02 行政處罰管轄

行政處罰管轄是指行政機關對行政違法行為進行處罰的權限和分工。行政處罰管轄主要分為職權管轄、地域管轄、層級管轄和特殊管轄。

一、職權管轄

行政機關行使職權的范圍是由法律、行政法規(guī)和“三定”方案來確定的。行政機關處罰權在職權范圍內依法行使。例如，《中華人民共和國安全生產法》第一百一十五條規(guī)定，“本法規(guī)定的行政處罰，由應急管理部門和其他負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門按照職責分工決定；其中，根據本法第九十五條、第一百一十條、第一百一十四條的規(guī)定應當給予民航、鐵路、電力行業(yè)的生產經營單位及其主要負責人行政處罰的，也可以由主管的負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門進行處罰。予以關閉的行政處罰，由負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門報請縣級以上人民政府按照國務院規(guī)定的權限決定；給予拘留的行政處罰，由公安機關依照治安管理處罰的規(guī)定決定”。該條明確規(guī)定負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門按照職責分工行使處罰權。

行政機關的行政處罰權只能在本機關的職權范圍內行使。如果越權行使其他機關的處罰權，則屬于行政處罰越權，這種行政處罰決定是無效的。因此，特別要注意以下情形。

（一）多個行政部門對某類企業(yè)都有監(jiān)管權

對于某類企業(yè)多個行政部門都有監(jiān)管權。例如，對非煤礦礦山企業(yè)的監(jiān)管，自然資源、應急管理等部門都有監(jiān)管權。實踐中，當企業(yè)出現違法問題時，對其有監(jiān)管權的多個部門難免相互推諉、相互指責。針對該問題，為明確相關行政部門之間的職責，政府對各部門的職責界限作出相應的規(guī)定，如《國務院安全生產委員會關于印發(fā)〈國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作任務分工〉的通知》（安委〔2020〕10號）等。職責界限的相關規(guī)定修訂頻繁，相關職能部門應當按照最新的規(guī)定依法履職。

（二）法律授權某一行政部門行使處罰權

法律對于某一違法行為，專項授權行政部門行使處罰權。例如，各個領域中都有可能發(fā)生生產安全事故，這就意味著多個行政部門對事故發(fā)生單位負有監(jiān)管責任。事故發(fā)生后，對負有責任的生產經營單位由誰來進行處罰？《中華人民共和國安全生產法》第一百一十四條規(guī)定：“發(fā)生生產安全事故，對負有責任的生產經營單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，由應急管理部門依照下列規(guī)定處以罰款： （一）發(fā)生一般事故的，處三十萬元以上一百萬元以下的罰款； （二）發(fā)生較大事故的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款；（三）發(fā)生重大事故的，處二百萬元以上一千萬元以下的罰款；（四）發(fā)生特別重大事故的，處一千萬元以上二千萬元以下的罰款。發(fā)生生產安全事故，情節(jié)特別嚴重、影響特別惡劣的，應急管理部門可以按照前款罰款數額的二倍以上五倍以下對負有責任的生產經營單位處以罰款。”按照該條的規(guī)定，應急管理部門行使生產安全事故處罰權。

二、地域管轄

行政處罰由違法行為發(fā)生地的具有行政處罰職權的行政部門管轄。違法行為有多個發(fā)生地，多個發(fā)生地的行政部門都有管轄權。例如，振興煙花爆竹批發(fā)公司在甲地采購一批偽劣煙花爆竹，經過乙地運輸到丙地進行銷售。甲地為采購地、乙地為運輸經過地、丙地為銷售地，均為違法行為發(fā)生地，所以甲地、乙地、丙地的應急管理部門對振興煙花爆竹批發(fā)公司采購和銷售偽劣煙花爆竹的行為都有管轄權。

三、層級管轄

法律、法規(guī)、規(guī)章對各級行政機關之間的層級管轄權進行規(guī)定。層級管轄權有以下幾種情形：

1.對最低一級的行政機關行使職權的規(guī)定。例如，《中華人民共和國安全生產法》第十條第二款規(guī)定，“國務院交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設、水利、民航等有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內對有關行業(yè)、領域的安全生產工作實施監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內對有關行業(yè)、領域的安全生產工作實施監(jiān)督管理。對新興行業(yè)、領域的安全生產監(jiān)督管理職責不明確的，由縣級以上地方各級人民政府按照業(yè)務相近的原則確定監(jiān)督管理部門”。從該規(guī)定可以看出，對安全生產工作有監(jiān)督職權的是縣級以上的行政部門。

2.明確某級行政機關行使相關行政職權。例如，《生產安全事故報告和調查處理條例》第十九條規(guī)定，“特別重大事故由國務院或者國務院授權有關部門組織事故調查組進行調查。重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發(fā)生地省級人民政府、設區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府負責調查。省級人民政府、設區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。未造成人員傷亡的一般事故，縣級人民政府也可以委托事故發(fā)生單位組織事故調查組進行調查”。

四、特殊管轄

法律、行政法規(guī)對一般地域管轄或一般層級管轄的特別規(guī)定。例如，《安全生產許可證條例》第二十三條規(guī)定，“本條例規(guī)定的行政處罰，由安全生產許可證頒發(fā)管理機關決定”。