——法院可處理農村無批示所建房屋的居住使用權

周紅[5] 張慧聰[6]

案情回顧

（一）農村房屋多次翻建均無審批手續

張合與劉芬是一對夫妻，二人婚后育有子女四人，分別是張云、張成、張琴、張萍，其中張萍是無民事行為能力人。張合在1982年10月27日就去世了，劉芬于1986年8月2日去世。兩位老人去世后，張琴成為張萍的監護人。

張合和劉芬去世后給子女們留下了農村的一處院落，門牌號為177號。該院落于1951年由張合、劉芬取得。1960年后，形成北房二間、南房三間的格局。2000年，北房進行過翻建修繕，至2009年經張成具體主持施工，院內已形成東西各兩排的格局。之后，張云又出資將西房中北數第一間門臉房及北數第二間西房再次翻建。但上述翻建都沒有取得相關的建房審批手續。在房屋翻建過程中，四人也多次因為翻建的事情發生爭執。

在經過這一系列的翻建、擴建后，目前該院落內有房屋八間，呈東、西兩排，中間為過道，其中東房四間、西房四間。西房四間大致面積約為北數第一間16平方米、第二間16.2平方米、第三間13平方米、第四間13.3平方米；東房四間大致面積約為北數第一間13平方米、第二間19.6平方米、第三間13平方米、第四間13平方米?，F在西房北數第一、二間由張云實際管理，院內其他房屋由張成實際管理。

就177號院的分割問題，張琴與張萍以張合和劉芬去世后遺產尚未分割為由，將張成、張云起訴到了法院，要求確認177號院內房屋歸四人共有，按等分原則分割院內房屋的事實產權。

（二）搬遷在即，無批示自建房分割成難題

對于張琴和張萍提出的房屋分割意見，張成表示原南房是在1964年建造的，之后被鑒定為危房，在翻建時張琴與張萍對此是知曉的。張成是獨資翻建的，不是擴建，另外兩間南房是張成的個人財產。門臉房兩間是張云在未取得張成同意的情況下拆除原有的房屋建造的。同時，張成認為自己對房屋建造及家庭成員的扶養均承擔了較多義務，應該多分。張云則同意原則上該宅院由四子女各占四分之一的份額，因張萍是無民事行為能力人，在分配遺產時應該得到照顧。但是她認為兩間西房是在張琴和張成知情且同意的情況下由她獨自出資翻建的，因此這兩間房應歸張云個人所有。

關于各方對177號院內房屋建造的貢獻情況，法院結合張云、張成提交的證據，認定張云對現北數第一、二間西房的翻建、擴建具有較大貢獻，并對上述房屋占有使用收益至今。張成則對現西房北數第三、四間及四間東房的翻建、擴建具有較大貢獻，并對上述房屋占有使用收益至今。

但是，本案中還存在一個比較棘手的問題，那就是177號院即將面臨搬遷，這意味著177號院在未來搬遷時有可能取得巨大的經濟利益。但是畢竟搬遷工作還沒有啟動，當事人也不了解此次搬遷的具體方案?？紤]到177號院的歷次翻建都沒有建房審批手續，此時不同的房屋分割方式可能導致未來各方獲得的搬遷利益有所不同。本案的處理難點就在于無建房批示的農村自建房，在搬遷的背景下應如何分割。

法理分析

（一）農村房屋所有權的認定

農村房屋，顧名思義就是農村集體經濟組織成員在集體土地上所建造的建筑物。目前的立法在原則上對農村房屋的流轉持否定態度，這導致農村房屋的所有權一般是基于建造行為取得。《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第三十條[7]規定了因合法建造等事實行為而設立房屋物權。這意味著農村房屋所有權的取得需要有“合法建造”手續。根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第六十二條第三款的規定，農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃，不得占用永久基本農田，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地?！吨腥A人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）第六十五條也規定，在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。據此可知，農村集體經濟組織成員對建房用地的使用需要經過相關部門的審批許可，不僅體現在首次建房時需依法取得宅基地的使用資格，還體現在房屋翻建、加建等房屋改造時也需依照相關規定向政府部門報批，在取得審批后才能對建設的地上房屋享有合法的利益。

“合法建房”具體需要辦理什么手續可以參見各地的關于房屋登記辦法的相應地方性法規及地方政府規章。一般而言，集體用地上的房屋登記的要求，即因合法建造房屋申請房屋所有權初始登記的，需提交的材料里包括了宅基地使用權證明或集體所有建設用地使用權證明以及申請登記房屋符合城鄉規劃的證明。與之對應的，司法實務中在審查農村房屋是否合法建造時會關注以下兩個關鍵因素：一是房屋是否建設在合法宅基地范圍內；二是建房是否經過了相關部門的審批。如果兩個因素都滿足，一般村民可以通過法院確認其對該房屋的所有權。但是實務中，農村未經審批自建房屋的情況比較普遍，我國的行政管理部門也較少對此類自建行為采取主動執法。當面臨搬遷時，家庭內部容易因為自建房問題產生糾紛而訴至法院。如果自建房沒有滿足“合法建房”認定所需的兩個關鍵因素，則可能涉及違法建筑的認定問題。

違法建筑是指未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證規定進行建設的建筑物和構筑物。違法建筑因建設行為的違法性，不能發生設立物權的法律效果，建造人對違法建筑也不享有物權權益。因此，因違法建筑的歸屬和內容發生爭議的，人民法院不予受理，會告知當事人向有關行政主管部門申請解決。如果違法建筑是家庭共有財產，共有人請求分割違法建筑的，原則上法院是不予支持的，但對違法建筑產生的收益，應作為共同財產進行分割。但需要注意的是，法院并非違法建筑的認定部門，不宜對訴訟案件中所涉及的建筑物、構筑物是否屬于違法建筑予以認定。

本案中的自建房屋屬于在合法宅基地范圍內建造的未辦理建房審批手續的房屋，所以法院無法直接根據房屋現狀直接判定建房人享有對所建房屋的所有權。但在訴爭的自建房沒有被相關行政部門認定為違章建筑并被責令拆除的情況下，其是否屬于“違法建筑”尚不明確，此時如果當事人起訴至法院要求分割此類房屋，法院也不宜直接以“違法建筑”為由對當事人的訴訟請求不予支持。

（二）宅基地范圍內未經審批所建的房屋具有使用價值

在合法宅基地范圍內建造的沒有建房審批手續的房屋與經審批建設的房屋在搬遷之前是具有同樣的現實使用價值的。除此之外，此類房屋在實踐中也可能會因為搬遷事宜帶來一定的未來收益。實踐中，部分搬遷主體出于歷史因素、減少搬遷阻力等目的的考慮，可能會就此類房屋給予一定的騰退搬遷補償。這意味著，法院有必要正視此類房屋分割的實際需求，處理此類房屋的居住使用權。

在本案中，法院認為涉訴院落是張合、劉芬夫婦留下的，張琴、張萍、張成、張云四人作為其法定繼承人對該院落形成共有關系。但本案訴爭房產歷經數次翻建，已在物權形態上發生多次改變。因此在分割涉訴房產時應該根據現有房屋狀態及權利人貢獻大小、實際居住使用情況進行綜合考慮。但是，因該院落房屋所有的翻建、擴建都沒有辦理合法的審批手續，這就導致法院無法處理該房屋的所有權事宜，僅能對房屋的居住使用權利在四子女之間進行處理。

法院從尊重歷史及維護各方權益的角度出發，綜合考慮該院落的建房歷史過程及權利人之間的法律關系，認為張云、張成所占整體份額應予酌增，最終法院判令西房北數第一、二間由張云居住使用，西房北數第三、四間及東房北數第三、四間由張成居住使用，東房北數第一間由張萍居住使用，東房北數第二間由張云居住使用。

除了本案中的房屋以外，現實中還存在著同時不滿足“合法建房”認定的兩大關鍵因素的房屋。此類房屋占用土地的行為本身就是違法的，也自然無法取得審批建房的手續。比如，占用了公共的集體土地或者他人的宅基地。此類建房行為一般構成侵權行為，對此類房屋產生的相鄰關系糾紛等，法院會依法審理并裁判。但是針對此類房屋引發的確權或析產等糾紛，法院一般是不予處理的。即便從實際解決爭議、化解矛盾的角度參照宅基地范圍內的未經建房審批的房屋進行了居住使用權的分配，也應在裁判文書中明確聲明法院的裁判不能作為此類房屋的合法性依據，不影響其他的權利人，如合法的土地使用權人主張相關民事權利，也不影響相關行政機關對此類房屋依法做出處理。

知識拓展

（一）農村房屋建設手續的許可

在北京地區，村民建房占用原有宅基地、村內空閑地和其他非耕地的，一般需要經鄉鎮人民政府審核，由區、縣人民政府批準。申請利用原有宅基地進行住宅建設的，則需向鄉鎮人民政府申請鄉村建設規劃許可證。但是在新形勢下各地方的農村房屋建設情況可能有所不同，且農村房屋問題涉及很多歷史問題。所以，各地對農村房屋的建設規劃許可手續的申請、審批等程序一般都是原則性規定。在這方面行政機關之間的職責劃分不夠明晰、建房審核的標準不夠具體等因素也導致了執法的被動與疲軟。在沒有合法的權利人向建房人主張權利、追究責任前，此類房屋在日常生活中與合法建造的房屋一樣由建造人等居住、使用。在北京大部分地區，此類房屋還會因出租行為產生租金收益等。

（二）農村建房的權屬認定條件

房屋權屬的登記是房屋權屬確認的公示形式，因此集體土地上農村房屋登記的審查與農村房屋權利確認的審查標準是基本一致的。因合法建造房屋申請房屋所有權初始登記的，一般提交的材料有登記申請書、申請人的身份證明、宅基地使用權證明或者集體所有建設用地使用權證明、申請登記房屋符合城鄉規劃的證明、房屋測繪報告或者村民住房平面圖及其他必要材料。前文主要討論了宅基地使用權證明或者集體所有建設用地使用權證明、申請登記房屋符合城鄉規劃的證明。房屋測繪報告或者村民住房平面圖一般會體現在建房審批手續中，可以在審核建房審批手續時一并進行審查。

申請村民住房所有權初始登記的，需提交申請人屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的證明。實務中，關于身份屬性是否屬于認定“取得合法建房”的隱含條件的問題。筆者認為，宅基地使用權是無償分配給農村集體經濟組織的成員的。被分配的權利人去世后，根據《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》第六條的規定，已經擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。如果按照該條款的規定，在司法實踐中，身份屬性并非“合法建房”審查認定的必要因素。

另外，對未依法取得規劃許可、施工許可或者未按照規劃許可的面積等內容建造的建筑申請登記的房屋，登記機構是不予登記的。這也反向說明了此類房屋的權利存在瑕疵，不應由法院直接確認此類房屋的所有權權屬。

（三）房屋建設審批情況對搬遷補償標準的影響

建房審批手續是否取得不僅關系到搬遷前各權利人對被搬遷房屋的分割事宜，而且也可能會影響到未來搬遷利益的獲得情況。以北京為例，《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第十八條規定：拆遷補償中認定的宅基地面積應當經過合法批準，且不超過控制標準。未經合法批準的宅基地，不予認定。經合法批準的宅基地超出控制標準的部分，不予補償。除外規定僅限于1982年以前經合法批準的宅基地超出控制標準的部分，可以給予適當補償。據此可知，原則上對于合法宅基地之外所建房屋是不應給予搬遷補償的。

關于建房審批手續，根據《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第十九條的規定，拆遷補償中認定宅基地上房屋建筑面積，以房屋所有權證標明的面積為準或按照批準的建筑面積認定。2003年8月之前宅基地上已建成的房屋，未取得房屋所有權證和規劃行政主管部門批準建房文件，但確由被搬遷人長期自住的，給予適當補償。2003年8月之后在宅基地上新建、改建、擴建的房屋，如果未取得相關建房審批文件的，在搬遷房屋時是應不予認定的。據此可以看出，對于未經建房審批許可而盲目自建的行為，搬遷過程中原則上都是持否定性評價的。即便暫時通過法院確認了對此類房屋的使用權，搬遷時此類房屋也可能不被認可，將面臨無法獲得房屋補償的高風險。

（四）未來的搬遷對于農村房屋權屬分割的影響

司法實務中，對于沒有經過合法審批手續的房屋使用權的分割方式有兩種：一種是直接確認具體房屋歸誰居住使用；另一種是確認房屋由全體權利人共同居住使用，同時明確每人可以居住使用的房屋面積。兩種方式各有優劣。在分割方式的選擇上，根據具體案件情況的不同，法官會有比較大的自由裁量權。但由于搬遷政策中對于合法房屋的認定標準與法院在實務中對合法建設的農村房屋的認定標準有所差異，導致了在農村房屋搬遷過程中對沒有審批確認的房屋建設情況的認定和補償標準的混亂。由于此類糾紛中當事人主要考慮的就是未來的搬遷利益，可是在起訴至法院時，當事人對于未來的搬遷政策卻多數不知情，此時就面臨如何兼顧當事人的現實利益和未來的搬遷利益的問題了。對此，從法律效果與社會效果相統一的理念出發，一般會在此類案件糾紛的解決中重點考量以下因素：

1.當事人的約定。如果對房屋享有使用權的權利人對于此類房屋的使用曾經有過合法有效的約定，原則上應依照當事人的約定劃分房屋的使用權。但主張按照該約定分配房屋居住使用權的當事人應該就存在約定這一事實提出主張并提交相關的證據來證明。

2.房屋結構。這里的房屋結構主要指的是房屋層高、房間的布局等因素。其中房屋層高是與未來可能涉及的搬遷事宜密切相關的要素。在司法實踐中，當事人所提交的合法建房審批手續中對于所建房屋一般都有高度的限制，超過一層的自建房即便有補償，其補償標準也會遠低于一般的合法建造的房屋補償標準。如果訴爭的無建房批示房屋同時涵蓋了一層與二層及以上樓層，此時直接確認具體的房屋由某一方來居住使用，可能會導致在未來搬遷時各方的利益失衡，此時確認各方對無建房批示的房屋共同居住使用為宜。如果只涉及一層，就可以根據房屋的布局情況在權利人之間進行使用權的實際分配。

3.權利人的情況。此時主要考慮兩點：一是有使用權的當事人與訴爭需要分割的無建房批示的獨立房屋間數和房屋面積能否相對應。如果可以相對應，依此直接判定權利人對具體房間的使用權即可。如果無法對應上房屋的面積和間數，一般也會采取第二種分割方法，就是明確各方對所有的房屋共同使用，或者以房屋面積為單位明確各方的居住使用權情況。二是權利人之間的關系，如果權利人之間的關系本就已勢同水火，無法共處，此時在客觀條件允許的情況下，一般優先考慮第一種分割方式。即便因為有使用權的當事人與訴爭需要分割的無建房批示的獨立房屋間數和房屋面積無法對應，只能確認各方所享有的房屋使用權的面積，也可以確定各自所占面積后，從減少矛盾的角度出發就房屋現狀的使用問題另行判定各方對房屋內某些獨立房間享有使用權。

4.《民法典》未對原《物權法》中對于農村所建房屋的權屬認定及分割的規定進行調整，本文不再對此展開贅述。

普法提示

農村宅基地及地上房屋的確權與管理是一塊最難啃的“硬骨頭”，但是宅基地及宅基地上的農村房屋是關系到我國農村集體經濟組織成員安身立命之所在。宅基地及地上房屋的管理有序、權屬清晰是農村和諧穩定的基礎。但農村搬遷問題就像是現代社會檢視我們生活與工作的一面鏡子，不僅折射出我們在農村宅基地及地上房屋的確權和管理上的薄弱，也在一定程度上反映出農村倫理與法治發展的關系。

作為公民來說，應該樹立農村房屋的建設需提前取得宅基地使用權及建房規劃審批許可的意識。如果未經建房規劃許可而建造房屋，法院僅可就此類房屋的居住使用權進行處理。

在此提示以下內容：（1）只能在自己申請的合法宅基地上建造房屋；（2）建造房屋需要提前申請建房規劃審批許可；（3）實際建造房屋應嚴格按照審批許可中的規劃進行規范化建設；（4）不建議在農村房屋搬遷前盲目改建、擴建、加建房屋；（5）在法院以裁判方式確定房屋的居住使用權后，需嚴格約束自身行為，合理使用該房屋，避免新的矛盾發生。