二、言官的考核與升轉(zhuǎn)

為保證言官恪盡職守，公正執(zhí)法，清代制定了嚴(yán)密的考核制度。對(duì)言官的考核由都察院和吏部主持，分為兩種，即京官的“京察”和外官的“大計(jì)”，均三年舉行一次。考核的標(biāo)準(zhǔn)是“四格六法”。“四格”是對(duì)官員行政職守及行政職能的考核，分才、守、政、年四種，“才則或長(zhǎng)或平或短，守則或廉或平或貪，政則或勤或平或怠，年則或青或中或老”。[81]考核的結(jié)果分稱職、勤職、供職三等。“六法”則側(cè)重糾治不法，屬于對(duì)官員行政法紀(jì)的考核，是根據(jù)清初的“八法處分”而來(lái)。據(jù)《清朝文獻(xiàn)通考》記載，八法處分為“貪、酷，革職提問；罷軟、不謹(jǐn)，革職；年老、有疾，休致；才力不及、浮躁者酌量降調(diào)”。[82]嘉慶八年（1803）進(jìn)行改革，定四格為守、才、政、年，把守列為第一位，突出了對(duì)官吏的考核首重道德的特點(diǎn)。六法：“一曰不謹(jǐn)，二曰罷軟無(wú)為，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。”[83]去掉貪、酷兩項(xiàng)，并不是對(duì)于貪酷官員的姑息，而是將懲貪治酷當(dāng)成日常工作，隨時(shí)糾參，而不留待京察、大計(jì)之時(shí)。此后“四格六法”便成為定制。

根據(jù)考核結(jié)果對(duì)官吏進(jìn)行獎(jiǎng)懲，為此，建立了一整套獎(jiǎng)懲制度。據(jù)《欽定大清會(huì)典》記載，獎(jiǎng)勵(lì)也稱“議敘”，分“記錄”和“加級(jí)”二種十二等。其中，記錄分為三等，有記錄一次、二次、三次之分；加級(jí)也有三等，有加一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)之別；此外還將記錄和加級(jí)合并，共六等，即加一級(jí)記錄一至三次，加二級(jí)記錄一至三次。處分又稱為“議處”，有“罰俸”、“降級(jí)”和“革職”三種十六等。其中，罰俸分七等，分為罰俸一月、二月、三月、六月、九月、一年、二年。降級(jí)分為降級(jí)留任和降級(jí)調(diào)用兩類八等，降級(jí)留任又分為三等，即從降一級(jí)到降三級(jí)共三等；降級(jí)調(diào)用分為五等，即從降一級(jí)調(diào)用到降五級(jí)調(diào)用。[84]

在清代，除了上述常規(guī)考核之外，還對(duì)科道官進(jìn)行單獨(dú)考核。這種考核主要是根據(jù)科道官的職業(yè)特點(diǎn)，針對(duì)科道官的基本職守進(jìn)行，更注重科道官的實(shí)績(jī)。在《欽定臺(tái)規(guī)》中，這種上諭比比皆是。如乾隆十六年（1751）規(guī)定：“凡給事中內(nèi)升滿漢各一人，外轉(zhuǎn)滿漢各一人，每三年一次，吏科開列。各滿漢給事中之無(wú)事故者，呈都察院核明，送回吏科，繕本具題。各科給事中陳奏事件，均豫送吏科備案，屆升轉(zhuǎn)之時(shí)，繕造黃冊(cè)，隨本進(jìn)呈，恭候簡(jiǎn)用。”乾隆五十二年（1787）又頒布上諭：“嗣后滿漢科道，遇有應(yīng)升缺出，該部開列具題及帶領(lǐng)引見時(shí)，著將各科道有無(wú)條奏，其所奏事件，部議或準(zhǔn)或駁，并奉特旨允準(zhǔn)，或當(dāng)經(jīng)駁飭之處，均于各科道名下及綠頭簽上注明，以便駁〔較〕其優(yōu)劣，著為令。”為了保證考核的準(zhǔn)確性，嘉慶五年（1800）又規(guī)定：“科道開列應(yīng)升本內(nèi)，例應(yīng)將各科道條奏事件摘敘事由，開單進(jìn)呈。”“嗣后著都察院左都御史等，于科道開列應(yīng)升，吏部咨查時(shí)，務(wù)須詳細(xì)查明各該員條奏事件，無(wú)論準(zhǔn)行與否，統(tǒng)行咨覆吏部，不得僅交科道自行開報(bào)，致有遺漏掩飾之弊。”[85]這些規(guī)定說(shuō)明，清代在考核科道官的時(shí)候，是很重視實(shí)績(jī)的。不僅如此，對(duì)科道官的考核也十分注重定量考績(jī)，雍正元年（1723）規(guī)定：“各科道每日一人上一密折，輪流具奏，或二三人同日各奏一折，一折只言一事，無(wú)論大小時(shí)務(wù)，皆許據(jù)實(shí)陳之，即或無(wú)事可言，折內(nèi)亦必聲明無(wú)可言之故。”[86]像這樣把實(shí)績(jī)與定量結(jié)合起來(lái)進(jìn)行，對(duì)于那些有所建白、實(shí)績(jī)較好的科道官不惜予以各種獎(jiǎng)勵(lì)，如傳旨表?yè)P(yáng)、賞物、晉級(jí)、加恩追贈(zèng)等，對(duì)于促進(jìn)科道官盡職盡責(zé)，提高監(jiān)察隊(duì)伍的整體素質(zhì)，有一定的積極作用。

科道官作為執(zhí)掌風(fēng)憲之官，必須有良好的職業(yè)操守，因?yàn)槠洹八怨瑒t國(guó)家受其益，所言私，則國(guó)家受其害”。[87]為了保證監(jiān)察隊(duì)伍充分發(fā)揮效能，清代還對(duì)監(jiān)察紀(jì)律作出了許多規(guī)定，并以之作為考核科道官的標(biāo)準(zhǔn)。

首先是嚴(yán)禁奏事不實(shí)。清代允許言官風(fēng)聞言事，即使是“所奏涉虛，亦不坐罪”。[88]但為了杜絕誣告、陷害之風(fēng)，清統(tǒng)治者也經(jīng)常對(duì)風(fēng)聞言事進(jìn)行限制，告誡言官論事必須明白確指，“不得摭拾風(fēng)影，挾私妄訐”。[89]糾舉之事，“須要注明年月，指陳實(shí)跡”，[90]做到言者有據(jù)，不妄陳塞責(zé)。對(duì)于那些誣告或所奏不實(shí)的人，要視其情節(jié)予以懲處。康熙九年（1670）題準(zhǔn)：“言官列款糾參貪婪官吏，有一二事審實(shí)者，免議。若審問全虛，及條陳事件隱含譏刺，或不據(jù)實(shí)回奏，或參官員老病、衰庸涉虛者，皆降二級(jí)調(diào)用。”康熙十五年（1676）又議準(zhǔn)：“言官條陳譏刺及回奏不實(shí)，或凡事不據(jù)實(shí)陳奏，或并無(wú)可據(jù)，稱風(fēng)聞具題者，降一級(jí)調(diào)用。”[91]康熙以后各帝也多次強(qiáng)調(diào)允許言官風(fēng)聞言事，但終清之世，對(duì)言官奏事不實(shí)的處分比比皆是。

其次是嚴(yán)禁結(jié)黨徇私。明季言官招權(quán)納賄、互立黨援，留下深刻的教訓(xùn)，殷鑒未遠(yuǎn)，清代統(tǒng)治者力圖防范和矯正。早在順治時(shí)期就規(guī)定：言官“若結(jié)黨挾私、肆行陷害者，反坐”。[92]清統(tǒng)治者強(qiáng)調(diào)：“凡言官務(wù)在知無(wú)不言，言無(wú)不實(shí)，庶使僉壬屏跡，中外肅清。若緘默茍容，顛倒黑白，徇私抱怨，明知奸惡，庇護(hù)黨類，不肯糾參而誣陷良善，驅(qū)除異己，混淆國(guó)是者，定行重懲。”[93]

再次是嚴(yán)禁收贓舞弊。對(duì)言官利用職務(wù)貪贓枉法、牟取私利的處分很嚴(yán)厲。康熙三十四年（1695）上諭：“近觀言官奏事，或受人囑托，或懷私賣本。言官各據(jù)所見，乃其職分，但宜將關(guān)系國(guó)家得失、民生休戚之事，從直陳奏，豈可徇私受賄，妄行條奏乎？如遇此等行事之人，斷斷不恕。”[94]這一規(guī)定在以后各朝不斷重申。清朝對(duì)言官貪贓枉法，視其罪行輕重，處以不同的刑罰，對(duì)于收贓有據(jù)的言官，甚至要處以死刑。

除此之外，清代考核言官的內(nèi)容還很多，幾乎囊括言官所作和應(yīng)作的所有事宜，諸如對(duì)言官泄露機(jī)密、濫保濫舉、考核官吏違紀(jì)、審斷失誤、議論偏袒、結(jié)案重提、當(dāng)奏不奏等，都會(huì)作出相應(yīng)的處分。

通過考核決定言官的升轉(zhuǎn)，所謂升轉(zhuǎn)即言官的內(nèi)升外轉(zhuǎn)，其前后含義有所不同。康熙年間，內(nèi)升是將科道官中那些才優(yōu)者予以提升，外轉(zhuǎn)是將才力不及、不勝任言職的官員予以降調(diào)。雍正即位后，外轉(zhuǎn)便不再是對(duì)不勝任者的降用，而是鑒于“外省事務(wù)緊要，故令科道中可用之人補(bǔ)授外任”。為避免降用之嫌，“令其將科道原銜帶于新任”。[95]

一般來(lái)說(shuō)，科道官的內(nèi)升，可以補(bǔ)授各部尚書、太常寺少卿等官職。外轉(zhuǎn)官員在清初是做道員用，康熙時(shí)，鑒于“在外道員執(zhí)掌甚要，外轉(zhuǎn)科道官員以道員用，殊為太過”，[96]此后便將科道官以小品官員在外地使用。依清例，“內(nèi)升官員俱系科道內(nèi)選拔賢員”，[97]是對(duì)優(yōu)秀的科道官的獎(jiǎng)勵(lì)，因而必須具備一定的政績(jī)，諸如“才優(yōu)經(jīng)濟(jì)，堪任養(yǎng)民”、“品行著聞，政治卓越”、[98]“參大奸大蠹，興利除弊”、“克盡言職，才能素著”、“才具出眾，供職勤慎”。[99]而外轉(zhuǎn)官，則是對(duì)那些“或系素?zé)o建白，或系昧于事理，或系任意妄言，或系才力不及”，“贓私累累，劣跡彰彰”[100]的科道官的懲罰。因此，在清代前期，形成了科道官都重內(nèi)升而輕外轉(zhuǎn)的局面，尤其是“才優(yōu)者，猶知憚?dòng)谕廪D(zhuǎn)”。[101]清代中期以后，尤其是嘉、道以后，受內(nèi)憂外患的影響，財(cái)政拮據(jù)，政局不穩(wěn)，京官更是清苦，加之清廷文網(wǎng)高懸，“緘默者悉邀外用，多言者還原衙門”，[102]內(nèi)升已不是對(duì)科道官的獎(jiǎng)勵(lì)，而科道官也不再把留駐科道或內(nèi)升視為一種榮譽(yù)和美差，反而見風(fēng)使舵，結(jié)舌吞聲地安于外轉(zhuǎn)了。如此，就造成了獎(jiǎng)不足以鼓士氣，罰不足以懲后人的混亂局面。

以上所述科道官的升轉(zhuǎn)主要是針對(duì)漢科道官，而對(duì)于滿族科道官，實(shí)行的是另外的政策，“漢御史內(nèi)升外轉(zhuǎn)俱由都察院論資俸酌定，資送吏部升轉(zhuǎn)”，而滿官論俸敘升。“宗室御史遇滿洲御史升轉(zhuǎn)之時(shí)，一例開列，只令內(nèi)升，不令外轉(zhuǎn)。”“宗室御史遇滿洲御史內(nèi)升之時(shí)，一體開列，各科給事中缺出，與滿洲御史通行引見。”所遺宗室御史員缺，“將滿洲人員補(bǔ)授”，“宗室給事中升補(bǔ)之后，再將宗室人員補(bǔ)授御史”。“漢科道俸滿四年，截取道府，均應(yīng)由都御使等出具切實(shí)考語(yǔ)，分別保送。其滿科道遇保副都統(tǒng)等，亦由滿都御使出考。”[103]民族歧視政策在科道官的升轉(zhuǎn)中也淋漓盡致地體現(xiàn)出來(lái)。