第一章 基本公共服務概述

第一節(jié) 相關(guān)概念

一、公共服務

公共服務（public service）是公共行政的核心理念。公共服務的范圍非常廣泛，既包括公共設施建設，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，也包括為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務有廣義和狹義之分。廣義的公共服務是從整個社會層面來說的，指的是政府、非政府組織和私人部門共同履行的為公眾提供公共產(chǎn)品和服務的職責；狹義的公共服務是從政府層面來說的，指的是政府所履行的社會管理職能。政府是服務主體，非政府組織、企業(yè)和公眾都是服務的對象。

古希臘的亞里士多德（Aristotle）指出，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共事務”。托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）在《利維坦》（Leviathan，全名為“利維坦，或教會國家和市民國家的實質(zhì)、形式和權(quán)力”）中指出，“人們不斷處于暴力死亡的恐懼和危險中，生活孤獨、貧困、卑污、殘忍而短暫”。這些論述從側(cè)面烘托了公共服務的重要性，即“政府本身就是一件最重要的為個人提供公共服務的公共物品”。

20世紀初，法國學者萊昂·狄驥（Leon Duguit）最早提出了“公共服務”的概念。他在《公法的變遷：法律與國家》（Les Transformations duDroit Public）中提出，“任何實現(xiàn)和促進社會團結(jié)、必須由政府加以規(guī)范和控制的活動，就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征”。狄驥主張以公共服務來定義國家，并借用了“社會團結(jié)”或“社會連帶”的概念，將其分為“求同”和“分工”。前者是指共同需要，通過共同的社會生活才能實現(xiàn)個體的目標；后者指不同的意愿和能力，通過分工交換彼此的服務才能滿足各自的需要。為了維護這兩種連帶關(guān)系，人們需要經(jīng)濟、道德和法律等各種各樣的規(guī)范。受時代背景和知識存量的限制，狄驥界定的“公共服務”重視法治的作用，他指出政府是傳統(tǒng)公共服務唯一合法的供給主體。

“公共服務”的概念是“公共物品”概念發(fā)展的產(chǎn)物。一方面，公共經(jīng)濟學不斷完善，催生出相關(guān)概念；另一方面，福利國家促使政府直接提供公共服務和干預經(jīng)濟的發(fā)展。

1939年，理查德·馬斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）在《公共經(jīng)濟自愿交換論》（“The Voluntary Exchange Theory of Public Economy”）中指出，“一種純粹的社會物品在生產(chǎn)或供給的關(guān)聯(lián)性上具有不可分割性，一旦提供給社會的成員，在排斥其他成員的消費上就顯示出不可能或無效性”，即公共產(chǎn)品具有“不可分割”的特征。1954年，保羅·薩繆爾森（Paul A.Samuelson）借鑒了馬斯格雷夫的研究成果，并將其研究成果從實證理論轉(zhuǎn)化為規(guī)范理論，發(fā)表了《公共支出的純理論》（“The Pure Theory of Public Expenditure”），該文被譽為現(xiàn)代公共產(chǎn)品理論的奠基之作。他強調(diào)“每個人對這種特殊產(chǎn)品的消費都不會導致其他人對該產(chǎn)品消費的減少”，即“消費的非競爭性”，并將公共服務歸結(jié)為三個方面：政府的效率職能、政府的平等職能、政府的穩(wěn)定職能。公共產(chǎn)品的不可分割性、非排他性和非競爭性成了公共產(chǎn)品的經(jīng)典特性，至今依然被沿用。1965年，詹姆斯·麥基爾·布坎南（James M.Buchanan）批評薩繆爾森的公共物品“兩分法”，在《俱樂部的經(jīng)濟理論》（“An Economic Theory of Clubs”）中提出了現(xiàn)實中存在大量的介于純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品，并將其歸納為“俱樂部產(chǎn)品”；同時提出了包括成員數(shù)與產(chǎn)品數(shù)在內(nèi)的俱樂部均衡，得出了俱樂部成員的最優(yōu)規(guī)模。布坎南完善了公共產(chǎn)品理論，對后來的公共服務研究產(chǎn)生了深遠影響。

在我國，“公共服務”概念與政府職能密切相關(guān)。在第九屆全國人民代表大會的一次會議上，“公共服務”首次出現(xiàn)在《關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的說明》的文件中，并在第九屆全國人大五次會議審議通過的《政府工作報告》中出現(xiàn)，報告提及“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。隨后，各種政府文件多次提出要重視政府的“公共服務”職能、強調(diào)建設“服務型政府”的目標。因此，在我國的語境中，“公共服務”一詞作為政府的一項重要職能被提出和運用。

國內(nèi)學者柏良澤（2008）主張超越經(jīng)濟學公共產(chǎn)品性質(zhì)的邏輯，綜合政治學、法學、經(jīng)濟學、社會學等學科，運用公共管理的邏輯和視角，多角度科學界定公共服務。陳振明（2011）則對公共服務的概念內(nèi)涵進行了較為全面的梳理，將已有觀點歸納為公共物品、公共利益、公共組織等解釋維度。