上篇 古代系帶醫政記
緒論
衛生行政是指國家衛生行政部門通過制定醫療衛生法規、政策、規劃，并組織實施、監督和管理的過程，其領域涵蓋醫療、防疫、公共衛生、婦幼保健、醫學教育與科研、藥物使用和監管、衛生資源分配與管理、衛生人才培養和考核、突發公共衛生事件應急處置和預防，并包括參與社會福利、衛生保健和國內外各級衛生組織活動等。
一、早期的衛生行政
早期的衛生行政僅限于醫政和醫事管理。在沒有醫政部門時，御旨、官府令替代醫政和醫事行管理之事。
春秋時期，越國就曾出臺醫政敕令。越王勾踐為鼓勵人們生育，規定女子17歲不嫁、男子20歲不娶，父母罹罪受罰，奉行“疾者吾問之，死者吾葬之；老其老，慈其幼，長其孤，問其病”的醫療政策。《吳越春秋》卷十載：“士有疾病不能隨軍從兵者，吾予其醫藥，給其糜粥，與之同食。”“將免者以告，公令醫守之。”“令孤子、寡婦、疾疹、貧病者，納宦其子。”東漢元初六年（119年），會稽（今紹興）大疫，朝廷遣太醫循行疾病，賜棺木瘞葬尸體，免除當地居民田租口賦。
中國最早的醫政機構設置見于晉代，當時的最高醫政機構稱為“太醫署”，南北朝、隋朝、唐朝均沿襲此名稱。唐貞觀三年（629年），浙江府州縣置醫藥博士，官秩從九品下；開元元年（713年），改醫藥博士為醫學博士，官秩上升為九品上，負責用百藥醫治民疾并需執刀除病。醫學助教執掌本草驗方的收集和撰寫，醫學生從事偏遠貧困地區的巡回醫療。北宋時期，浙江州縣設立了醫學官制和惠民藥局，掌管醫藥，為民治病。此時，官醫交相映輝，在浙江留下印記的就有范仲淹、蘇東坡、王安石、沈括等，他們興學辦醫，闡述的中醫藥學術各有特色，成果累累。范仲淹任睦州（今建德）、越州（今紹興）、杭州知州時，以興醫學為重，提出了“不為良相，當為良醫”的名言，流芳千古。蘇東坡在出任杭州太守時，曾撥出公款二千緡，連同自己捐出的五十兩銀子，創辦安樂坊。
南宋時期，建置浙江的中央及省的醫藥衛生機構較為完善，設有太醫局、御藥院、太平惠民局、惠民和劑局、惠民局和施藥局等，在體恤民眾、診治疾病、規范行醫、炮炙藥物、施舍軍民諸方面比前期有所進展。朝廷制定了一整套選拔醫官的規章制度和嚴格的醫藥律法，并付諸實施。太醫局負責相關教育工作，在招生和考試方面有嚴格的規定，為浙江及其他地區培養了大量的醫務工作者，推動了中醫教育的進步和醫家學派的傳承。
元明清時期，受區域性社會經濟的影響，浙江醫療衛生行政管理及機構發展出現了一些變化。元至元元年（1264年），杭州改施藥局為醫學提舉司，掌考諸路醫生、課藝、試驗太醫教官、校勘名醫撰述和辨驗藥材等醫事。據嘉靖《仁和縣志》載：元至元元年始置惠民藥局，官給藥值，設提領一員管理局事。明洪武三年（1370年），朝廷命令全國州縣建立惠民藥局，每局設官醫提領。官醫提領在醫戶內選拔，內外各一員。浙江省各級官員積極響應，在杭州設置局八所，其中一所置于西文錦大街西。在清代中期前，浙江各府州縣的惠民藥局銳減，所剩無幾，醫學署的設置也寥若晨星，但出現了新的醫療機構——治痘局。此時，醫學訓科這一官職的設置遍及各地。醫學教育由醫學提舉司和太醫院專管，以世代相傳的家傳教育、名醫帶徒的師承教育為主，其中流芳千古的當推羅知悌與朱丹溪的師徒傳業、侶山堂的課堂講授。這在中國醫學教育史上留下了濃墨重彩的一筆。
二、民國時期的衛生行政
自鴉片戰爭后，西方傳教士紛至沓來、借醫弘教，教會醫院陸續開業，給浙江醫療帶來了新的臨床診斷方法和治療手段，由此也改變了延續數千年中醫藥學一統天下的格局。在“五四”新思潮的激烈沖擊下，知識界批評中醫愚昧落后之聲日漸高漲，西醫界公開與中醫界決裂，形成涇渭分明的兩大對峙陣營。1929年2月23日，國民政府衛生部召開了第一屆中央衛生委員會，并提出《廢止舊醫以掃除醫事衛生之障礙案》（簡稱《廢止舊醫案》）的議案。此案遭到社會各界的強烈反響。浙江省中醫協會等多個學會、社團派代表赴滬參加全國中醫藥團體代表大會，起草發布《根本推翻中衛會決議舊醫登記原則及力圖發展中醫中藥案》的萬言書。在浙江各社團的激烈抗爭和全國中醫藥界的強烈抗議下，國民政府取消了《廢止舊醫案》提案，并于1936年1月21日公布了《中醫條例》，中醫藥的生存問題在法律上得以解決。
在衛生行政管理上，民國初期警政和衛生歸轄于民政部門管理。1940年9月，浙江省衛生處單獨成立，直隸于浙江省政府，首任處長為陳萬里，內設3科2股和2個委員會，同年10月增設浙西衛生院。1945年1月，浙江成立了省立一、二、三醫院和第一、二醫療防疫隊。20世紀40年代，浙江省、市、縣三級中醫師公會先后成立，部分西醫師協會誕生，同時具有中西醫結合傾向的醫藥學團體也應運而生，相關刊物的創辦與發展也有所推進，中西醫專門學校等職業教育機構逐步建立，中西醫藥事業的發展都呈現出較好的勢頭。
在公共衛生方面，國民政府雖然制定了一些醫療衛生規章制度，衛生監督及疾病防治取得了一些成效，但囿于當時半殖民地半封建社會這一現實狀況，傳染病、寄生蟲病、地方病、人畜共患病、皮膚病及性病仍給社會和民眾帶來深重的災難，一些傳染病如鼠疫、天花、霍亂、麻疹、傷寒、痢疾、回歸熱、猩紅熱、流行性腦脊髓膜炎等吞噬了大量的生命。1928年8月，國民政府教育部選派洪式閭在杭州西湖錢王祠建立了全國第一所寄生蟲研究機構——熱帶病研究所，同時主要在杭州地區設立了一些疾病防治控制機構和規模較大的中醫院、診所。1940年，日本侵略軍在浙江寧波、衢縣、金華等地使用細菌武器，用飛機撒下大量鼠疫桿菌，造成慘絕人寰的鼠疫大流行。據1948年衢州五縣防疫委員會的調查統計，在1940—1948年的8年中，當地患傳染病者超過30萬人，病死者在5萬人以上。這是日本帝國主義所犯下的不可饒恕的滔天罪行，也是浙江衛生史上悲慘的一頁。
三、中華人民共和國成立后的衛生行政
中華人民共和國成立后，為改變舊社會遺留下來的貧困落后、滿目瘡痍的歷史面貌，浙江省人民政府采取了一系列卓有成效的措施。1949年8月，浙江省衛生廳成立；10月，省醫療防疫大隊成立。社會主義建設初期，在經濟基礎較差、行政管理體制欠全、公共衛生體系較薄弱的情況下，浙江仍能在短時間內迅速應對一些傳染病、地方病的流行和突如其來的自然災害，并且在全省消滅了天花、鼠疫、古典生物型霍亂、斑疹傷寒和梅毒，對白喉、麻疹、脊髓灰質炎等急性傳染病實行疫苗接種，使此類疾病的發病人數大幅度下降。這充分體現了社會主義制度的優越性。
這一時期衛生行政工作取得成效的主要因素包括：①省委、省政府領導高度重視衛生工作。時任省委書記、省長等多次深入疫區，與群眾一起土埋滅螺，與患者促膝談心。②專業衛生隊伍提供有力的防治策略。省、市、縣相繼建立的衛生防疫機構，為全省開展愛國衛生、防病治病、衛生防疫及衛生宣傳工作等提供了專業的隊伍。③群眾性群防群治是堅強的防治力量。以血吸蟲病防治為例，流行地區設有三支不脫產的血防專業隊伍，從查螺到滅螺、從查病到治病，都可見到千軍萬馬送“瘟神”的動人場面。
1965年，“把醫療衛生工作的重點放到農村去”的指示對農村衛生工作起到了積極的推進作用。1968年，全省掀起了大辦農村合作醫療的熱潮，這一熱潮為農村培養了大批“赤腳”醫生。“赤腳”醫生主要利用中草藥進行防病治病，這對保障廣大農民的身體健康起到了積極作用。在“文化大革命”時期，浙江的醫療衛生事業受到嚴重干擾和破壞，許多行之有效的醫療衛生規章被廢除。1976年10月，浙江省衛生系統貫徹中共中央和國家有關文件精神，及時整頓醫療衛生機構，采取一系列措施恢復正常的醫療衛生工作秩序，全省衛生工作走上振興之路。
四、改革開放后的衛生行政
改革開放以后，浙江省醫療衛生事業的發展進入了一個全新的時期。全省各級醫療衛生部門，以黨在各個時期的主導思想為指導，以經濟建設為中心，解放思想、轉變觀念、大膽探索、堅持改革，全省醫療衛生事業發展的速度大大超過了改革開放前30年，取得的成績尤為顯著，主要表現在以下八個方面。
(1)堅持預防為主方針，危害人民群眾的傳染病疫情得以有效控制
浙江省的廣大衛生人員通過不懈努力，鞏固了消滅或基本消滅霍亂、天花、鼠疫、血吸蟲病、絲蟲病、瘧疾、麻風病等傳染病的防治成果。在1978—2019年的40多年中，疫苗的廣泛應用，使得曾嚴重危害浙江省人民群眾健康的麻疹、百日咳、流行性腦脊髓膜炎和乙型腦炎等傳染病都得到了有效控制，發病數由1978年的92510例、23958例、13672例和1720例分別下降到2019年的108例、735例、7例和6例。2019年，浙江省共報告甲、乙、丙類法定傳染病29種100409例，死亡428例，報告發病率為175.02/10萬，報告死亡率為0.75/10萬，報告發病率和死亡率均低于全國平均水平。
(2)適應市場經濟發展，深化醫藥衛生體制機制改革
自改革開放以來，浙江省醫藥衛生體制機制改革經歷了四個階段：第一階段改革（1978—1992年）加強了醫療機構經營核算的管理；第二階段改革（1993—2000年）改變了醫政不分、單純依靠上級指令性管理醫療機構的體制和機制；第三階段改革（2001—2008年）將醫療機構分為非營利性和營利性兩類，醫療機構普遍推行院長負責制；第四階段改革（2009—2020年），浙江省根據中共中央、國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》的文件精神，制定了深化醫改實施意見及相關配套政策，確立了全面推進深化醫改的制度框架，提出了深化醫改的目標和任務。
(3)統籌城鄉一體化發展，加強基層醫療衛生服務體系建設
早在1999年，浙江省就著手開展城鄉聯動的社區衛生服務。2010年，全省就擁有城市社區衛生服務中心380余家，服務站6700余個，農村社區衛生服務中心1106個，服務站（室）6319個，社區責任醫生30791人，每千農村居民擁有責任醫生0.93人。2019年，浙江省1571個鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）標準化建設達標率為98%；建立村級機構12312個，建設達標率為97%。
(4)健全醫療保障體系，鞏固完善農村合作醫療制度
20世紀60年代，浙江省農村合作醫療通過培訓“赤腳”醫生、舉辦合作醫療站等方式解決農村居民缺醫少藥的問題。至70年代末，合作醫療幾乎覆蓋全省所有農村；但之后的一段時期內，由于農村經濟體制的變革，全省農村合作醫療覆蓋率一度下降。2003年，根據黨中央、國務院的有關決策和部署，浙江省作為全國4個試點省份之一，積極推進新型農村合作醫療相關工作。至2019年，浙江省城鄉居民基本醫療保險參保達3036萬人，參合率達98%以上，全年累計有2.59億人次享受城鄉居民醫療報銷政策。
(5)弘揚傳統文化，推進中醫藥事業發展
在浙江漫長的醫藥發展歷史中，中醫藥以其獨特的方式逐步形成了一個內涵豐富、學科多元、形式多樣、特色顯著的系統和完整的文化體系。浙江省政府分別于1986年、1994年和2000年三次召開全省中醫藥工作會議，出臺了《關于加快發展我省中醫中藥事業的意見》等一系列政策措施。1997年，浙江省頒布了《浙江省發展中醫條例》，成為全國第3個出臺省級中醫藥法規的省份。2019年，浙江省擁有縣級以上公立中醫醫院89所，95%以上的縣級綜合醫院設置了中醫科和中藥房，95%以上的鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）和85%以上的社區衛生服務站可以開展中醫藥服務；擁有國家級農村中醫工作先進市5個，先進縣（市、區）37個，省級農村中醫工作先進縣（市、區）58個，全國中醫藥特色社區衛生服務示范區15個。
(6)注重衛生科技教育，增強醫療衛生服務能力
浙江省衛生科技教育工作貫徹實施科教興醫戰略，以科技教育提高衛生科研創新能力，促進醫療衛生事業持續、協調、快速發展，在諸多科技研究領域取得了重大突破。浙江省在肝移植及肝腎、胰腎、心肺等多器官聯合移植技術及骨髓移植研究方面居國內外領先水平，成功研制流行性出血熱疫苗和甲型肝炎減毒活疫苗，成果在國內外推廣應用。2019年，浙江省衛生系統爭取國家科技重大專項、“973”計劃、“863”計劃等國家重大重點項目200余項，獲國家科技經費資助近3億元；全省衛生系統獲得浙江省人民政府科學技術進步獎一等獎9項、二等獎18項、三等獎67項；省級醫療衛生單位累計新增專利220余項，其中發明專利100余項。
(7)利用現代信息技術，推進醫療衛生信息化發展
20世紀80年代，浙江省級醫療衛生機構開始配置計算機用于醫療服務和公共衛生管理。1985年，浙江醫科大學附屬第一醫院配置微機用于財務管理。1988年，浙江省衛生防疫站利用計算機進行傳染病月報的匯總，并首次通過計算機遠程通訊將匯總信息傳送至國家有關部門。2007年，浙江省醫療衛生系統擁有計算機4.5萬臺，局域網建設基本普及，縣級以上衛生局、事業單位和醫療機構累計建立局域網669個。浙江省衛生廳連續5年被浙江省人民政府評為電子政務優秀廳局。衛生部將浙江省作為全國示范樣板，給予“要看省級衛生信息化到浙江”的評價。2019年，全省統一的健康服務門戶“浙江健康導航”正式上線，系統接入全省近500家醫院的預約掛號服務，網上開放號源占比達80%以上；省級平臺匯聚了11個地市、89個縣（市、區）共計4500余萬份標準化電子健康檔案。
(8)全面建成小康社會，著力推進衛生強市、強縣工作
2004年，浙江省委從建設文化大省、提高綜合競爭軟實力的戰略高度出發，提出“衛生強省”建設構思。2005年，“衛生強省”被寫入浙江省委《關于加快建設文化大省的決定》，并被納入《中共浙江省委關于制定浙江省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。2006年，浙江省人民政府頒布《浙江省衛生強省建設與“十一五”衛生發展規劃綱要》，使浙江省成為全國第一個提出并全面推進衛生強省建設的省份。2012年，浙江省將衛生強市、強縣工作與創建國家衛生城市工作相結合，共創建國家衛生城市17個、衛生縣城12個、國家衛生鎮17個，浙江省衛生城市16個、衛生縣城23個、衛生鎮199個、衛生村2400個。2019年，全省建成國家衛生城市（地級市）8個、衛生縣（市、區）城36個、衛生鄉鎮318個，3945個村被命名為浙江省衛生村。2020年，浙江省人均預期壽命為79.47歲，孕產婦死亡率為3.85/10萬，嬰兒死亡率為1.91‰。數據表明，浙江省人群健康指標位居全國前列，并達到中上收入國家水平。
五、浙江醫政面臨的挑戰
過往的成績既是歷史發展的記載，也是未來的起點和根基。站在新的起點上展望未來，浙江的醫療衛生事業發展仍面臨嚴峻的挑戰。
(1)公共衛生形勢十分嚴峻，新發和傳統的傳染病預防控制難度明顯增加，“非典”、人禽流感和艾滋病對人民群眾的健康造成嚴重威脅。
(2)工業化、城鎮化、氣候變化、生態環境等問題帶來的影響健康的因素增多，人口老齡化進程加速，居民生活環境、工作環境和生活習慣發生了新變化，居民疾病譜隨之發生改變。
(3)人民群眾“看病難、看病貴”問題依然存在，醫療糾紛時有發生。
(4)醫療衛生本身長期積累的體制性、機制性、結構性矛盾和公共投入不足，醫療保障制度不健全、醫藥生產流通領域無序競爭等問題突出。
(5)醫療衛生事業與經濟社會的發展不協調，公共衛生與醫療服務、醫療服務與醫療保障、城鄉與區域之間的衛生發展不協調。
這些問題都有待通過改革逐步解決。
六、結束語
溫故而知新。人類歷史越前進，社會越發展，各行各業就越需要編撰一部能夠反映自身發展的書籍。《浙江衛生行政史》記述了浙江衛生行政古代、近代和現代的發展歷史，著重圍繞古代醫政機構和醫事服務、醫官體系、醫政令和醫藥律令、醫學教育、醫學交流，近代醫政機構演變、醫政管理和衛生防疫、醫學教育和科研，現代衛生行政組織、衛生行政管理、衛生事業發展水平等較全面、系統、客觀地記述了浙江醫療衛生事業發展跌宕起伏、興衰更替、披荊斬棘的歷程。本書醫政內容較為豐富，史料翔實，部分以故事情節敘述，具有鮮明的浙江特色和時代特征。《浙江衛生行政史》既是一部了解和研究浙江醫療衛生行政發展歷史的參考書，又是一部可供各級各地衛生行政部門、醫療衛生單位以史為鑒、探索規律、開拓創新、輔助科學決策的資政之書。誠望此書的編撰出版具有“資政”“育人”和“存史”價值，能讓讀者受益。