二、研究意義

（一）提高財(cái)政資金使用效率

自20世紀(jì)70年代“新公共管理”運(yùn)動以來，各國民眾不斷要求政府提高公共資金的使用效率。2001年，我國在廣東、湖北、湖南、福建等地率先開展了財(cái)政支出績效評價(jià)試點(diǎn)，2004年主要對個別領(lǐng)域財(cái)政支出項(xiàng)目開展財(cái)政績效評價(jià)，此后，國家出臺了一系列的文件，推進(jìn)和規(guī)范財(cái)政支出績效。

2006年發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》（財(cái)預(yù)〔2006〕406號）中提出，“積極推進(jìn)績效評價(jià)工作，并將績效考評結(jié)果作為編制以后年度預(yù)算的重要參考依據(jù)”。2011年發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號），從績效評價(jià)的對象、內(nèi)容和目標(biāo)，績效評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，評價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用等方面，完善績效評價(jià)的全流程操作框架。2011年發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號）中，提出“逐步建立具有中國特色的預(yù)算績效管理體系”。2014年修訂的《預(yù)算法》明確提出“績效管理貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行，決算以及預(yù)算審查的各個環(huán)節(jié)”。2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）中，規(guī)定“績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財(cái)政資金”。2014年發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕45號）規(guī)范了地方財(cái)政管理績效評價(jià)制度。2015年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績效管理工作考核辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕25號）明確中央部門、省級財(cái)政部門的預(yù)算績效管理工作的考核，由財(cái)政部組織實(shí)施。2016年《財(cái)政部辦公廳關(guān)于開展中央部門項(xiàng)目支出績效自評工作的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2016〕123號）提出中央部門實(shí)現(xiàn)績效自評全覆蓋。2018年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈財(cái)政管理工作績效考核與激勵辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕4號）對全國36個省（含直轄市、自治區(qū)、計(jì)劃單列市）制定了績效考核辦法。2018年《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號）明確到2020年年底中央部門和省級層面，2022年年底市縣層面基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。2020年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號）在財(cái)預(yù)〔2011〕285號文的基礎(chǔ)上修訂形成，明確績效評價(jià)的原則、依據(jù)、評價(jià)對象、評價(jià)內(nèi)容、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)方法等。除一般規(guī)定外，國務(wù)院、財(cái)政部還針對部分重點(diǎn)行業(yè)和專項(xiàng)資金支出做了績效評價(jià)的針對性規(guī)定，主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目財(cái)政支出、扶貧項(xiàng)目資金、城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金、水污染防治專項(xiàng)資金等領(lǐng)域。可見，雖然我國開展財(cái)政績效評價(jià)時間較晚，但是一直在積極探索完善財(cái)政支出績效評價(jià)的相關(guān)制度和機(jī)制，基本形成了具有可操作性的全流程績效評價(jià)制度框架。

財(cái)政衛(wèi)生支出是財(cái)政支出一個重要的組成部分，是建立國民健康保障體系的第一道防線，所有財(cái)政性衛(wèi)生資金的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督都要講求績效，遵守財(cái)政績效管理要求。近年來，財(cái)政衛(wèi)生資金管理部門也陸續(xù)出臺一些文件來規(guī)范資金的運(yùn)行。2015年國家衛(wèi)計(jì)委辦公廳、財(cái)政部辦公廳、國家中醫(yī)藥管理局辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績效考核指導(dǎo)方案的通知》（國衛(wèi)辦基層發(fā)〔2015〕35號）。2018年國家衛(wèi)生健康委員會、國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合制定了《醫(yī)療聯(lián)合體綜合績效考核工作方案（試行）》。2019年國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)二級公立醫(yī)院績效考核工作的通知》（國衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2019〕23號）和《關(guān)于按照屬地化原則開展三級公立醫(yī)院績效考核與數(shù)據(jù)質(zhì)量控制工作的通知》（國衛(wèi)辦醫(yī)函〔2019〕668號）。2020年衛(wèi)生健康委員會辦公廳、國家中醫(yī)藥管理局辦公室發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)績效考核的指導(dǎo)意見（試行）》（國衛(wèi)辦基層發(fā)〔2020〕9號）。2021年，國家衛(wèi)生健康委員會修訂完善了《國家衛(wèi)生健康委部門預(yù)算績效管理暫行辦法》，制定了《婦幼保健機(jī)構(gòu)績效考核辦法》，國家衛(wèi)生健康委員會、財(cái)政部、國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合制定了《衛(wèi)生健康領(lǐng)域全面實(shí)施預(yù)算績效管理實(shí)施方案》《中央對地方衛(wèi)生健康轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目預(yù)算績效管理暫行辦法》。

為國民提供可及的、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)是政府的重要職責(zé)之一。目前，我國面臨著社會醫(yī)療保障體系不完善、義務(wù)教育支出壓力大、環(huán)境惡化日益嚴(yán)峻和國內(nèi)發(fā)展不均衡等亟待解決的問題，財(cái)政資金承擔(dān)的建設(shè)與發(fā)展職能比西方國家財(cái)政要多，提高財(cái)政資金使用效率的要求比西方國家更緊迫。公共衛(wèi)生保健具有公共物品或準(zhǔn)公共品的性質(zhì)，加大了提升財(cái)政衛(wèi)生支出績效的難度。因此，國家通過合理的績效評價(jià)指標(biāo)對財(cái)政衛(wèi)生支出績效進(jìn)行評價(jià)，分析財(cái)政衛(wèi)生支出的有效性，提高財(cái)政資金的使用效率，可以為政策制定者擬定有效的公共政策提供幫助，為中央政府評價(jià)各地政府衛(wèi)生部門績效、未來財(cái)政部門確定衛(wèi)生支出補(bǔ)助規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模提供依據(jù)。

（二）推進(jìn)健康中國建設(shè)進(jìn)程

依據(jù)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，到2030年，一些主要指標(biāo)要達(dá)到一定水平，如居民人均預(yù)期壽命達(dá)到79歲，嬰兒死亡率下降到5.0‰，5歲以下兒童死亡率下降到6.0‰，孕產(chǎn)婦死亡率（1/10萬）達(dá)到12.0/10萬，城鄉(xiāng)居民達(dá)到《國民體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)》合格以上的人數(shù)比例為92.2%，居民健康素養(yǎng)水平達(dá)30%，經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)達(dá)5.3億人，重大慢性病過早死亡率比2015年降低30%，每千常住人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)達(dá)3人，個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重達(dá)25%，健康服務(wù)業(yè)總規(guī)模達(dá)16萬億元等。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一個長期的過程，2016—2020年的階段性目標(biāo)大部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。2022年國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”國民健康規(guī)劃》對“十四五”期間健康指標(biāo)制定了基本目標(biāo)，如人均預(yù)期壽命在2020年的基礎(chǔ)上繼續(xù)提高1歲左右，嬰兒死亡率低于5.0‰，5歲以下兒童死亡率低于6.6‰，孕產(chǎn)婦死亡率≤14.5/10萬，居民健康素養(yǎng)水平達(dá)到25%，經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)占總?cè)藬?shù)比重達(dá)到38.5%等。政府需要“健全政府健康領(lǐng)域相關(guān)投入機(jī)制，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大健康領(lǐng)域投入力度，科學(xué)合理界定中央政府和地方政府支出責(zé)任，履行政府保障基本健康服務(wù)需求的責(zé)任。中央財(cái)政在安排相關(guān)轉(zhuǎn)移支付時對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)予以傾斜，提高資金使用效益。建立結(jié)果導(dǎo)向的健康投入機(jī)制，開展健康投入績效監(jiān)測和評價(jià)。”

建設(shè)健康中國不只是要實(shí)現(xiàn)這些健康指標(biāo)，而是要讓所有人共享健康成果并能健康生活。習(xí)近平總書記明確指出，建設(shè)健康中國，要堅(jiān)持公平公正原則，“要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)”。然而，城鄉(xiāng)居民健康差異和城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均衡等問題仍沒有徹底解決，低收入群體、弱勢群體穩(wěn)定獲取健康資源的能力還有待提升，居民個人醫(yī)療負(fù)擔(dān)較重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年，東部、中部和西部三級公立醫(yī)院分別為1190個、736個和863個，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)分別為8.06人、7.64人和8.16人，每千人口衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)分別為5.93張、7.32張和7.24張；城市和農(nóng)村每千人口衛(wèi)生人員數(shù)分別為9.87人和6.27人，每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師分別為3.73人和2.42人，每千人口注冊護(hù)士分別為4.58人和2.64人；城市和農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)分別為7.47張和6.01張；5歲以下兒童死亡率分別是4.1‰和8.5‰，孕產(chǎn)婦死亡率分別是15.4/10萬和16.5/10萬。2021年全國14.1億人口中，約有4.98億是農(nóng)村常住人口，在農(nóng)村地區(qū)，心臟病、高血壓、癌癥、中風(fēng)、糖尿病以及慢性肺病患病人數(shù)逐年增加，雖然國家建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（現(xiàn)合并到居民醫(yī)療），“看病難、看病貴”現(xiàn)象有所減少，但是由于醫(yī)療服務(wù)設(shè)施不完備、醫(yī)療技術(shù)服務(wù)水平相對較低，醫(yī)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療費(fèi)用逐年上漲，現(xiàn)有的醫(yī)療健康服務(wù)難以滿足農(nóng)村居民醫(yī)療健康服務(wù)需求。健康中國的主要目標(biāo)就是要人人享有健康，沒有全民健康，就沒有全面小康，中國衛(wèi)生保健的難點(diǎn)和重點(diǎn)在農(nóng)村。

黨的十八屆三中全會提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，財(cái)政并不是某一個利益團(tuán)體或階層的財(cái)政，所有國民都有享受財(cái)政提供的均等公共服務(wù)的權(quán)利，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是每個國民應(yīng)該享有的權(quán)利之一。健康中國建設(shè)規(guī)劃中所提到的許多方面，如提供優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療服務(wù)、加強(qiáng)重點(diǎn)人群健康服務(wù)、健全醫(yī)療保障體系、完善公共安全體系和優(yōu)化多元辦醫(yī)格局等，都離不開財(cái)政資金的支持。財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生資金如何在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間進(jìn)行配置，醫(yī)療衛(wèi)生資金如何使用才能更好地為國民提供可及、高效的醫(yī)療服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)基本醫(yī)療服務(wù)差距，提高國民整體健康水平，滿足人民群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生資金的配置是否存在不足，存在哪些不足，是否有地方投入冗余或不足，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)獲得便利性等問題，都是財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出績效關(guān)注的要點(diǎn)。對這些問題展開討論，對財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出全面實(shí)施預(yù)算績效管理是優(yōu)化財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生資源配置、提升醫(yī)療公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，也是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，必然有利于推進(jìn)健康中國建設(shè)進(jìn)程。

（三）推動中國式現(xiàn)代化建設(shè)

黨的二十大報(bào)告提出，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基于自己國情的社會主義現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)，人與自然和諧共生，都離不開人的全面發(fā)展，人是推動實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的主體。

健康是人的全面發(fā)展的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)增長是科技、勞動、資本等因素綜合作用的結(jié)果，科技力量雖然十分強(qiáng)大，但是科技也是人們智力成果的結(jié)晶；健康對勞動者來說至關(guān)重要，沒有健康的身體和心理，勞動創(chuàng)造、生產(chǎn)生活等都會受到影響，健康的勞動者往往比不健康的勞動者的生產(chǎn)效率更高，不健康的勞動者往往受制于諸多限制而無法發(fā)揮其最佳狀態(tài)。沒有健康的人力資本，生產(chǎn)、消費(fèi)等活動就無法順利進(jìn)行，健康是人從事活動和經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，也是廣大人民群眾的共同追求。人民健康至上，是中國式現(xiàn)代化道路的重要特征，是社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要標(biāo)志。

健康是多因素的綜合產(chǎn)物，收入、環(huán)境、生活方式等都可能影響健康。一般認(rèn)為，高收入居民比低收入居民更有能力改善自身健康狀況，高教育水平居民比低教育水平居民有能力和意愿提升健康水平，互聯(lián)網(wǎng)的普及有利于縮小不同階層之間的健康差距，較好的社區(qū)交往環(huán)境對居民身體健康有正向影響。政府提供醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品和服務(wù)，能夠消除或降低如新冠病毒感染疫情防控、其他傳染病防控、婦幼保健的外部性，使居民免受疾病的侵襲、提高健康資本存量和流量，降低貧困發(fā)生率。黨和政府始終把人民利益放在第一位，時刻牢記初心使命，通過建立覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生三級網(wǎng)絡(luò)，不斷深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，實(shí)施健康中國戰(zhàn)略，投入大量資金，建成了世界上規(guī)模最大的社會保障體系，有力地保護(hù)了人民的健康。我國幅員遼闊，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源、風(fēng)俗習(xí)慣等差別很大，但人民對于優(yōu)質(zhì)的教育資源、高效低成本的醫(yī)療衛(wèi)生條件、良好的養(yǎng)老保障等的需求是無差異的，這些需求是決定一個人未來收入能力的重要因素。醫(yī)療公共服務(wù)非均等化，不利于各地經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。決定醫(yī)療公共服務(wù)供給數(shù)量的是供給的能力和供給意愿，沒有供給能力，供給也就無法實(shí)現(xiàn)，供給能力由政府掌握的財(cái)力決定。但即便有了供給能力，供給的醫(yī)療資源是否能夠高效地為人民健康提供醫(yī)療服務(wù)還有待商榷，因?yàn)獒t(yī)療服務(wù)市場的復(fù)雜性遠(yuǎn)甚于其他公共服務(wù)市場。

健康對個人和國家十分重要，因此在財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出的整個過程中，評價(jià)支出績效，分析影響支出績效的因素，并不斷完善財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出的激勵與約束機(jī)制，提升財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出效率才顯得尤為重要。