1.1 區域發展不協調現象

區域協調發展是全球范圍的共同議題。“擁擠的區域”“衰敗的區域”“資金短缺的區域”“環境惡化的區域”等問題的涌現，嚴重影響了經濟發展的協調性，往往給國家經濟社會的持續發展帶來極大的現實挑戰。自20世紀以來，德國、意大利、美國、英國、日本、中國等均面臨著區域發展不協調的現實困境，長期困擾著國家與地方政府。一方面，區域發展不協調問題在全球分布廣泛，在發達國家和發展中國家均有涉及；另一方面，該問題往往具有歷史性，長期存在并不斷演化為復雜的綜合性問題。

1.1.1　區域發展不協調的國家案例

德國的礦產資源，尤其是煤炭、鐵礦基本上分布在西部地區。基于礦產資源，德國在“二戰”之前建立了魯爾、薩爾、西里西亞3大工業區，其中魯爾、薩爾工業區分布在德國西部，而西里西亞工業區在“二戰”之后被劃入波蘭。1949年，德國分裂為東、西兩個部分。受蘇聯影響，東德走上了一條高能耗、高污染的以重工業為主的粗放式經濟發展道路。在這一時期，西德的大部分經濟社會指標均高于東德的相關指標。1990年德國統一之后，東德國土被劃分為勃蘭登堡、梅克倫堡—前波美拉尼亞、薩克森、薩克森—安哈爾特和圖林根5個州，即德國東部地區。為實現協調發展的目標，政府從財政和產業政策上支持東部地區發展，除了采取措施協調聯邦各州的財政資源來幫助東部地方政府履行其公共職能外，還通過低息貸款、貸款違約風險保證等方式幫助東部地區的企業獲取資金，以促進東部地區投資。1991年，德國東部聯邦州的人均國內生產總值（GDP）約是西部各州的42%，2015年這一比例提高到73%，“東西差距”依然顯著。德國東部在居民收入、基礎設施、醫療、教育、住房等方面的水平仍低于西部各州，東西部聯邦州之間仍然存在結構性差距。2016年，德國西部各州共有20多萬個初創公司，東部各州只有2.64萬個，DAX指數最大的30家公司的總部均設在德國西部（聶琳，2018）。經濟差距導致了一系列政治和社會問題。德國東部地區多數居民仍感覺自己是這個國家的“二等公民”。德國前總理默克爾認為，德國的統一不是一個已完成的狀態，而是一個持續的過程，并呼吁為東、西部的協調發展做出更多努力（新華社，2018）。

意大利呈現典型的“南北”差距現象。意大利國土南北狹長，按照行政區劃，意大利整體可以分為北部、中部、南部3大板塊。北部地區包括艾米利亞—羅馬涅、弗留利—威尼斯·朱利亞、利古里亞、倫巴第、皮埃蒙特、特倫蒂諾—上阿迪杰、瓦萊達奧斯塔、威尼托8個大區，擁有米蘭、都靈、熱那亞、威尼斯等知名城市。意大利中部包括拉齊奧、馬爾凱、托斯卡納、翁布里亞4個大區，首都羅馬位于該區域。從經濟差異角度來看，北部和中部地區被廣泛視為北意大利，阿布魯佐、巴西利卡塔、卡拉布里亞、坎帕尼亞、莫利塞、普利亞、西西里、撒丁8個大區則被視為南意大利。北意大利工業、商業、旅游業發達，集中了全國60%以上的人口和80%左右的GDP. 1951年，南意大利的人均GDP為北意大利人均GDP的52.9%，1973年這一數值達到60.5%，但此后其再沒有實現增長（中華人民共和國駐意大利共和國大使館經濟商務處，2021）。在人均壽命方面，南意大利的人均壽命比北意大利的人均壽命要少2年。意大利研究機構Eurispes在《2021年意大利經濟發展研究報告》中指出，意大利的經濟和社會不平等現象仍然非常明顯，相當于整個領土41%的南部地區具有完全不同的社會、經濟和公民環境，其看起來幾乎像另外一個國家，這是亟待解決的結構性問題（中華人民共和國駐意大利共和國大使館經濟商務處，2021）。

1.1.2　相關國家的應對策略

對此，各國政府實施了一系列有利于區域協調發展的策略（見表1-1），有效控制或消解了發展失衡導致的矛盾（孫志燕、侯永志，2019；曾燦、張秀生，2017；茹小斌等，2019）。發達國家在推動區域協調發展方面主要有以下經驗：一是實施財政平衡政策。如為了平衡德國東西部的發展，1991年7月開始，德國決定對全體公民征收“所得稅、工資稅、法人稅的7.5%”納入“德國統一基金”（Fonds Deutsche Einheit），用于支援東部地區的發展，并于1993年通過《團結公約》并將其規范化、常態化（聶琳，2018）。意大利、美國等均出臺了差異化的稅收和財政支出政策，日本進行了大規模的財政轉移支付。二是設立專門的政府機構，用于制定經濟和財政政策，加大對欠發達地區的投資力度。三是大力支持欠發達地區完善基礎設施建設，提升交通通信水平，改善營商環境。四是大力推進國土整治計劃，引導更多第二、第三產業在欠發達地區布局，同時根據欠發達地區的比較優勢確定其主導產業。五是政府不斷完善立法體系，保障對欠發達地區提供持續性的經濟與財政支持。

表1-1　相關國家的區域不協調問題與協調發展策略

續表