論中國經濟特區的新使命

陶一桃[1]

（深圳大學中國經濟特區研究中心 廣東 深圳 518060）

摘要：一個真正高效現代化的政府，不是簡單地納入更多的服務對象，從而不辭辛勞地提供服務的政府，而應該是更多地向社會與公眾授權的政府。一個擁有現代治理能力的政府，應該是一個擁有預見能力的政府，而不是治療的政府。從某種意義上說，政府更重要的職責不是提供服務，而是解決問題。幸福的目標只有一個，那就是讓人們的生活變得更加美好。這正是改革的目的和追求科學精神與人道精神的意義所在，也是實現現代化國際化創新型城市的意義所在。

關鍵詞：特區使命 四個全面 排頭兵

2015年新年伊始，習近平總書記就對深圳做出了重要批示，要求深圳牢記使命，勇于擔當，進一步開動腦筋，解放思想，特別要鼓勵廣大干部群眾大膽探索、勇于創新，在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨中創造新業績，努力使經濟特區建設不斷增創新優勢、邁向新臺階。尤其指出：深圳作為改革的排頭兵要繼續發揮示范作用，率先實現“四個全面”將成為新時代賦予經濟特區的新使命。

剛剛結束的深圳市第六次黨代會對習近平總書記的殷切期望做出了不辱使命的回答。那就是深圳未來5年震撼人心的發展目標的制定：解放思想、真抓實干，勇當“四個全面”排頭兵，努力建成現代化國際化創新型城市。努力建成更具改革開放引領作用的經濟特區、更高水平的國家自主創新示范區、更具輻射力帶動力的全國經濟中心城市、更具競爭力影響力的國際化城市、更高質量的民生幸福城市。

第一，勇當“四個全面”排頭兵要求深圳繼續秉承“敢為天下先”的勇氣與氣概，以排頭兵的責任感和“先行先試”的使命感，很好地完成新時期賦予經濟特區的新使命。

中國經濟特區的創立是“中國道路”的一個標志。它意味著：蘇聯模式不行，計劃經濟走不通；小農的平均主義不行，均衡發展走不通；大規模的改革不行，原有體制走不通。于是尋找突破口——創辦經濟特區，在僵化的體制之外實行自上而下的強制性、漸進式制度變遷，從此中國現代化走上了一條既不同于傳統體制下的蘇聯模式，又不同于資本主義時代的西方模式的獨特發展道路——“中國道路”。

從中國改革開放和中國道路形成的邏輯起點來說，給予經濟特區怎樣高的評價都不為過。因為，沒有經濟特區就沒有中國的改革開放；沒有經濟特區就不可能有市場經濟的確立與形成；沒有經濟特區就不可能有引發中國社會的觀念更新與革命；沒有經濟特區就不可能形成中國社會源自每個公民創造力的展示；沒有經濟特區就不可能有讓世界震驚的“中國奇跡”的創造；沒有經濟特區就不可能有經濟發展方式轉型的內在驅動力；沒有經濟特區就不可能有科學發展觀的現實依據和“中國夢”提出的社會物質與精神基礎；沒有經濟特區更不可能有讓億萬人富裕的“中國道路”的形成。經濟特區是中國改革的突破口，同時也是中國社會以非均衡發展方式實現現代化的一條捷徑。以深圳為代表的早期經濟特區成功的經驗證明了這一點，而以喀什、霍爾果茲、圖們江為代表的新興經濟特區的產生也證實了這一點。上海、廣州、深圳等自貿區的設立更加印證了這一點。

如果說敢闖、敢干是深圳這座城市的精神特質，那么“先行先試”則是轉型中國賦予經濟特區的“先天”品格，是強制性制度變遷賦予經濟特區的政策“特權”，是非均衡發展戰略賦予經濟特區的伴隨風險和成本的“優先”變革權，更是經濟特區政治生命力依然不朽的原因所在。35年前，深圳經濟特區就是憑借“先行先試”的政策“特權”，在全國率先開啟了市場經濟的偉大而艱苦的實踐。在“先行先試”的旗幟下，深圳經濟特區不僅曾把價值規律、市場競爭、勞動力商品、股票利息等最基本的市場經濟概念與實踐“輸送”到了全國，同時也將“時間就是金錢，效率就是生命”這樣石破天驚的口號在神州大地叫響。35余年后的今天，隨著中國改革開放偉大事業的深入，人們對中國社會更深刻的制度變遷和全面深化的期待，賦予了“先行先試”以更加深刻的內涵、更加深層次的意義和更加深遠的使命，這一新的深遠的使命就是繼續以“敢為天下先”的勇氣、智慧與膽略，全方位探索適應市場經濟體制的社會運行機制、社會制度環境和法律保障機制；探索實現政治體制改革、政府治理體制機制和能力現代化的制度創新路徑，探索轉變經濟發展方式，有效實現創新驅動，保持社會經濟可持續發展的獨特道路；探索全面建成小康，建設社會剩余公平分享的福利社會的制度安排等方面繼續走在全國的前列，為進一步完善市場經濟體制，推動中國社會全方位健康發展，率先實現“四個全面”勇當排頭兵。

“先行先試”既是一個創新的過程，又是一個向先進學習的過程，“先行先試”不僅是經濟體制機制的“先行先試”，而且是包括政治體制、法制環境、政府治理體制機制與能力現代化和文化意識形態等社會諸方面更深層次制度變遷的“先行先試”。這是特區與生俱來的品質，更是新時代賦予特區的更具挑戰性的新使命。

特區作為一種政策可以消失，但特區作為一種精神，作為中國制度變遷的路徑選擇和“中國道路”的偉大實現是不會，也不應該消失的。因此，深圳應該充分認識、珍惜并利用好中國改革開放35余年來所積累的政治資本和既得天獨厚，又不可能被取代的毗鄰香港的政治地緣優勢，增強戰略意識，提高站在國家整體發展的戰略高度來謀劃自身定位與發展的能力，讓深圳繼續成為中國深化改革的先行者，成為南中國一座獨具制度品格魅力的現代化的國際都市。同時我認為，繼續成為中國深化改革的先行者，這一點對深圳尤為重要，丟掉了這一點就丟掉了深圳的歷史和深圳這座城市最大的也最有價值的政治資產。在這方面制度大于技術，甚至思想高于行動。我想借用哈耶克的話來進一步表明我的意思：“那就是，從長遠而言，是觀念，因而也是傳播觀念的人主宰著歷史的發展進程。”中國改革開放35余年的實踐也證明了哈耶克的另一句話：“觀念的轉變和人類意志的力量，塑造了今天的世界。”深圳不可能也沒有必要永遠成為中國改革開放的經驗“批發商”，但深圳完全有可能，并應該成為中國最具有改革勇氣和創新精神的城市。這也正是深圳這座城市曾經擁有，并永遠也不能，不應該失去或丟掉的品格。

沒有“先行先試”和敢闖敢干的精神與膽識就沒有深圳這座城市的發展，就沒有深圳奇跡的產生，更不可能有更加輝煌的明天。我們要勇當“四個全面”的排頭兵，以時代的精神把深圳的品格寫在發展的旗幟上。

第二，勇當“四個全面”的排頭兵，要求政府既要有遠見卓識，又要有擔當的精神和自我革命的勇氣與氣度。對于轉型社會而言，先有勇于改革的政府，才會有堅持改革的社會；先有政府治理能力的現代化，才可能有社會發展的現代化；先有開明的政府，才會有制度文明的社會。

中國社會進行的是自上而下的強制性制度變遷。在自上而下的強制性制度變遷中，政府尤其是中央政府是這場制度變遷的發軔者、領導者或者說最直接的倡導者，同時又是這場制度變遷中首要的“被改革者”，沒有中央政府的決策和授意，就不可能有改革開放的實踐，如特區、自貿區的產生就既是中央賦予地方政府特殊政策的結果，又是中央整體發展戰略部署的產物。

中國35余年改革開放的實踐證明：對于轉型國家而言，政府在強制性變遷中的作用無疑是巨大的，甚至可以說，沒有政府自上而下的強大政治力量的推動，既無法完成由計劃經濟向市場經濟的轉型，更不可能有今天市場經濟的普遍確立和社會經濟的繁榮。尤其中央政府和強大的“舉國體制”，會在資源稀缺或有限的情況下，高效地集中資源干大事，并以決策的高效性引領社會經濟的發展方向。但是，以強制性制度變遷確立市場經濟體制和在市場經濟體制基本確立以后完善市場經濟，兩種情形下政府的職能與作用是不同的，前者或許更需要政府通過比較強勢的干預，推進市場經濟的形成，從而加速完成由計劃向市場的轉變，而后者則要求政府在尊重市場規律和機制的前提下，矯正市場失靈，服務于市場而非駕馭、主導市場。強大的國家與發達的市場作為結果，無疑是令人向往的，但作為實現的過程，它要求處理好國家與市場，或者說政府與市場的關系。

中國社會的制度變遷，是沿著一條實用主義路線進行的。盡管如此，它也不會向誘致性制度變遷那樣，僅僅由于潛在獲利機會的存在而自然發生。因為強制性制度變遷往往會改變利益在原有社會集團之間的分配，甚至會帶來一部分人的利益喪失（尤其是作為改革主體和實施者的政府官員自身利益的喪失）和一部分人的利益獲取。所以，從原則上，對于一個正處于發展之中的市場經濟來講，一個保護性政府可以在培育和支援內在制度上做出巨大貢獻。在限制轉型過程中，政府的職能和作用“具有規模經濟”的效應。然而，政府政策的失效，也會降低或阻礙制度變遷的效益和進程，從而增加社會改革的成本。從一般意義上說，維持一種無效的制度安排，和國家不能采取行動來消除制度不平衡，都屬于政策失敗。

有什么樣的政府就會有什么樣的制度安排，政府的文明是制度文明的前提與保障。同時，政府的認知能力也在相當程度上決定了改革的成本與效力。所以，改造政府，轉變政府的職能，提高政府官員的認知能力和執政能力，是深化改革、政府治理體制機制和治理能力現代化的內在邏輯要求。

如果說改革開放35余年來，我們一直努力做的轉變政府職能主要是使傳統體制下的與計劃經濟如影隨形的集權政府轉變成與市場經濟相適應的服務型政府，那么全面深化改革所確立的政府治理體制機制和治理能力的現代化，則是針對政府自身的更加深刻的革命，是現代政府體制機制的重新塑造，是法治政府規制的真正確立，更是中國政治體制改革的扎實推進。

我認為，在政府治理體制機制和治理能力現代化方面，美國行政學學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所著《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》一書的專業觀點非常值得借鑒。奧斯本和蓋布勒教授首先肯定地認為，我們面對的絕不是“國家的逐漸消亡”。相反，我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府。我們對政府充滿信心，因為我們相信沒有一個有效的政府，文明社會就不能有效地運作。政府是我們用來做出公共決策的一種機制，諸如我們要決定在哪里修公路，應該怎樣安置無家可歸的人，給我們的孩子提供怎樣的教育；政府向我們提供有益的服務，這些服務包括國防、環境保護、治安管理及修筑公路、水壩、給排水系統等；政府是我們解決共同問題的依靠，諸如吸毒、犯罪、貧困、文盲率高、有毒廢棄物排放、全球氣溫升高和醫療保健費用的成倍增加等問題的解決都要靠集體行動。而集體行動則只有通過政府才能采取。我們相信問題不在于政府中工作的人，問題在于他們所在的體制。但是，從根本上說，政府的職能是掌舵，而不是劃槳。任何想把治理和“實干”牽強地聯系在一起的做法，只會嚴重削弱政府決策的實際能力。任何想要決策機構去親自“實干”的做法，也都意味著政府在辛辛苦苦地干蠢事。因為決策機構并不具備那樣的能力，從根本上說，這也不是它的事。我們需要一個把自己定位于決策和指導，從而把“實干”讓給他人去做的強而有力的政府。

一個真正高效現代化的政府，不是簡單地納入服務對象，從而不辭辛勞地提供服務的政府，而應該是更多地向社會與公眾授權的政府。授權而不是簡單的服務，正是我們的社會充分發展、利用社會組織的積極性和公民自信心與能力的有創造意義的途徑。

一個擁有現代化治理觀念的政府應該是一個擁有使命感的政府。提高政府的治理能力，首先要改變只知道照章辦事的政府組織，使其成為具有使命感的政府組織。因為，相對于只知道照章辦事的政府而言，擁有使命感的政府組織更具有效率、成效、革新精神、靈活性和士氣。中國改革的成功實踐，也從不同程度上證明了這一點。政府更需要培養、樹立使命文化。

一個擁有現代治理能力的政府，應該是一個擁有預見能力的政府，而不是治療的政府。從某種意義上說，政府更重要的職責不是提供服務，而是解決問題。被稱為“可持續發展先知”的英國經濟學家舒馬赫曾說過：精明的人解決問題，天才的人避免問題。預防疾病比醫治疾病容易并且花費較少。同樣，預防犯罪也比處理犯罪問題容易和花費得更少。面對不同黨派對高額的道路維修預算的爭執時，美國一位資深市場人士說：“如果我們現在不做，我們將來怎么也負擔不起，所以決定是要么正確保養維修道路，要么就讓道路系統崩潰。情況明擺著，如果我們現在不花錢，將來簡直要破產。”

或許，大名鼎鼎的《第三次浪潮》的作者阿爾文·托夫勒的話更能解釋改革政府的必要性或必然性：“我無法明白，我們怎能有技術革命、社會革命、信息革命、道德性和認識論的革命的同時，而不進行政府革命。政府應該傳遞給我們的社會最好的主意，而不是阻礙我們的創造力、自信心和創造美好生活的愿望和能力。”

第三，勇當“四個全面”的排頭兵，要求我們的社會必須把人的自由發展和社會福祉的普遍提升鮮明地寫入社會發展的旗幟。實現“四個全面”的過程應該是，而且必須是以人性解放為目的的，是人的自由發展過程和社會福利均等化的過程。

中國的改革開放就是從解放生產力開始的。生產力的解放就是人性的解放，就是人的創造力的釋放與解放。

“全部人類歷史的第一前提，無疑是有生命的人的存在。”“人是人的最高本質”，“人的根本就是人本身”。馬克思主義經典作家一直把生產力高度發展僅僅視為人的全面發展的條件與基礎。實現人的全面而自由的發展，歷來是馬克思列寧主義者的遠大理想。馬克思、恩格斯把人的全面而自由的發展視為取代資本主義的新的“社會形式”的“基本原則”，是未來社會的“基本思想”。馬克思在把資本主義生產的歷史趨勢歸結為它“本身以主宰自然界變化的必然性產生出它自身的否定”時指出：“它本身已經創造出一種新的經濟制度的因素，它同時給社會勞動力和一切個體生產者全面發展以極大的推動”，最終實現“在保證社會勞動力極高度發展的同時，又保證人類全面發展這一種經濟形態”。

“經濟發展”是伴隨著經濟結構、社會和政治體制改革的經濟增長，它不僅意味著產出的增長，還意味著伴隨產量增加同時出現的產出與收入結構的變化，以及經濟體系、政治條件、文化條件的變化；它不僅意味著社會的富裕，而且還意味著在社會富裕的同時貧困和饑餓的消失以及文盲現象、疾病、夭折的消失；它不僅意味著物質財富的豐富，還意味著人的精神、權力、機會的平等，以及對人的尊重與權力的平等的給予；它不僅意味著個人福利的最大化，還意味著社會整體福利的提升，以及對社會剩余機會均等的分享。GDP 是社會發展的物質基礎，但絕不可能是社會發展的最終目標。沒有伴隨著社會福祉提升的GDP 和人均GDP 的增長，只能是一個缺乏靈魂和人文關懷的單純物質的增長。

中國社會改革是在較低的人均收入水平上展開的，由于尚未形成龐大的中產階級，加之轉型社會分配制度與社會保障制度不完善，經濟增長中的貧困現象和經濟繁榮中的低福利問題，“過早”地成為政府必須用制度安排來解決的社會問題。應該肯定地說，政府必須把社會福利制度作為實現普遍富裕的保障措施，而不是作為普遍富裕的結果來實現。對任何社會來說，創造財富的同時也制造著貧窮，實現繁榮的同時降低著部分人的幸福感，這比普遍貧窮更為可怕。無論如何，我們的社會都不能把社會福利看作經濟發展的奢侈品，因為它不僅本身就構成了發展的重要內容和實質自由的組成部分，而且也是對社會整體發展目標最具有道德力量的檢驗與證明。

我以為，真正建立一個完整有效的城鄉普惠的社會福利體系，實現“使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的美好目標，還須進行深刻的社會制度變遷。因為這既不完全是資源短缺的問題，更不是政策問題，而是制度的問題。只要城鄉“二元結構”存在，城鄉差距就必然存在，農民就自然被制度化地排除在對社會剩余的分享之外，就沒有辦法與城市居民一同平等地擁有社會公共物品，享受社會公共服務。可以說，傳統體制是造成中國社會城鄉“二元結構”的制度根源。在傳統體制中，我們的社會在消滅城鄉差距的美好口號中，以戶籍制和所有制形式固化著城鄉差別，擴大著城鄉差距，并使城鄉差別成為一種廣大農民不得不接受的社會常態。城鄉“二元結構”不僅是傳統體制下的中國社會固有的社會結構形式，同時也是中國社會制度變遷暫時無法立即擺脫又必須面對的大背景。然而在一個擁有近半個世紀的“二元結構”歷史的農業大國里消滅城鄉差別，是需要一個深刻而漸進的制度變遷的過程的。真正徹底打破城鄉“二元結構”，變“二元結構”為城鄉一體化的“一元結構”，使農民真正擁有與城市居民相同的公民身份與權利，而非“二等公民”的身份，是這場制度變遷的首要任務。沒有對“二元結構”的打破，就沒有城鄉差距的消失，沒有城鄉差距的消失，就不可能有真正城鄉普惠的社會福祉的存在，農民也只有在城鄉“二元結構”的歷史性的“消失”中，才能獲得真正的作為公民的尊嚴、權利與平等。正如十八大報告所表述的：“公平正義是中國特色社會主義的內在要求；共同富裕是中國特色社會主義的根本原則；社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。”

有人曾說，建成一座國際性的現代化大城市到底是為什么？現在，許多原始的苦難已不再成為苦難，于是什么是幸福這個原始的詞語反而變得更加模糊起來了。這就迫使我們追根溯源去尋找存在于生活中那個最基本的價值。那就是，只有在這樣能夠較大限度地集中社會資源并合理進行配置的大城市里，才可能讓每一個人（不管是男人還是女人，不管是強者還是弱者）擁有同一個夢想，共享同一個世界。其實，幸福的目標只有一個，那就是讓生活變得更加美好。這正是我們改革的目的和追求科學與人道精神的意義所在。我以為，這也是實現現代化國際化創新型城市的意義所在。

參考文獻

［1］〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996。

［2］〔美〕阿爾文·托夫勒：《第三次浪潮》，黃明堅譯，中信出版社，2006。

［3］《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社，1995。

［4］《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社，1995。

（文字編輯：張曉琴）

New Missions of China’s Special Economic Zones

Tao Yitao

（China Center for Special Economic Zone Research，Shenzhen University，Shenzhen，Guangdong，518060）

Abstract：A highly efficient and modern government is not a government that simply collects the information of target groups and then goes the trouble of providing services，but a government that authorizes more power to the society and public. A government having modern governance capacity shall be a government having predictable capacity but not a government only conducting treatment for remedy. In a sense，the more important function of a government is not to provide services but to solve problems. The goal of happiness is just one，that’s，to make life better. This is the purpose of reforms and the significance of pursing scientific spirits and humanity，and also the significance of realizing modern，international and creative city.

Keywords：Mission of Special Economic Zone；Four Comprehensives；Vanguard

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[1] 陶一桃，深圳大學黨委副書記兼紀委書記、教育部人文社科重點基地中國經濟特區研究中心主任，教授，長期從事中西方經濟思想與理論研究，研究領域涵蓋經濟思想史、經濟史、制度經濟學和經濟文化研究等，近年來致力于中國改革開放史、中國經濟特區發展史和中國近現代經濟思想史與中國道路理論研究。