二、新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)的概念可追溯到20世紀(jì)80年代末。1989年，美國(guó)學(xué)者帕特里夏·英格拉姆（Patricia Ingraham）和戴維·H.羅森布魯姆（David H.Rosenbloom）在“The New Public Personnel and the New Public Service”一文中首次提出了“新公共服務(wù)”（the new public service）的概念，他們認(rèn)為新公共服務(wù)是一場(chǎng)新型的公共行政運(yùn)動(dòng)，是鞏固和整合權(quán)利、代表性、參與和分權(quán)的活動(dòng)，使公共服務(wù)變得合乎憲法和法律的要求。1999年，保羅·C.萊特（Paul C.Light）在《新公共服務(wù)》一書中概括了新公共服務(wù)的特征，并將新公共服務(wù)描述為公務(wù)員應(yīng)備的品質(zhì)和特征。21世紀(jì)以前，“新公共服務(wù)”的概念并沒有引起學(xué)者們的足夠關(guān)注，其影響范圍相對(duì)有限。

21世紀(jì)后，美國(guó)學(xué)者羅伯特·B.登哈特（Robert B.Denhardt）和珍妮特·V.登哈特（Janet V.Denhardt）發(fā)表了《新公共服務(wù)：把民主放在第一位》（“The New Public Service：Putting Democracy First”）、出版了《新公共服務(wù)：一種改革的途徑》（The New Public Service：An Approach to Reform）、《新公共服務(wù)再審視》（“New Public Service Revisited”）等文章，出版了將新公共服務(wù)理論的研究與實(shí)踐逐步拓展、深化。登哈特夫婦概括了新公共服務(wù)的四大理論來源和七項(xiàng)基本原則，其中四大理論來源包括民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)的理論、組織人本主義和新公共行政理論、后現(xiàn)代公共行政理論；七項(xiàng)基本原則包括“服務(wù)，而不是掌舵”“公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品”“戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)”“服務(wù)于公民，而不是顧客”“承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單”“重視人而不是生產(chǎn)率”“超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共事務(wù)”。新公共服務(wù)的七大基本原則具體來說主要包括以下觀點(diǎn)：

（1）政府的職能是“服務(wù)”而不是“掌舵”

在新公共服務(wù)理論視角下，政府在社會(huì)的發(fā)展中扮演著重要的決策角色，但是社會(huì)發(fā)展的原因是多方面的，是不同群體和組織的意見和利益的混合，政府不能單方面地“掌舵”。因此，政府應(yīng)該把重點(diǎn)放在服務(wù)上，要與其他組織合作，尋找、發(fā)現(xiàn)、解決問題。政府應(yīng)該充當(dāng)調(diào)解人、中間人或裁判員，而不是服務(wù)的供給者或引領(lǐng)者。

（2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品

在為社會(huì)建立愿景或引領(lǐng)方向的行為中，廣泛的公眾對(duì)話和協(xié)商是必不可少的。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的作用應(yīng)該是把人們更多地聚集到一個(gè)無(wú)拘無(wú)束、和諧對(duì)話的環(huán)境中，就公共利益的方向達(dá)成一致。政府也有責(zé)任確保這個(gè)過程中出現(xiàn)的解決方案是公正和公平的。公共服務(wù)供給必須以公共利益最大化為目標(biāo)，否則就會(huì)失去合法性的基礎(chǔ)。因此，公共利益是目標(biāo)，而不是副產(chǎn)品，要建立共同的利益和共同的責(zé)任。

（3）戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)集體意識(shí)，必須通過集體努力和協(xié)作，最有效地、最負(fù)責(zé)任地貫徹執(zhí)行符合公共需要的政策和計(jì)劃。這個(gè)計(jì)劃應(yīng)該有一個(gè)愿景，然后交給公共行政官員去實(shí)施，讓所有參與方都朝著理想的方向前進(jìn)。通過制定公民教育方案和培養(yǎng)公民領(lǐng)袖，政府可以激發(fā)公民本應(yīng)有的公民自豪感和公民責(zé)任感，支持各種行為者參與制定社會(huì)契約。這種自豪感和責(zé)任感可以進(jìn)一步發(fā)展為強(qiáng)烈的參與意愿，但重要的是要確保政府的開放性、可及性和回應(yīng)性，能為公民提供服務(wù)且為其創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

（4）服務(wù)于公民，而不是顧客

新公共服務(wù)理論主張，公共利益不是個(gè)體的自我利益的聚合，而是基于共同價(jià)值觀的對(duì)話。因此，公共行政人員不僅要回應(yīng)“顧客”的需求，更要注重與公民建立良好的信任和合作關(guān)系。政府和公民的關(guān)系不同于企業(yè)和顧客的關(guān)系。顧客和公民的利益并不一致，公民不僅僅是公共服務(wù)中的顧客，更是需要積極參與公共服務(wù)決策、提供建議的公民。在公共部門，很難確定誰(shuí)是顧客。在政府中，公平是提供服務(wù)的一個(gè)重要考慮因素，政府不應(yīng)該首先或只關(guān)心其“顧客”的自私的短期利益。簡(jiǎn)而言之，政府不僅要提供服務(wù)，還必須關(guān)注公民的需求和利益。

（5）承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單

公共行政人員不僅要關(guān)注市場(chǎng)，還要關(guān)注憲法法律、社區(qū)價(jià)值、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。責(zé)任問題極為復(fù)雜，公共行政官員已經(jīng)并且應(yīng)該受到各種制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素的影響，包括公共利益、憲法法令、其他機(jī)構(gòu)、其他各級(jí)政府、媒體、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)價(jià)值觀念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境因素、民主規(guī)范、公民需求，而且他們應(yīng)該對(duì)這些制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素負(fù)責(zé)。

（6）重視人而不是生產(chǎn)效率

新公共服務(wù)理論在管理和組織上非常強(qiáng)調(diào)“通過‘人’進(jìn)行管理”的重要性。如果公共組織及其參與的網(wǎng)絡(luò)在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的方式運(yùn)作，那么它更有可能取得成功。因此，要培養(yǎng)具有責(zé)任心、獻(xiàn)身精神和公民意識(shí)的公民和公共行政人員。在新公共服務(wù)理論家看來，要善待公民，也要善待公共行政人員。

（7）超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共事務(wù)

新公共服務(wù)理論主張，公共行政人員不是機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的所有者，政府的所有者是公民。公共行政人員有責(zé)任以公共資源的管理者、公共組織的監(jiān)督者、公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑和基層領(lǐng)導(dǎo)等角色進(jìn)行工作。公共行政人員不僅要分享權(quán)力，通過人民和中介服務(wù)解決公共問題，還必須在治理過程中重新定位自己的角色，成為負(fù)責(zé)任的參與者，成為重視公民權(quán)和公共服務(wù)的主體，而不是單純以營(yíng)利為目的的企業(yè)家。

2015年，登哈特夫婦又發(fā)表了《重新審視新的公共服務(wù)》（“The New Public Service Revisited”）一文，重新審視新公共服務(wù)理論的發(fā)展現(xiàn)狀和研究進(jìn)展，著力探討了四大問題：第一，公民參與是否有效？第二，在實(shí)踐中，公共利益和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值是如何體現(xiàn)的？第三，企業(yè)化和私人化的市場(chǎng)模式的依賴是否減少了？第四，我們的政府是劃槳、掌舵還是服務(wù)？登哈特夫婦指出，新公共服務(wù)的概念在2000年首次出現(xiàn)，在過去的15年中新公共服務(wù)所倡導(dǎo)的價(jià)值觀和規(guī)范正在實(shí)踐中發(fā)揮作用，大量解決新公共服務(wù)提出的關(guān)鍵性問題的重要著作已經(jīng)發(fā)表，推動(dòng)了新公共服務(wù)理論的向前、向外和超越發(fā)展。新公共服務(wù)理論所提出的民主、公民權(quán)、公共利益、公民參與治理、共同領(lǐng)導(dǎo)等理念也日益普及。

國(guó)內(nèi)對(duì)新公共服務(wù)理論的研究開始于2002年，劉俊生翻譯了登哈特夫婦的《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一文，并將其發(fā)表在《中國(guó)行政管理》期刊上。這一舉動(dòng)標(biāo)志著正式將新公共服務(wù)理論引入了中國(guó)。隨后，關(guān)于新公共服務(wù)理論在國(guó)內(nèi)的研究如雨后春筍，層出不窮。