第2章 城市軌道交通行業合規管理的原則及要求

第一節 合規的基本概念

一、合規的內涵與外延

討論城市軌道交通行業合規管理的相關問題，首先要明確合規的內涵與外延，這里的合規是指企業合規。隨著近年來企業合規管理的發展，國內外對合規的概念有著不同的論述。

2018年11月2日，國務院國有資產監督管理委員會發布《中央企業合規管理指引（試行）》，其中第二條第二款規定，本指引所稱合規，是指中央企業及其員工的經營管理行為符合法律法規、監管規定、行業準則和企業章程、規章制度以及國際條約、規則等要求。

2018年12月26日，國家發展和改革委員會、外交部、商務部、中國人民銀行、國務院國有資產監督管理委員會、國家外匯管理局、中華全國工商業聯合會聯合發布《企業境外經營合規管理指引》，其中第三條規定，本指引所稱合規，是指企業及其員工的經營管理行為符合有關法律法規、國際條約、監管規定、行業準則、商業慣例、道德規范和企業依法制定的章程及規章制度等要求。

胡國輝教授在《企業合規概論》一書中認為，企業合規是指企業的運營遵守相關的法律、法規、準則和規范。合規是管理科學，既是一個目標，也是一個完整的體系，更是一個持續的過程。合規要綜合考慮法律、法規、強制性規定、自愿性標準、行業規范、合同義務、企業內部制度及道德規范。[1]

尼蒂什·辛格（Nitish Singh）博士和托馬斯·布森（Thomas J.Bussen）在《合規管理》中認為，合規意味著遵守規則、法律、標準和政策，也隱含了遵守相關行為準則的責任感和義務。公司合規指設計包括政策、程序、控制和行為在內的一整套正式內部系統，以發現和預防違反法律法規、規則、標準和政策的情況。[2]

綜合分析上述對合規概念的論述，我們認為，認識合規的內涵與外延，需要明確一是誰要合規，即合規義務的主體問題；二是合什么規，即合規義務的來源問題。

二、合規義務主體

一般認為，合規的義務主體包括企業及其員工，可以細化為三類：一是企業作為組織本身；二是直接控制或者參與企業決策、經營、管理的主體，包括股東、管理層、經理層、普通員工等，甚至還包括實際控制人；三是與企業經營管理發生聯系，從而影響企業本身合規成效的外部主體，包括客戶、供應商、經銷商、承包商、中間商等合作伙伴。

企業是合規的當然主體，大量的法律法規直接以企業本身作為規制對象。這里的企業包括央企、其他國企和外企，也包括廣大民企。

企業作為組織，本身無法從事具體行為，必須通過管理層、經理層、普通員工等自然人來執行企業的意志。上述執行企業意志的個人行為所導致的法律后果，往往由企業直接承擔，而且，在很多情況下上述個人行為還應與企業共同承擔違規責任。企業合規必須落實到個人合規還體現在，企業通過消化吸收法律法規等外部性規范，根據企業自身的具體需求和實際情況制定企業內部規章制度，為企業管理層和普通員工設定行為指引和紅線。合規體系完善的企業能夠為控制、參與企業決策、經營、管理的每一主體定崗定責，明確其合規義務和違規責任。通過微觀層面每一名員工行為的合規，實現中觀層面企業每一業務板塊和管理部門的合規，才能夠進而達到宏觀層面整個企業的合規狀態。

三、合規義務來源

綜合國內外實務界和學界對合規義務來源的論述，合規義務來源主要為法律法規、國際條約、行業標準與準則、商業慣例、黨紀黨規、企業規章制度、倫理道德與職業操守等。新時代企業的合規管理與傳統的企業管理相比，不僅要求企業的行為符合法律法規的要求，符合企業內部制度的規定，符合企業社會責任的要求，更要求企業加強各領域全方位合規管理體系的構建，以及每個合規管理制度的建設和優化，使企業的風險管理形成一個立體的矩形方陣。

雖然種類繁多，但在合規體系建設實務中，所合之規主要還是法律法規和企業規章制度，因為這兩類規范比較具體明確，有強制約束力和相應的責任后果，是合規的重點。企業內部規范是外部規范在企業內部的投射和反映，大量基礎性和核心的企業內部規范必須符合外部規范，或者來源于外部規范的授權。如公司章程、股東大會議事規則等，都是根據《公司法》[3]《上市公司股東大會規則》等制定。企業合規必須將遵守外部規范和內部規范相結合。除法律法規和企業規章制度外，某些國際組織或者行業協會，不僅制定有針對特定主體或者成員的明確合規指南，而且控制豐富的項目資源為其制裁手段提供支持，只有符合這些組織的合規標準，才能成為該組織成員、獲得相應的投標資質等，而違反這些組織的合規要求，則可能遭受到該組織制裁，被剝奪參與某些國際項目的機會。因此，特定行業的企業往往還需要遵循相關國際和行業組織的合規標準和要求。

在上述合規義務來源中，有兩類需要特別說明，一類是黨紀黨規，另一類是倫理道德與職業操守。雖然《中央企業合規管理指引（試行）》中沒有規定黨內法規為合規義務來源，但是我國城市軌道交通企業的主體為各地方國企，其領導體制和實際情況決定了其合規體系建設過程中必須同時遵守黨內法規，否則可能降低企業及員工對黨紀黨規的重視程度，加大違反黨紀黨規遭受處分的風險。事實上，在城市軌道交通企業全面合規體系建設過程中，將黨紀黨規作為合規體系建設的一部分也取得了良好的效果。因此，應當厘清黨群紀檢部門和其他部門、法律法規和黨紀黨規的關系，從自身實際情況出發，將黨紀黨規納入合規義務來源，從而發揮其在企業經營管理中應有的作用。

關于另一類合規義務來源倫理道德和職業操守，知曉并理解法律只是合規的第一步，真正優秀的合規將更深入全面，既重視對法律、法規和規則的遵守，又強調倫理道德，從而形成和維持基于價值觀和責任感的合規文化，并一直做正確的事。《企業境外經營合規管理指引》中即將道德規范列入合規義務來源。但在實踐中，企業一般不會強調構建符合道德的合規體系，一般也沒有直接以符合道德操守作為企業的合規大方向。我們認為倫理道德規范和職業操守屬于廣義上企業所需要合的“規”，即法律法規和內部制度是企業合規的直接規范依據，道德規范和職業操守則是企業合規的間接規范依據；法律是最低限度的道德，而追求遵守道德規范和職業操守則是高水平合規體系的要求；企業合規所要遵守的道德規范具有多元性，其中誠信經營是核心。