第二章　長三角地區資源型城市轉型發展的實踐探索與經驗總結

第一節　長三角地區資源型城市轉型發展的實踐探索

一、安徽省資源型城市轉型發展實踐探索歷程與政策實施要點

（一）第一階段（2011年之前）

1．實踐探索歷程

這一階段屬于轉型初期，主要是資源型城市各自進行轉型發展，沒有省委省政府的統一領導，各資源型城市的政府及相關部門按照本地實際資源情況和發展水平，借鑒先前資源型城市的轉型經驗，探索適應本區域轉型和可持續發展的道路。

淮北市在資源枯竭、經濟失衡、環境惡化等問題日漸突出時，為保證城市可持續生存，決定進行轉型，不斷在各領域進行嘗試，制訂并實施了一系列轉型規劃和方案。以有效保護環境和生態平衡為前提，合理利用自然資源，實現城市經濟生態化，同時加快各項基礎設施建設，密切關注礦區人民的就業、貧困、醫療等各項問題，積極發展接續替代產業，調整產業結構，繼續深化國有企業改革，推動民營經濟發展?；茨鲜幸恢痹诳紤]城市發展的定位問題，處于“要不要轉型”的矛盾時期，但是面對資源逐步枯竭、經濟下行壓力巨大等難題，最終市委、市政府決定進行城市轉型，2008年圍繞實施“9771”提升行動計劃及“一優化、六統籌”，以優化產業結構為目標，開始城市經濟轉型，并及時進行謀劃，利用自身資源豐富、地理位置優越等優勢建設“現代煤化工產業園”，以拉長產業鏈，提高產業的聚集度和關聯度，并提出了建設“五彩淮南”目標。銅陵市的轉型之路早在20世紀80年代就已經開始，主要是當地政府意識到依賴資源進行發展存在局限性，主動進行自發性和適應性調整，進入21世紀之后，2005年，銅陵市被列入國家第一批循環經濟試點城市，銅陵有色控股公司被列入國家第一批循環經濟試點企業；2009年，銅陵市被列入國家第二批資源枯竭城市轉型試點，為銅陵市轉型帶來機遇，其加快轉型步伐，積極爭取國家財政政策和資金支持，以打造循環產業鏈為核心，延伸資源型產業鏈條，升級非資源型產業，發展循環經濟來促進城市轉型，取得了階段性成果。馬鞍山市在此時期面對資源和環境壓力，加之受到金融危機蔓延、全球鋼價下滑、國內鋼鐵業產能過剩、占馬鞍山市的財政收入和規模工業增加值半壁江山的馬鋼集團連續虧損等方面的影響，為了保持經濟狀況平穩，決定走轉型之路。

2．政策實施要點

主要是遵循國家頒布的一些政策文件，如人大報告、《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》等，主要是支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業，增加就業崗位，解決貧困、失業、環境等問題，為資源型城市尤其是資源枯竭城市轉型和可持續發展提供了制度保障。在資源型城市中，淮北市結合自身實際編制了《淮北市資源城市轉型與可持續發展規劃》《淮北市資源城市轉型和可持續發展實施方案（2009—2013年）》，并根據實施工業化、城鎮化、城鄉一體化戰略的要求，編制了一系列產業發展規劃，明確發展方向、加強產業互補、指導產業升級。

（二）第二階段（2011—2015年）

1．實踐探索歷程

該時期是安徽省資源型城市轉型發展推進時期，改變了過去各城市單獨轉型的格局，資源型城市的轉型發展受到了省政府的重視，相關部門領導積極“走出去”向成功轉型的資源型城市學習，并深入淮北市、淮南市、銅陵市、馬鞍山市等資源型城市走訪、調查和指導，定期召開資源型城市轉型成果通報會，主要就資源型城市轉型發展的基本情況、開展的主要工作、存在的突出問題和下一步工作重點等進行專題通報。

各資源型城市按照國家和省政府的領導，不斷明確轉型發展思路，著重在產業結構、資源接續替代、改善民生、保護生態環境、提升城市功能、改革體制機制等方面進行轉型，積極實施各項生態項目和工程，對資源開采所造成的生態環境問題進行治理和保護，著力解決地區人民的就業、居住、醫療等問題?；幢笔小⒒茨鲜袑^去由于煤炭等礦產資源的開采而產生的塌陷區進行治理，開展棚戶區改造，解決失地農民的住房問題，逐步改善礦區農民的醫療、衛生條件，圍繞“煤—焦—化”產業鏈、“煤—電”產業鏈，著力推進煤炭資源加工轉化，提升現有生產能力和煤炭資源增值空間，加快推進煤炭資源型產業轉型升級，并努力由“灰色煤城”向“綠色旅游城市”轉變。同時，淮北市在其轉型期間，緊緊抓住被國家列入第二批資源枯竭城市的有利機遇，積極爭取國家對資源枯竭城市轉移支付資金，2009年至2014年共爭取資金28.73億元，彌補了地方轉型資金的不足。銅陵市致力于解決大氣、水、地質等環境污染問題，并建立相關保證金制度，綜合治理老工業區環境污染和金屬污染，對廢棄物進行治理利用，全面整治礦區環境，建設生態宜居城市，通過實施節能減排“1＋6”方案，以節能減排和發展循環經濟為抓手，改造升級銅冶煉和銅冶煉廢渣綜合利用技術，提高資源利用效率，推動傳統產業升級，提高科技的應用率，通過建設和升級工業園區，發展新興產業。馬鞍山市堅持轉型發展，推動經濟增長由依靠物質資源消耗向創新推動轉變，積極承接皖江城市帶產業轉移，打造“一帶兩軸兩片區”產業發展格局，構建“6653”現代產業體系，依托新材料、節能環保以及新能源產業發展戰略性新興產業，建成高新技術產業基地。各城市不斷加強與長三角地區的合作，積極承接滬蘇浙等地區的產業轉移，以此發展本地接續替代產業，增加就業崗位，緩解對資源的依賴，不斷提升城市的宜居宜業功能，同時繼續深化戶籍制度、土地制度等體制機制改革，致力于為城市轉型掃除制度障礙，促進城市綠色健康可持續發展。

2．政策實施要點

安徽省政府制定并頒布了關于資源型城市轉型的相關文件，即《安徽省人民政府辦公廳關于促進資源型城市轉型與可持續發展的意見》（以下簡稱《意見》），為淮北市、淮南市、銅陵市、馬鞍山市等資源型城市轉型支招，拉開了全面轉型的序幕?！兑庖姟诽岢觯Y源型城市要在原有優勢特色產業基礎上，加快培育發展接續替代產業；對政策規定的環境補償和整治資金，要?？顚Ｓ茫訌姯h境保護和生態保護，積極推動發展循環經濟，推廣清潔生產技術；按照統籌規劃、集中建設、分批實施的原則，深入推進采煤塌陷區治理和棚戶區改造；加強社會公共服務和救助體系建設，完善基本養老、失業、基本醫療等社會保險制度，著力解決突出的社會及民生問題。

淮北市在市發改委牽頭領導下成立了資源型城市轉型發展專項辦公室，并研制了《淮北市資源枯竭城市轉型評估報告》及《淮北市資源枯竭城市轉型規劃》，以構建產業精良、文化精深、城市精美、作風精細的“精致淮北”為目標，全面實施“生態立市，工業強市”戰略，城市轉型取得了明顯成效，成功實現由“黑色煤城”向“皖北江南”的蛻變。銅陵市制定了《銅陵市資源枯竭城市專項資金使用管理暫行辦法》和《銅陵市關于促進資源枯竭型城市可持續發展的財政政策措施》，設立了“1＋4”財政專項資金，以支持重點項目建設，推動產業升級，并從2014年開始，按《銅陵市戰略性新興產業發展引導資金管理暫行辦法等五個辦法的通知》要求進行考核評估，兌現支持政策。淮南市在轉型過程中，針對采煤區沉陷問題，制定并實施了《淮南市采煤沉陷區綜合治理利用規劃》，因地制宜推進采煤沉陷區耕地保護和復墾，抓住安徽省創新型城市試點的機遇，形成以《關于實施創新驅動發展戰略、加快創新型城市建設的意見》為主，《關于建設創新型城市的若干政策措施》《關于促進科技與金融結合的意見》《淮南市創新能力評價實施細則》作為3個配套政策的“1＋3”政策體系，以創新支撐驅動淮南市轉型發展，為淮南市轉型和可持續發展增添了新的活力和動力。馬鞍山市制定并落實《馬鞍山市城市和國有工礦棚戶區改造工程實施方案》，堅持棚戶區改造與廉租房、安置房建設和危舊房改造，對供水、供電、供氣、排水、通信、道路等市政公用設施進行全面改造，保障居民住房安全。同時，馬鞍山市全面實施《馬鞍山市全民科學素質行動計劃綱要》《馬鞍山科學技術獎勵辦法》，營造堅持創新的良好氛圍。

（三）第三階段（2016年至今）

1．實踐探索歷程

這一時期堅持生態優先的綠色發展理念，以提升資源型地區可持續發展能力、加快老工業城市經濟整體轉型為目標，是安徽省資源型城市轉型發展關鍵時期。安徽省人民政府以資源枯竭城市、采煤沉陷區、獨立工礦區為重點，加大資源型城市老舊小區改造力度，注重強化環境保護和生態治理，因地制宜培育壯大接續替代產業，著力實現新舊動能轉換。推動淮南市、淮北市、銅陵市、馬鞍山市等特殊類型地區振興發展，推進現代化區域中心城市建設。支持銅陵市打造全國資源型城市示范城市、國際銅產業集聚發展高地；支持淮北市打造國家航空材料生產基地、能源安全保障基地、農副產品深加工產業基地；支持淮南市打造全國重要能源基地、煤基產業生態示范基地、全省重要先進制造業基地，支持馬鞍山市打造智造名城，創建國家生態文明建設示范市。

各資源型城市以新發展理念為指引，以高質量發展為目標，全面推進動能轉換、產業升級、結構調整、城市轉型。淮北市致力于打造全國資源型城市全面綠色轉型發展樣板區，對煤炭、電力、建材等傳統產業進行綠色化改造，培育壯大綠色新產業、新業態。持續推進采煤沉陷區生態修復，深化資源枯竭城市和濉溪縣、杜集區國家采煤沉陷區綜合治理試點建設，進一步探索采煤沉陷區綜合治理路徑，創新治理模式和投入機制，切實改善采煤沉陷區生產生活條件?；茨鲜兄铝τ诖蛟熨Y源型城市綠色轉型發展示范城市和全國重要的新型綜合能源基地，爭創國家“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地、國家林長制改革示范區先行區，發展綠色低碳循環的生態經濟，推動煤電、煤化、煤氣、煤廢利用一體化發展，實現從“點狀突破”到“鏈式創新”。淮南市以“雙招雙引”促項目落地，改造提升傳統產業，做大做強新興產業，倒逼產業結構調整、經濟結構優化，加速資源型城市轉型升級。銅陵市著力解決大氣、水、地質等環境污染問題，建設生態宜居城市，通過實施節能減排“1＋6”方案，提高資源利用效率，深入開展工業轉型升級行動，發展新興產業。馬鞍山市緊緊圍繞“生態福地、智造名城”發展目標，立足打造安徽省的“杭嘉湖”、長三角的“白菜心”這一新發展定位，高質量實施五大發展行動計劃，統籌實施“五氣、五水、五廢共治”建設綠色礦山和長江（馬鞍山段）兩岸生態修復示范帶，按照“理產業思路、育產業人才、抓產業布點、建產業集群、促產業升級、搭產業平臺”要求提高產業轉型質量。

2．政策實施要點

安徽省財政廳、省自然資源廳、省發改委聯合出臺《推進資源型地區高質量發展“十四五”行動方案》，加快資源型地區轉型發展。安徽省實施新一輪戰略性礦產找礦行動，加強資源型地區地質調查與礦產勘查，深入推進煤、鐵、銅等大宗戰略性礦產的勘查。實施高新技術企業倍增計劃，依托省級實驗室、產業創新中心、工程研究中心等，支持資源型地區引進和培養一批創新型技能型人才和團隊。支持資源型地區深度融入長三角一體化發展、長江經濟帶發展，加快建設合淮（南）產業走廊，規劃建設合蕪馬、合滁、合銅產業走廊，支持淮北市、宿州市積極融入徐州都市圈，對接先進生產要素和創新資源，優化產業和城鎮空間布局。堅持就業優先，加大援企穩崗力度，防范產業波動、資源枯竭導致的規模性失業。

淮北市貫徹落實《促進皖北承接產業轉移集聚區建設的若干政策措施》和《皖北承接產業轉移集聚區建設實施方案》《皖北地區高質量發展的若干意見》等文件，打造承接長三角產業轉移示范區、全國資源型城市全面綠色轉型發展樣板區，穩定煤炭產能規模，發展清潔高效煤電，推動產業轉型升級?；茨鲜新鋵崱逗匣串a業走廊發展規劃（2018—2025年）》《淮南市融入長江三角洲區域一體化發展行動方案》，推動區域合作持續深化。編制完成《安徽省淮南市重點采煤沉陷區綜合治理工程實施方案（2021—2023年）》，爭取國家資源型地區轉型發展中央預算內投資支持，15個采煤沉陷區綜合治理項目獲得總投資40.28億元。制定《創優營商環境提升行動方案2021版》，發布優化營商環境改革舉措88條，進一步壓時限、降成本、提效率，出臺《淮南市招才引智暫行辦法》《淮南市人才灌溉工程》《淮南市人才公寓管理暫行辦法》《淮南市人才休假管理辦法》等一系列保障措施，從住房、子女配偶安置、保健醫療等方面提升人才對工作生活的滿意度。銅陵市印發《銅陵市推廣支持創新相關改革舉措實施方案》，加快推廣全面創新改革試驗，制定實施《銅陵市加快先進結構材料產業集群高質量發展的實施意見》，堅持“五行動一機制”，推動產業鏈、創新鏈、人才鏈、政策鏈相互貫通，提升產業集群創新發展能力和綠色發展能力。馬鞍山市落實《馬鞍山市支持“研發飛地”建設實施辦法（試行）》，提升各類創新主體研發水平，切實增強經濟發展支撐能力。制定《馬鞍山市扶持產業發展政策若干規定》，支持“三重一創”建設，優化營商環境，統一規范全市產業扶持政策資金投入、運作和管理，并出臺《關于加快建設產業集群（基地）的實施意見》，設立馬鞍山市產業集群（基地）發展專項引導資金，重點支持“1＋3＋N”產業集群（基地）建設。

二、江蘇省資源型城市轉型發展實踐探索歷程與政策實施要點

（一）第一階段（2008年之前）

徐州市是江蘇省唯一的煤炭產業基地，在全國及江蘇省的經濟發展中發揮著重要作用，傳統產業部分行業產能過剩、能耗高、效益低、造成環境污染、不可持續等問題成為制約徐州市經濟社會發展的重要因素，推動城市轉型和轉變經濟發展方式迫在眉睫。從2006年開始，徐州市以轉型、振興、民生為主線，全面貫徹實踐科學發展觀，走上資源型城市轉型發展之路，相繼作出了加快資源型城市轉型、加快振興徐州老工業基地、加快構建特大型區域性中心城市等一系列決策，通過“三重一大”的實施，著力增強全市經濟社會發展的協調性和均衡性，這一時期是徐州市轉型探索初期，缺乏江蘇省委省政府的領導和相關政策文件保障。

（二）第二階段（2008—2015年）

1．實踐探索歷程

在省委省政府的支持下，徐州市堅持以轉型為主線，以調整為抓手，以創新為動力，走煤與非煤并重、新型工業與現代服務業并舉、礦區與城區協調發展之路，提升走出去創業和引進來開發的質量。立足于自身基礎和優勢，通過改造傳統產業與發展新興產業相結合，建立工業園區及示范區，發展接續替代產業，大力推進服務業發展，調整產業結構，突出生態轉型理念，不斷實施徐州采煤塌陷地生態修復工程、南水北調東線一期及尾水資源化和導流工程等項目，進行礦區環境保護和生態修復，以實現建設“美好徐州”的目標。在省政府的支持和引導、市政府及相關部門的努力下，徐州市的轉型取得顯著成效，實現了經濟總量由小到大、產業層次由低到高、城市功能由弱到強、生態環境由灰到綠、人民生活由安居到宜居的轉變。

2．政策實施要點

2008年，江蘇省委省政府頒布了《加快振興徐州老工業基地意見》，徐州市按照省委省政府的要求，提出了“依托資源起步，甩開資源發展”的轉型發展戰略。在產業結構調整方面，徐州市委組織實施了《徐州市區產業結構調整及轉型升級工作方案》，研究制定《徐州市重點區域禁止發展和限制發展工業項目目錄》，提出了有序淘汰落后產能、推進新型工業化等措施，促進產業結構不斷優化?！笆濉睍r期是徐州市轉型發展的關鍵時期，徐州市在“十二五”規劃綱要中明確提出要全面實施綠色增長戰略，以綠色、低碳發展的理念推進新型工業化和城市化，全力打造生態經濟圈、生態經濟帶和產業園區，全面推進資源型城市的生態轉型。同時，徐州市委市政府以“十二五”規劃綱要為依據，圍繞生態轉型理念，積極組織編制了《徐州市“十二五”循環經濟發展規劃》《徐州市“十二五”資源綜合利用發電規劃（2011—2015）》《徐州市（城區）“十二五”熱電聯產發展規劃》《徐州市城鎮生活垃圾無害化處理設施建設“十二五”規劃》《徐州市城鎮污水處理設施建設“十二五”規劃》等一系列規劃，為徐州市資源型城市生態轉型提供制度保障。

（三）第三階段（2016年至今）

1．實踐探索歷程

江蘇省徐州市賈汪區深入貫徹落實習近平總書記視察賈汪時作出的重要指示精神，因地制宜探索資源枯竭城市高質量發展新模式，統籌推進生態修復、產業發展、城市轉型，推動轉型發展取得積極進展。徐州市以“全域一體、錯位發展、跨界融合”為導向，以“一核集聚、兩軸牽引、三區協同”為路徑，堅持以人為本、生態優先、綠色發展，打造空間結構清晰、城市功能互補、產業高端高效、公共服務均衡、環境和諧宜居的“2＋6”現代化城市核心區，落實國家關于高新技術產業開發區高質量發展的若干意見，支持賈汪高新區加快發展智能裝備制造、新材料等產業，加快采煤沉陷區綜合治理，同時全面推進新興產業集聚發展，大力支持戰略性新興產業發展，完善現代產業體系，實施“生態＋”“＋生態”行動，推進綠色低碳產業發展。

2．政策實施要點

“十三五”期間，徐州市成功走出一條全國老工業基地和資源枯竭城市綠色轉型發展之路?！笆奈濉逼陂g，徐州市堅持綠色發展，推動徐州市生態建設，發布《黃淮海平原采煤沉陷區生態修復技術標準》和《采石宕口生態修復技術標準》兩大技術標準，實現了我國園林行業生態修復技術標準“零”的突破，印發《徐州市生態修復三年行動計劃實施方案（2019—2021年）》，制定《徐州市生態修復專項規劃》，綜合分析存在的采煤塌陷地、礦山地質環境、生態系統退化、洪澇及地質災害頻發等生態環境問題，安排生態修復重點項目六大類、119項，總投資約131億元。徐州市全面推進綠色轉型發展，發布《徐州市“十四五”綠色循環經濟發展規劃》，構建“876”規劃支撐體系，優化產業結構、能源結構、運輸結構，持續提升清潔生產水平，全面提高資源能源利用效率，大力提升基礎設施綠色化水平，促進生產生活方式全面綠色轉型，推動徐州市高質量發展邁上新臺階。出臺《徐州市“十四五”國家資源型城市轉型發展規劃》，以“一核集聚、兩軸牽引、三區協同”城市空間發展格局為指引，推動中心城市功能拓展區、生態涵養重要承載區、接續產業協同發展區三大功能區合理布局，促進徐州市資源型城市全面轉型。

三、浙江省資源型城市轉型發展實踐探索歷程與政策實施要點

湖州市在轉型初期就得到了浙江省委省政府的領導支持，在國土資源部（現為自然資源部）、省國土資源廳（現為省自然資源廳）的支持和指導下，市委、市政府高度重視，主要以建設綠色礦山、發展綠色礦業為抓手，堅持政府主導、企業主體、科學規范、穩步推進，探索出一條具有湖州特色的礦產開發與環境保護協調發展的轉型之路。湖州市在建設綠色礦山過程中，主要采取思想上求“同”、舉措上求“實”、標準上求“嚴”、機制上求“新”的做法，積極宣傳生態文明理念，落實礦山建設主體責任，確保了綠色礦山建設工作的扎實推進。通過綠色礦山的建設，湖州市改變了過去礦業和礦產開發規模小、秩序亂、布局散、資源利用率低、安全性低、生態破壞嚴重的局面，基本形成了以大中型礦山為主體的礦產開發格局，資源利用率顯著提高，礦區環境不斷改善，實現了經濟發展、生態效益的協調發展。此外，湖州市研究出臺《關于創建綠色礦山的實施意見》和《湖州市市級綠色礦山管理辦法》等一系列政策文件，明確了市級綠色礦山建設的內容、條件和工作要求，在全國率先提出以“資源利用集約化、開采方式科學化、生產工藝環?；?、企業管理規范化、閉坑礦區生態化”五化標準打造綠色礦山，使湖州礦業面貌煥然一新，形成生態、經濟與社會協調發展的良好局面。

新時代，湖州市在推動綠色礦山建設過程中，深入貫徹習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，堅持生態優先綠色發展，在“一地六縣”省際毗鄰區域共建長三角產業合作區，建設綠色智造名城和綠色金融示范城市，以南太湖新區、吳興區、南潯區為重點，打造長三角生態綠色一體化發展示范區緊密型聯動發展區，以數字經濟為主攻方向推進嘉湖一體化合作先行區建設，以德清相關區塊納入杭州城西科創大走廊規劃管理建設為契機建設杭湖一體化合作先行區。湖州市印發《湖州市涉礦工程項目礦產資源管理辦法（暫行）》，從緊從嚴依法規范管理礦產資源的決策部署，出臺《湖州市加快發展保障性租賃住房實施方案》，發展保障性租賃住房，加快形成完善以“保障性租賃住房＋公共租賃住房＋棚戶區改造”為主的住房保障體系。