中國經(jīng)濟改革中的五個關(guān)鍵關(guān)系

錢穎一

感謝孫冶方經(jīng)濟科學(xué)獎評獎委員會，將我在近20年前發(fā)表的《政府與法治》評為第19屆孫冶方經(jīng)濟科學(xué)獎獲獎?wù)撐?。這篇論文首發(fā)在《比較》輯刊創(chuàng)刊第一年的第五輯上，后來收錄在我于2003年出版（中國人民大學(xué)出版社）并在2018年再版（中信出版集團）的《現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)與中國經(jīng)濟改革》一書中。

這篇論文發(fā)表的時間是在中國改革開放至今40余年歷史進程中大約中間點的時候。依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的指標，中國的經(jīng)濟改革是成功的，而且在不少方面超出了最初的預(yù)期和想象。我們這一代經(jīng)濟學(xué)者是伴隨中國經(jīng)濟改革成長起來的，我們是改革的親歷者、見證者、參與者、受益者。那么時至今日，我們自己如何解讀我們經(jīng)歷過的經(jīng)濟改革呢？

這篇獲獎?wù)撐氖俏耶敃r發(fā)表的一組文章中的最后一篇。這組文章聚焦于制度改革中的五個關(guān)鍵關(guān)系：目標與過程、激勵與約束、集權(quán)與分權(quán)、市場與政府、政府與法治，而政府與法治是這其中最深層次的一個關(guān)系。這組文章后來都收錄在我的《現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)與中國經(jīng)濟改革》一書中，這五個關(guān)鍵關(guān)系就是這本書的主題，并構(gòu)成了我解讀中國經(jīng)濟改革的一個框架。通過分析這五個關(guān)鍵關(guān)系，我希望能夠幫助我們從制度改革的角度讀懂中國的經(jīng)濟改革。下面分別簡要分析這五個關(guān)鍵關(guān)系。

關(guān)鍵關(guān)系之一：目標與過程。這個問題的提出是在20世紀90年代。當時中國、俄羅斯、東歐各國都在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，并出現(xiàn)了非常不同的情況。那時東歐各國和俄羅斯的經(jīng)濟幾乎無一例外地出現(xiàn)了大幅度負增長，被稱作“轉(zhuǎn)軌衰退”（transition recession）。東歐各國和俄羅斯都采用了比較激進的轉(zhuǎn)軌方式，有時被稱為“休克療法”，主要措施是快速推進“（宏觀）穩(wěn)定化、（市場）自由化、（產(chǎn)權(quán)）私有化”，寄希望于一步到位建立市場經(jīng)濟。希望實現(xiàn)的這三個目標當然是經(jīng)濟學(xué)教科書中成熟市場經(jīng)濟的“最佳實踐”（best practice），因為很容易在理論上和經(jīng)驗中證明這些都是市場經(jīng)濟有效運行的必要條件：假如宏觀不穩(wěn)定，市場不自由，產(chǎn)權(quán)不私有，那么經(jīng)濟一定是低效率的。所以當時的主流觀點認為東歐和俄羅斯的經(jīng)濟衰退是暫時的，是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌必須付出的代價。

就在同一時期，在1992年鄧小平南方談話之后，中國經(jīng)濟出現(xiàn)了高速增長。關(guān)鍵是，盡管中國基本上做到了宏觀穩(wěn)定，但似乎沒有一步到位實行市場自由化，更沒有把大型國有企業(yè)私有化。雖然當時中國的經(jīng)濟增長很快，但是主流經(jīng)濟學(xué)更多的是批評中國的改革，因為它太明顯地與既有理論沖突。當然，批評中國也有為東歐和俄羅斯轉(zhuǎn)軌方式辯護的原因。

正是在這個背景下，我在1999年發(fā)表了《目標與過程》一文。這篇文章指出主流經(jīng)濟學(xué)在轉(zhuǎn)軌問題上有兩個基本失誤：一是對市場經(jīng)濟目標的理解忽視了制度的作用；二是混淆了轉(zhuǎn)軌的最終目標與轉(zhuǎn)軌過程。事實上，絕大部分經(jīng)濟理論都是建立在對成熟市場經(jīng)濟的觀察之上，倒是經(jīng)濟史學(xué)家（比如諾思）更加關(guān)注市場經(jīng)濟的歷史形成和它的制度基礎(chǔ)，所以他們更能理解實現(xiàn)轉(zhuǎn)軌目標的困難。在我看來，至少有三個原因使得轉(zhuǎn)軌過程本身十分重要：一是市場經(jīng)濟需要制度建設(shè)；二是改革需要考慮各方利益；三是初始條件造成的路徑依賴。但這并非當時經(jīng)濟學(xué)家的共識。比如當時有名的經(jīng)濟學(xué)家杰弗里·薩克斯（Jeffrey Sachs）給波蘭政府做顧問，寫了一本書《波蘭跳躍到市場經(jīng)濟》。這本書的書名中用“跳躍”一詞，就是沒有過程。由此可見當時的經(jīng)濟思想的狀況。

如果考慮到轉(zhuǎn)軌目標和轉(zhuǎn)軌過程中的這些因素，那么我們就可以發(fā)展出轉(zhuǎn)軌中的“過渡性制度”的“次優(yōu)制度”理論。這個理論研究的問題是：給定一個國家具體的歷史條件和現(xiàn)實環(huán)境，以及在各個利益集團的政治約束條件下，如何改革才能盡可能達到“帕累托改進”，即讓所有人都受益或至少不受損，盡管結(jié)果未必是“帕累托最優(yōu)”。在中國的改革過程中，“價格雙軌制”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”“財政承包制”等都是經(jīng)典的“次優(yōu)制度”安排的例子。雖然它們不是最優(yōu)安排，但它們是以“帕累托改進”的方式促使經(jīng)濟增長的辦法。這些現(xiàn)象很難用標準的經(jīng)濟學(xué)解釋，卻可以在“次優(yōu)制度”理論框架中得到解釋。

關(guān)鍵關(guān)系之二：激勵與約束。關(guān)于激勵與約束的討論來自兩個方面：一方面是中國改革實踐中提出的問題，另一方面是微觀經(jīng)濟學(xué)理論在20世紀70年代之后超越阿羅-德布魯一般均衡模型的研究前沿，包括對博弈論、非對稱信息、不完備合同等的研究。這樣就形成了理論與實踐的互動。

先看中國的改革實踐。中國人對直觀的激勵作用非常有共鳴。中國農(nóng)村改革的主要內(nèi)容一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，二是提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，都是為了調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。特別是承包制，俗話說就是“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”。這就是把農(nóng)民變成“剩余索取者”，有著神奇的激勵作用。不過，隨著改革延擴到城市、工業(yè)、大企業(yè)，用承包辦法解決激勵問題就有局限了。基于產(chǎn)權(quán)的激勵方式要比承包更為有效。所以企業(yè)股份制、公司治理等制度安排就應(yīng)運而生。激勵的另一面是約束。在市場經(jīng)濟中，激勵與約束是并存的，借錢要還，承諾要兌現(xiàn)?？茽柲卧谘芯坑媱澖?jīng)濟時的一個重要發(fā)現(xiàn)就是“軟預(yù)算約束”：企業(yè)或單位的財務(wù)約束可以通過“事后談判”而變“軟”。然而，當人們預(yù)期到“軟預(yù)算約束”時，他的行為就會扭曲，比如亂上項目。

有關(guān)激勵與約束的經(jīng)濟學(xué)理論是建立在不完全信息（包括非對稱信息）和博弈論基礎(chǔ)之上的，是一般均衡模型之后的一次革命。在這個新的分析框架中，市場機制不僅僅是一套價格體系，還是一套激勵機制以調(diào)動人的積極性，一套約束機制以制約人的機會主義，這就與新制度經(jīng)濟學(xué)相通了。競爭市場中沒有一個權(quán)力中心，權(quán)力是天然分散的，所以既是總有機會，又是總有制約。市場競爭導(dǎo)致優(yōu)勝劣汰，所以競爭給予激勵，也形成約束。競爭反映在產(chǎn)品市場、勞動力市場、資本市場上，是全方位的。從這個視角看問題，我們對市場機制的理解就更加深刻了：市場不僅僅是價格機制，也是以激勵和約束為基礎(chǔ)的契約機制。

對激勵和約束的深入研究產(chǎn)生了一些“反直覺”但是正確的結(jié)果。激勵中的一個核心問題是承諾的可信性問題，它產(chǎn)生于動態(tài)博弈中“事后”再談判的可能性。在這種情況下，某一方的權(quán)力越大和信息越多反而會使他的事先承諾（比如不掠奪或不援救）變得不可信，結(jié)果使另一方的激勵和約束都被扭曲，導(dǎo)致“雙輸”的無效率結(jié)果。這就是“權(quán)力的悖論”：一方的任意權(quán)力越大，他的承諾變得越不可信，他的最終收益越小。因此，權(quán)力受制約，對被約束者而言并非壞事。

關(guān)鍵關(guān)系之三：集權(quán)與分權(quán)。這里的集權(quán)與分權(quán)是指政府內(nèi)部的權(quán)力配置，特別是中央與地方，或上級地方與下級地方。任何一個有一定規(guī)模的國家，尤其是大國，都面臨著中央與地方的關(guān)系問題，其核心問題是集權(quán)與分權(quán)之間的權(quán)衡。權(quán)力集中和權(quán)力分散不僅是信息問題，也是激勵和約束問題，更是“用腳投票”式的競爭問題。

在改革開放之前，中國的計劃經(jīng)濟模式就已經(jīng)偏離了傳統(tǒng)的蘇聯(lián)模式，表現(xiàn)為所謂的“行政性分權(quán)”，就是從中央向地方下放權(quán)力，以調(diào)動地方的積極性?！靶姓苑謾?quán)”在討論經(jīng)濟問題時通常是貶義詞，因為它不是指政府給企業(yè)放權(quán)，而是指政府內(nèi)部放權(quán)。但是這種分權(quán)對后來的經(jīng)濟改革有十分重要的影響。

我和許成鋼描述的中國式的M型計劃經(jīng)濟體制，與蘇聯(lián)式的U型計劃經(jīng)濟體制對比，就發(fā)現(xiàn)有明顯的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)的不同，這對后來的經(jīng)濟改革路徑有重大影響。改革開放以后，中央的分權(quán)和集權(quán)經(jīng)歷過多次周期。在改革開放初期，中央加大了向地方的放權(quán)讓利。即使后來又集權(quán)，中國的地方政府與其他國家相比都明顯有多得多的經(jīng)濟決策權(quán)，特別體現(xiàn)在吸引外資、發(fā)展地方企業(yè)、建立開發(fā)園區(qū)等方面。中國的地方政府在經(jīng)濟中的特殊作用是公認的中國特色。中國當然不是政治體制上的聯(lián)邦制，但是“財政聯(lián)邦制”或“經(jīng)濟聯(lián)邦制”是可以作為研究中國經(jīng)濟中地方政府行為和作用的一個參照系。

事實上，如果我們把經(jīng)濟改革的視野放寬并納入政府的作用，那么政府內(nèi)部的集權(quán)與分權(quán)就是政府改革的一部分。通常經(jīng)濟學(xué)只研究家庭和企業(yè)的激勵與約束問題，但是由于中國之大，政府配置資源能力之強，政府的集權(quán)和分權(quán)程度及形式對不同層級政府的激勵與約束就有不同含義。地方政府不同于中央政府的重要特征是地方政府有很多個，它們之間有競爭，而中央政府只有一個。這一競爭不同于市場中企業(yè)間的競爭，這正是“財政聯(lián)邦制”或“經(jīng)濟聯(lián)邦制”關(guān)注的領(lǐng)域。張五常尤其關(guān)注縣一級的地方政府，認為“縣域競爭”是中國改革成功的關(guān)鍵，這也是一種“經(jīng)濟聯(lián)邦制”的視角。

關(guān)鍵關(guān)系之四：市場與政府。在二戰(zhàn)結(jié)束之后的一段時間內(nèi)，世界上有大約三分之一人口的國家實行過計劃經(jīng)濟。在計劃經(jīng)濟中，市場與政府的關(guān)系就是政府完全取代市場。在經(jīng)濟領(lǐng)域中，20世紀最大的歷史教訓(xùn)就是沒有市場是萬萬不能的，政府替代市場是失敗的?，F(xiàn)在除了極個別的國家外都有市場，又由于所有國家都有政府，所以市場與政府的邊界問題就是制度經(jīng)濟學(xué)永恒的主題。

其實從二戰(zhàn)結(jié)束到70年代末，即使在市場經(jīng)濟國家，對市場的不信任和不滿意也導(dǎo)致政府在經(jīng)濟中作用的強化。不過政府干預(yù)市場的方式在不同國家有所不同，比如在英國是對一些重要行業(yè)的國有化，在北歐是實行高稅收高福利，在美國既不是國有化也不是高稅收而是對私有企業(yè)的強管制。在發(fā)展中國家，則是國有化與更強的管制兼而有之。在東亞國家，政府通過產(chǎn)業(yè)政策加快經(jīng)濟增長。不過政府的有用性是需要驗證的。經(jīng)過一段時間的檢驗，人們在實踐中發(fā)現(xiàn)，政府失靈比預(yù)想的要多，而市場效率比預(yù)想的要高。所以從70年代末開始，鐘擺向市場方向擺動，市場向前擴大，政府向后收縮。中國的改革開放恰好與這一潮流相呼應(yīng)。

市場經(jīng)濟帶來了空前的經(jīng)濟繁榮，但也造成了各國內(nèi)部收入分配越來越不平等，還引發(fā)了2008年全球金融危機和經(jīng)濟衰退。在這以后鐘擺又向政府方向擺動，不過這次不是簡單的回歸。雖然各國政府都加大了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技發(fā)展、風(fēng)險防范等方面的作用，并通過稅收和福利政策縮小貧富差距，但是政府對行業(yè)、企業(yè)、資本的管制整體來說并沒有回到70年代。全球化步伐放緩，但還沒有逆轉(zhuǎn)。

這是市場與政府邊界的一次調(diào)整而不是轉(zhuǎn)向，因為哈耶克關(guān)于市場經(jīng)濟的洞見仍然為人們普遍接受。正是在比較研究計劃和市場這兩種資源配置制度中，哈耶克發(fā)現(xiàn)市場經(jīng)濟能比計劃經(jīng)濟更好地利用“本地信息”，因而比計劃經(jīng)濟更有效率。這從根本上不同于政府和知識精英只關(guān)注“專家信息”而忽視“本地信息”的思維定式?！氨镜匦畔ⅰ钡墓τ檬墙o予個人自由的一個重要理由，同時也成為自由市場經(jīng)濟的一個理論基礎(chǔ)。

在中國，市場與政府邊界的爭論與其他國家有所不同，這是因為中國的市場經(jīng)濟是從計劃經(jīng)濟脫胎而來的，并且中國從來沒有經(jīng)歷過大型國有企業(yè)的私有化，更沒有國家政治體制的改變。雖然民營經(jīng)濟在中國已經(jīng)是半壁江山，但是中國國有企業(yè)在上游資源、金融、重點行業(yè)中不僅占大頭，而且個頭大。不僅如此，中國政府擁有的資源以及資源調(diào)動、稅費征收、對市場主體的管制能力，都是世界上最強的。中國仍然是一個國家對經(jīng)濟控制力超強的市場經(jīng)濟體。

關(guān)鍵關(guān)系之五：政府與法治。法治原本是政治體制和司法體制的一部分，法治建設(shè)是政治學(xué)和法學(xué)研究的領(lǐng)域。不過制度經(jīng)濟學(xué)追究市場經(jīng)濟體制的制度基礎(chǔ)，就自然追溯到法治上面。這里的邏輯是這樣的：市場經(jīng)濟是一個分散決策的體系，市場經(jīng)濟中的家庭和企業(yè)有自由的、獨立自主的決策權(quán)，并為了自身利益做出選擇。這樣的市場經(jīng)濟需要一個有秩序的制度基礎(chǔ)，需要有明確定義的私人產(chǎn)權(quán)，需要有解決爭端的有效機制，需要有維護競爭的手段。這就需要有政府的作用，從守夜人式的“消極政府”的作用，到“積極政府”的作用，比如糾正外部性帶來的扭曲，調(diào)節(jié)收入分配，維護宏觀穩(wěn)定，等等。

但是政府都是由人組成的，人都有自己的激勵和約束問題。我們希望政府發(fā)揮作用，但只發(fā)揮它應(yīng)該發(fā)揮的作用。20世紀的經(jīng)驗表明，不僅政府的正面作用被高估，而且政府往往成為侵害私人利益的根源。私人掠奪固然不好，但政府掠奪更難控制，原因在于政府是合法的暴力壟斷者。政府是市場的監(jiān)督者，那么誰來監(jiān)督監(jiān)督者呢？

歷史經(jīng)驗表明，最好的或最不壞的制度是法治。法治是一套以效率和公正為目標的社會規(guī)則，它既約束經(jīng)濟人也約束政府，是雙約束，不是單約束。比如法治的基本責(zé)任是保護產(chǎn)權(quán)，保護產(chǎn)權(quán)就既要遏制私人掠奪，也要遏制公共掠奪。產(chǎn)權(quán)是私人的權(quán)利，當產(chǎn)權(quán)受到保護時，就限制了政府的權(quán)力。所以法治下的政府一定是有限政府。不少研究發(fā)現(xiàn)，法治比民主對經(jīng)濟增長的影響更加直接和有效。

市場經(jīng)濟有好有壞。這是因為好的市場經(jīng)濟是不能“自我維持”（self-sustained）的，必須要有一套制度來保障。好的市場經(jīng)濟與壞的市場經(jīng)濟的差別在于好的市場經(jīng)濟是以法治為制度基礎(chǔ)的。法治不是以法律多少來界定的。如果對經(jīng)濟人活動限制的法律過多，而限制政府任意行為的法律過少，那就不是法治國家，也不會有可持續(xù)的好的市場經(jīng)濟。

我的文章《政府與法治》不僅闡述了上面有關(guān)法治作用的一般性道理，還特別結(jié)合中國國情討論了中國面臨的具體問題。中國傳統(tǒng)文化之一是“法家”的傳統(tǒng)，是“以法治國”（rule by law），其本質(zhì)是只約束經(jīng)濟人，不約束政府，或者只約束下級政府，不約束上級政府。中國古代的“法制”是以法律為工具，為統(tǒng)治者服務(wù)的一套法律制度，其對立面是“人治”。但是現(xiàn)代的“法治”（rule of law）概念是完全不同的，它既約束經(jīng)濟人，又約束政府。在今天的中國，法治被提升到了新的高度。不過我們對法治的理解仍然很有偏差，一個原因是傳統(tǒng)文化的慣性思維。

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今天的中國經(jīng)濟與20年前相比有兩大不同：一是經(jīng)濟發(fā)展水平從低收入進入中等收入并走向高收入；二是科學(xué)技術(shù)的進展，特別是以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。所以在這五個關(guān)鍵關(guān)系方面，我們面臨很多新挑戰(zhàn)，我借此機會提出一些問題，供大家思考。

一是關(guān)于目標與過程。改革的目標是改成“什么”，改革的過程是“如何”改。人們的收入和生活水平提高后需求也會發(fā)生變化，改革的目標比過去更難取得共識。如果說在低收入階段，經(jīng)濟發(fā)展目標壓倒其他目標容易成為共識，那么在中等收入階段，經(jīng)濟目標顯然就不是唯一目標，對“共同富裕”也會有多種訴求。如果對目標沒有基本共識，那么對過程的討論就更難。

二是關(guān)于激勵與約束。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能這些技術(shù)使得信息獲取、傳播和處理的能力強、速度快、成本低。但是信息多總是好事嗎？并非如此，因為信息多了會使承諾變得不可信，從而扭曲激勵和約束。比如，過去我們實行過匿名存款，其功用就是政府有意識地不去知道存款者信息，從而達到吸引存款的目的。這里的邏輯是在存款者害怕財富不受保護的情況下，政府減少自己掌握的信息可以兌現(xiàn)保護的可信承諾。假如信息多了，反而會使存款者和政府都受損。評選中使用匿名投票是同一邏輯。所以信息多對激勵和約束是一把雙刃劍。

三是關(guān)于集權(quán)與分權(quán)。數(shù)字經(jīng)濟時代政府有更加集權(quán)的趨勢。由于數(shù)據(jù)多了，中央政府對地方政府，上級地方政府對下級地方政府下達越來越多的評價指標和基于這些指標的評比、排名。但是有些活動容易被度量而另一些活動很難被度量，比如人的創(chuàng)造力、組織的軟實力等。結(jié)果，集權(quán)就可能引發(fā)新的扭曲。分權(quán)的重要功用是形成競爭，人在地區(qū)之間的自由流動和選擇是用腳投票，能夠顯示出真實的偏好，比任何指標都能更有效地配置資源。

四是關(guān)于市場與政府。經(jīng)濟發(fā)展和大數(shù)據(jù)再次引發(fā)對市場與政府邊界的爭論。人們原以為互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟與市場中分散決策具有天然的親和力，現(xiàn)在卻發(fā)現(xiàn)它們也同時可以增強政府控制經(jīng)濟的能力。在數(shù)字經(jīng)濟的話語下，鐘擺似乎向政府方向傾斜。不過，技術(shù)進步仍在繼續(xù)，同時經(jīng)濟發(fā)展也增加了人們對自主選擇的需求，所以數(shù)字經(jīng)濟中市場與政府的作用正在發(fā)生新變化。

五是關(guān)于政府與法治。法治建設(shè)也遇到了新挑戰(zhàn)。一方面，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)縮短了判案時間，增加了程序透明度，提高了司法效率和公正。另一方面，隨著技術(shù)的發(fā)展和智慧城市的建設(shè)，個人隱私更難被保護，經(jīng)濟人的安全感會下降，這在抗擊新冠疫情中有所顯露。因此，法治建設(shè)就需要加強相應(yīng)的限制政府任意權(quán)力的法律制約。

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政府與法治的問題，更一般地說，經(jīng)濟改革中的五個關(guān)鍵關(guān)系——目標與過程、激勵與約束、集權(quán)與分權(quán)、市場與政府、政府與法治——是我二十多年前開始的思考。今天，在新的環(huán)境中，這些關(guān)鍵關(guān)系值得我們繼續(xù)思考，深入思考。我想這也是孫冶方經(jīng)濟科學(xué)獎評獎委員們的一個期待吧。