三、能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革存在的關(guān)鍵問題

經(jīng)過40多年改革與發(fā)展，能源行業(yè)以增量帶動(dòng)存量的邊際改革總體上取得了顯著的成效，但隨著市場(chǎng)化改革步入“深水區(qū)”，深層次體制矛盾已逐步顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙尚未徹底消除，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還不充分

在電力、石油和天然氣的資源勘探與開發(fā)利用等上游領(lǐng)域，國有資本仍然占據(jù)著絕對(duì)主導(dǎo)地位，社會(huì)資本進(jìn)入還面臨著很多困難；在一些地區(qū)，行政性壟斷、地區(qū)壟斷與市場(chǎng)分割等現(xiàn)象還不同程度地存在并相互交織；民營資本無論是進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，還是進(jìn)入壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域都還存在一定的壁壘，包括民營資本進(jìn)入政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目（Public-Private-Partnership，PPP）還面臨法規(guī)、營商環(huán)境、配套融資、市場(chǎng)透明度等多方面的困難，實(shí)際推進(jìn)情況與政策預(yù)期還存在一定差距，等等。

2.能源價(jià)格形成機(jī)制改革仍未完全到位

2017年國家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的意見》，提出在輸配電、天然氣管道運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域要加快定價(jià)機(jī)制改革步伐。但目前，電力、成品油、天然氣等行業(yè)仍然以政府定價(jià)為主。壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格核定科學(xué)精細(xì)化程度有待加強(qiáng)，成本補(bǔ)償機(jī)制不完善，交叉補(bǔ)貼金額測(cè)算口徑和分?jǐn)偡椒ㄎ催_(dá)成共識(shí)。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化不充分，燃?xì)鈾C(jī)組、抽水蓄能電站等高價(jià)機(jī)組成本疏導(dǎo)至銷售側(cè)的機(jī)制尚未完善。居民用氣定價(jià)機(jī)制不完善，非居民用氣價(jià)格尚未市場(chǎng)化。油氣儲(chǔ)備制度不完善，投資主體單一，儲(chǔ)氣調(diào)峰定價(jià)機(jī)制尚未建立。

3.“管住中間”未有突破性進(jìn)展

多年來，對(duì)電力、油氣等行業(yè)的改革模式進(jìn)行了深入和廣泛的討論與研究，也提出了許多建設(shè)性和探索性的改革方案和模式，但總的來看，這些未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。例如，“管住中間，放開兩頭”既是電力體制改革的基本思路，也是電力體制新架構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)。是否真正確立了符合國情，符合電力市場(chǎng)要求的電力體制新架構(gòu)，是決定本輪電力體制改革能否順利進(jìn)行并最終取得成功的關(guān)鍵。盡管輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)都具有自然壟斷的特性，但兩者壟斷的本質(zhì)大不相同，輸電網(wǎng)的壟斷是對(duì)全局的壟斷，幾乎是絕對(duì)的；配電網(wǎng)的壟斷是對(duì)局部，甚至只是對(duì)一個(gè)很小局部的壟斷，具有相對(duì)性。應(yīng)當(dāng)全面、客觀、辯證地看問題，抓住事物的本質(zhì)。以輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)都具有“壟斷性”為由，將兩者捆綁在一起，作為按同一個(gè)尺度管住的“中間”，不僅不符合電力系統(tǒng)自身的技術(shù)規(guī)律和現(xiàn)代電網(wǎng)的發(fā)展方向，而且會(huì)極大地阻礙電力體制改革的深化。此外，增量配電網(wǎng)試點(diǎn)工作推進(jìn)緩慢，選擇試點(diǎn)省網(wǎng)進(jìn)行輸配分開實(shí)質(zhì)性改革遲遲不見突破。

4.能源領(lǐng)域法治體系尚待完善

能源領(lǐng)域法律法規(guī)的制定和修訂滯后于能源發(fā)展與改革進(jìn)程，能源管理實(shí)踐中一些行之有效的成熟政策沒能及時(shí)上升為法律和行政法規(guī)，未能體現(xiàn)立法先行對(duì)能源體制改革的驅(qū)動(dòng)作用。能源領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度尚未建立，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等不符合公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象仍然存在。執(zhí)法過程中存在手段較為傳統(tǒng)、違法懲治力度不足等問題，不符合清潔低碳安全高效的現(xiàn)代能源體系建設(shè)要求。

5.能源監(jiān)管體系亟待調(diào)整

中央與地方職責(zé)關(guān)系尚未理順，能源規(guī)劃、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能不明晰。政府與市場(chǎng)邊界不夠清晰，能源市場(chǎng)行政壁壘較突出，能源領(lǐng)域?qū)ν忾_放不斷擴(kuò)大、行政審批取消和下放后，部分后續(xù)監(jiān)管對(duì)接機(jī)制不到位。監(jiān)管職能分散，部門間監(jiān)管目標(biāo)不一致、監(jiān)管措施不協(xié)調(diào)，壟斷環(huán)節(jié)成本監(jiān)審和價(jià)格核定科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化程度不足。對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行、公平接入、普遍服務(wù)、投資者及消費(fèi)者保護(hù)，以及電網(wǎng)、天然氣管線、熱力管線等監(jiān)管，還有各地區(qū)和重點(diǎn)用能企業(yè)節(jié)能工作的監(jiān)察等均有待加強(qiáng)。