社區(qū)政治》一書，便是以社區(qū)的概念調(diào)查研究，分析解說鄉(xiāng)村基層政治的著作。確認(rèn)鄉(xiāng)村是一種社區(qū)。以此為出發(fā)點(diǎn)，研究鄉(xiāng)村的社會與政治，是一種政治社會學(xué)的研究。

社區(qū)政治的研究是現(xiàn)在應(yīng)該作的一種重要的工作。其價值可從三方面說明：第一是一般的，此種調(diào)查研究，可以增加我們對于鄉(xiāng)村社會（至少在政治方面）的認(rèn)識。使我們對于同一區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村的自然環(huán)境與人為物質(zhì)環(huán)境、人口及其變動、一般民眾的生活，以及鄉(xiāng)村社會的組織有相當(dāng)?shù)牧私狻Ｖ袊擞袝r太不了解中國，要了解中國，必需要了解中國鄉(xiāng)村社會。這是最大多數(shù)中國人生活的根源。在戰(zhàn)時各方面都有急劇的變化，此變化之適應(yīng)與指導(dǎo)，對于地方建設(shè)有極密切的關(guān)連。總要以了解為基礎(chǔ)。

政治方面，尤其是地方政治方面，社區(qū)政治的研究極為重要。蔣旨昂先生在《論社區(qū)政治》一文上說：“在社區(qū)內(nèi)有生活需要為根據(jù)的種種制度，其創(chuàng)造發(fā)展與連鎖，我們可以統(tǒng)名之曰社區(qū)建設(shè)，是有賴于完滿的社區(qū)政治的，因?yàn)樵谟杏?jì)劃的社區(qū)建設(shè)之過程中，只有政治活動與制度，才是社區(qū)中領(lǐng)導(dǎo)的活動與制度。”在社會以抗戰(zhàn)而變動加快的時代中，需要變動。政治的設(shè)施更要注意到這些社會變動的事實(shí)，才能有適合需要的地方政治。

我們認(rèn)為正在積極推進(jìn)中的縣各級組織綱要是一種合乎社區(qū)需要，以社區(qū)為實(shí)施基礎(chǔ)的地方行政制度。至少要有此假定，新縣制才有社會的基礎(chǔ)，才更有充實(shí)的可能。社區(qū)政治的研究亦更有必要。實(shí)施上要如何的充實(shí)，才能使法令不成為形式或具文？一鄉(xiāng)中（假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)是社區(qū)）的共同生活的需要，新的制度是否都顧得到？是否各方面都取得連系？鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政的范圍是否與社區(qū)的范圍相配合？鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政是否已能擔(dān)負(fù)引發(fā)與領(lǐng)導(dǎo)的作用了？法令的實(shí)施與社會風(fēng)俗的距離情形究竟如何？實(shí)施的成效如何？困難的問題何在？這些問題一部分的解答，事實(shí)的情況如何？都應(yīng)該從社區(qū)政治的研究得到相當(dāng)?shù)奶崾尽Ｈ缙湓谌舾纱蟮膮^(qū)域中有多數(shù)的社區(qū)政治的研究，未嘗不可歸納通則為充實(shí)與改革的參考或根據(jù)，增加社會建設(shè)的“有意控制”的效能。

這種社區(qū)政治的研究，對于教育與訓(xùn)練上亦有其價值。訓(xùn)練方面，推行新縣制基層干部人員的訓(xùn)練內(nèi)容，社區(qū)政治的研究，應(yīng)該占相當(dāng)成分。使能取得一種社會化的政治看法；了解地方行政地方建設(shè)的社會的基礎(chǔ)；至少亦可認(rèn)識社會事實(shí)。如對于研究的方法有了解，能實(shí)施調(diào)查研究，在政令的實(shí)施上，必有極大的助力。教育方面則社區(qū)政治的研究可以搜集各方面的社會事實(shí)，理解社會的建設(shè)的原理原則，以充實(shí)課程內(nèi)容。在一個社區(qū)里如其有此種材料，才是真的鄉(xiāng)土教材，教學(xué)才更能切實(shí)具體，學(xué)生才真能有生活的教育，我們希望師資的訓(xùn)練的科目中應(yīng)該有社區(qū)研究之科目。每一鄉(xiāng)村教員都了解進(jìn)行社區(qū)研究的方法。以此種研究的結(jié)果，充實(shí)其課程與教學(xué)。

社區(qū)研究的價值既是如此，所以我們希望各方面多作“個案社區(qū)”的研究，或者先從社區(qū)政治開始。蔣旨昂先生這本書就是他的研究報(bào)告。他說：“社區(qū)社會學(xué)者如果能以若干年不斷的努力，分到各處選擇數(shù)十以至數(shù)百的‘個案社區(qū)’加以研究，則這許多社區(qū)在相同條件下形成相同現(xiàn)象的那些事實(shí)，就能作為社會法則（至少是中國的）的根據(jù)了。”

“但是社區(qū)生活現(xiàn)象太復(fù)雜了。讓我們暫限于……政治現(xiàn)象之研究。又因?yàn)槭菓?zhàn)時，讓我們從比較那許多最受到外力震蕩而發(fā)生顯著變遷的社區(qū)政治研究起。”

蔣先生的這本書，就是他自己開始作的一個研究。關(guān)于研究的方法蔣先生在另一篇文字里提出如下之四點(diǎn)，第一是采功能觀點(diǎn)，注重各方面制度的機(jī)能與演變。注重其聯(lián)鎖性與全體性。第二是注重態(tài)度分析，注重社會分子的心理的“行動趨勢”。第三是比較求同，求得通則以為社區(qū)政治計(jì)劃的根據(jù)，第四是社區(qū)試驗(yàn)，試驗(yàn)社區(qū)建設(shè)的計(jì)劃，試驗(yàn)這種計(jì)劃的準(zhǔn)確性與實(shí)際性。

由此可見此種社區(qū)研究的方法是動的研究，要了解其演變與形式及其動向，要研究其正在進(jìn)行著、正在運(yùn)用著、正在變動中的事實(shí)。并且不是為研究而研究；是要分析社會事實(shí)（環(huán)境的、制度的與心理的），求得社會通則，準(zhǔn)備改進(jìn)計(jì)劃，進(jìn)行社會試驗(yàn)，以求社會建設(shè)之完成。

我們可以從蔣先生的研究報(bào)告中舉一兩個例子，看他采用此種方法所得的提示與結(jié)論。

本書下編論述社區(qū)政治之變遷。在討論人事之變遷之一章，提出“士紳與訓(xùn)練”之問題。根據(jù)甲乙兩鄉(xiāng)的事實(shí)，于討論士紳地位之延續(xù)及其領(lǐng)導(dǎo)作用之后，討論到知識青年接受訓(xùn)練之問題。蔣先生說：“社區(qū)政治和行政已漸由有門第、有財(cái)富力量的人，交代給有訓(xùn)練的人，如問甲乙兩社區(qū)政治活動有何不同，其不同就在于這交代程度的深淺。”又說：“知識青年之參加社區(qū)政治有兩重意義：第一，地方自治之領(lǐng)導(dǎo)，將不再依靠門第和財(cái)力，而要依靠才能，將來地方自治之成功，或不靠‘士紳’，而須靠‘教育界’了。第二，地方自治也要求效率。行政效率之獲得，須有相常之訓(xùn)練。”在這幾句話里有許多值得注意之點(diǎn)。社會是在變動著；地方領(lǐng)袖是在新陳代謝之過程中，現(xiàn)階段的基層行政人員需要訓(xùn)練。談保存文化，談地方建設(shè)，談訓(xùn)練干部，談培養(yǎng)人才，以至于談改革，談計(jì)劃，這些事實(shí)是有意義的。

談到訓(xùn)練，當(dāng)必有其專別的任務(wù)為訓(xùn)練的目標(biāo)。擔(dān)任的任務(wù)不同，訓(xùn)練亦即不盡相同。有的任務(wù)訓(xùn)練的成分要多，有的任務(wù)亦要其他因素。在現(xiàn)階段的需要與條件上，“三位一體”的鄉(xiāng)長兼校長兼隊(duì)長，固然有其重要的作用。但在鄉(xiāng)長民選時，三位一體的運(yùn)用，卻不無問題。本書第五章第一節(jié)之末說：“鄉(xiāng)長雖然是行政系統(tǒng)之內(nèi)的職位（管）實(shí)具有重大的政治作用……鄉(xiāng)長是政治性的領(lǐng)袖，直接向鄉(xiāng)民負(fù)責(zé)。校長和隊(duì)長為求事權(quán)之統(tǒng)一，卻不能不直接向行政兼政治的領(lǐng)袖的鄉(xiāng)長負(fù)責(zé)。校長（教）隊(duì)長（衛(wèi)），合作社經(jīng)理（養(yǎng)）與衛(wèi)生所長都應(yīng)該是專才或技術(shù)人員，而鄉(xiāng)長卻要是通才。”領(lǐng)導(dǎo)的通才與技術(shù)的專才，在訓(xùn)練上似乎應(yīng)該有差別，任用上亦有差別。

本書敘述鄉(xiāng)保組織的題目是“自衛(wèi)的編組變成自治的”。編組的經(jīng)過很有意義。依據(jù)縣各級組織綱要，寓自治于保甲。蔣先生依據(jù)調(diào)查說：與其說寓自治與保甲，不如說寓自治于鄉(xiāng)保，較合實(shí)際。在鄉(xiāng)保區(qū)劃與編制上，所謂合乎“自然區(qū)域”、所謂“便于管理”都要以社區(qū)關(guān)系為根據(jù)。又以“社區(qū)關(guān)系有相當(dāng)長久的固定性。在同一地理關(guān)系、交通狀況和文化水準(zhǔn)之下，社區(qū)關(guān)系之遠(yuǎn)近應(yīng)該是一樣的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之劃分，如果以社區(qū)關(guān)系之范圍為根據(jù)，則除了地理交通和文化等條件，大為差異所發(fā)生的影響之外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之大小就不會相差太遠(yuǎn)。”“即使這些條件，使社區(qū)范圍擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只好跟著他作較大的劃分。”

又如民眾組訓(xùn)問題，蔣先生于記載甲乙兩鄉(xiāng)的各種血緣團(tuán)體，（如同宗會）、信仰團(tuán)體（如雷祖會）、職緣團(tuán)體（如泥水木工等幫）、力緣團(tuán)體（如哥老會）之后，敘述法定的各種民眾祖訓(xùn)。他的結(jié)論是現(xiàn)階段的民眾組訓(xùn)，一方面仍滯留于“編制”地步，組而未訓(xùn)，不曾發(fā)生新的力量，訓(xùn)練應(yīng)該從組織的活動中取得，現(xiàn)在缺乏的是組織活動；一方面是組訓(xùn)工作與民眾福利未曾扣合起來，而多半只是作成了統(tǒng)制之工具。組訓(xùn)不與民眾自身的福利合一，則民眾永將被動。組織不但不能為社區(qū)、為個人發(fā)揮建設(shè)的力量，亦不能維持長久。這亦可以表現(xiàn)現(xiàn)階段民眾組訓(xùn)的問題。

以上是隨便提出的若干點(diǎn)，在書上都是以甲乙兩鄉(xiāng)事實(shí)為根據(jù)，但是嘗鼎一臠，也可以見到此種研究的實(shí)際價值與問題的啟示。

最后我們應(yīng)該介紹本書作者，蔣旨昂先生原來研究社會行政，他認(rèn)定中國的社會行政，不僅是社會福利事業(yè)，而是以社區(qū)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村建設(shè)工作。在河北、山東即開始作此種研究，到外國留學(xué)又專門研究社會學(xué)與社區(qū)政治，回國以后，為明了地方行政的實(shí)際，曾親自擔(dān)任定番縣政府的收發(fā)，與定番縣的三區(qū)區(qū)長多時。我們相信在研究的方法上、事實(shí)的了解上、與實(shí)際地方政務(wù)的運(yùn)用上，這本研究報(bào)告是值得我們注意的。我們更希望社區(qū)社會學(xué)者，更多有此種的研究發(fā)表出來，對于地方行政的前途，必有較大的貢獻(xiàn)。

瞿菊農(nóng)