自序

《農村土地制度改革的中國故事——地方政府行為的邏輯》終于付梓了，它是我們觀察和思考中國土地制度改革的第四本書。“十二五”初期，我們就開始對中國土地制度，尤其是農村土地制度改革進行深度觀察，陸續在浙江、江西、重慶、廣東、廣西、四川、上海、內蒙古、湖北、福建、河北等11個省（區、市）建立了覆蓋“省-市-縣-鄉-村”的五級土地政策實證監測點。同時，我們還在這些省（區、市）組建了一支土地政策實證監測研究隊伍。每年年初，我們統一選題并按照統一方法開展調研。經過十年的積累，我們形成了自己的研究視角，總結了一套土地政策評價方法，并對中國土地制度改革進行了持續的觀察和分析。

“十二五”之初，我們重點觀察了浙江、四川、江西、湖北、貴州等地針對農村土地制度改革熱點問題所進行的探索，并于2014年出版了《新型城鎮化戰略下農村土地政策改革試驗》一書。自此，我們初步搭建了對中國農村土地制度改革的制度分析框架，并在以后的研究中不斷做了深化和創新。

在中央提出高質量發展的背景下，基于對廣東“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村居）改造工作的跟蹤分析，并結合上海、江西、四川、湖北等省（市）以及當時國土資源部在全國部署的低效建設用地再開發試點工作，我們提出了“政府主導”“社會資本主導”以及“利益相關方自組織”三種低效建設改造模式。我們還進一步分析了影響各地采用不同模式的因素和作用機制。這些內容都呈現在2016年出版的《新型城鎮化戰略下建設用地再開發政策的理論與實踐》一書中。

在既要保障發展，又要保護資源的嚴格要求下，中央提出數量、質量、生態“三位一體”耕地保護的理念。針對耕地占補平衡管理中出現的問題，我們從治理效率的視角出發，運用“資源配置、治理結構和制度環境”分析框架，分析了耕地占補平衡制度的演進過程，評價了其績效，并討論了未來可能的創新路徑。基于此，我們于2017年出版了《耕地占補平衡政策評價與創新》一書。

2015年，黨中央部署在全國33個縣（市、區）開展農村集體經營性建設用地入市、宅基地制度和征地制度改革試點，旨在建立城鄉統一的建設用地市場，實現農民的土地財產權價值，為修改《中華人民共和國土地管理法》提供依據。此次試點工作從2015年開始，至2018年結束，歷時四年時間。四年時間里，我們對改革試點情況進行了詳細的跟蹤評估。

我們觀察到，由于地方政府面臨的激勵和約束條件不同，農村土地制度改革在試點地區存在不同的路徑。為此，我們從分析地方政府的行為入手，探索各地采取不同改革路徑的內在邏輯，并進一步解釋“從上向下”推動改革在執行過程中出現制度多樣性的原因。在前期已經初步形成的制度分析框架的基礎上，我們進一步完善了理論分析邏輯，建立了包含“激勵機制、制度環境、政策工具”的地方政府行為分析框架和“效率、公平與損耗”的土地制度評價維度，作為本書的分析框架和理論支撐。

《農村土地制度改革的中國故事——地方政府行為的邏輯》致力于研究兩個議題：第一，辨析制約農村土地制度改革績效的因素；第二，理解農村土地制度改革試點中地方政府的行為選擇邏輯。其中，關于集體經營性建設用地入市改革試點，我們選擇了德清縣、晉江市、北流市的做法進行比較分析；關于宅基地制度改革試點，我們比較分析了義烏市、余江縣、湄潭縣的不同做法；關于征地制度改革試點，我們重點分析了杭州市、南海區、和林格爾縣的留用地制度；關于統籌農村土地制度改革實踐，我們選擇了紹興市、瀘縣、松江區三地展開對比分析。在對上述四類改革試點的研究中，我們從效率、公平與損耗三個評價維度，對各地改革模式的增值收益、分配結構、制度成本等進行了評價分析。從地方政府在改革中的實施模式、讓利程度和創新程度等方面來比較并解釋地方政府的行為差異，以此梳理出“農村土地制度改革的中國故事”的主線。

在相同的改革背景下，由于中國目前的縱向政府間關系和地方間關系存在經濟、社會發展條件的差異，地方政府采取了多樣化的改革模式，并呈現出特定的規律。分析能否以及如何找到這一規律，正是本書最吸引人的地方。我們通過分析改革的實施過程、地方政府的具體行為、特定的制度環境以及當前央地關系下的激勵機制，初步勾勒出農村土地制度改革的內在邏輯與規律。上述四類改革試點雖然在具體路徑和模式上存在時空差異，但在提升土地收益、提升農民農村收益和降低制度成本上體現了相同的目標導向，這與各地面臨相似的激勵機制、不同的制度環境和地方情境有關。農村土地制度改革未來將面臨深層次的體制機制制約，破解這一問題需要在政策工具、制度環境和激勵機制三個層次上進行協同創新。

感謝所有為講好“農村土地制度改革的中國故事”作出貢獻的伙伴們。在我的學術生涯中，最幸運的就是能夠同這些優秀的同行們一起愉快地合作，共同探索中國土地制度改革的過程。感謝中國國土勘測規劃院為本書提供的支持和便利。感謝浙江大學公共管理學院譚榮教授和他的CLIME團隊對本書研究思路、方法和框架的設計，以及熊昌盛、孫萌、韓曼曼、胡如梅、王榮宇、張凱文、稅麗、周天肖等人在資料整理和書稿撰寫上的協助。感謝浙江省、江西省、重慶市、廣東省、上海市、四川省、廣西壯族自治區、福建省、湖北省、內蒙古自治區、河北省、貴州省等地相關研究機構從事土地政策研究的同行們。近十年的合作中，我們在土地政策研究的道路上結下了深厚的友誼，我們互相成就，彼此欣賞，共同發展。

感謝北京大學出版社的林君秀主任對本書的肯定和大力支持，感謝蘭慧女士對本書提出的非常專業的修改建議，感謝張俊儀編輯對本書的加工處理。

希望我們的研究能夠引起同行的關注和討論，并吸引更多的人關注中國農村土地制度改革。

唐 健

2021年8月