第四節 拉美地區的政治轉型

自20世紀80年代興起民主化浪潮以來，民主政治取代了此前的民眾主義政治和威權政治。20世紀80—90年代通過民主選舉上臺執政的右翼政黨推行新自由主義改革，其主要特點是高度信奉自由市場，強調政府要回到市場“守夜人”的位置，忽視貧困、收入分配、社會保障等社會問題。進入21世紀以來，委內瑞拉、智利、巴西、阿根廷、烏拉圭、玻利維亞、厄瓜多爾、尼加拉瓜等國家的左翼政黨先后贏得總統大選，紛紛上臺執政，主張政府要對“市場失靈”起到彌補作用，應謀求社會公正和經濟發展。與此同時，在那些一直由右翼政黨執政的拉美國家，其社會政策也并不是放任市場資本主義原則獨行，在不同程度上開始重視和發揮政府的社會發展職責。

一 政治發展進程

大部分拉美國家于19世紀初葉獲得獨立，在獨立之初的幾十年里，封建色彩較濃的、保守的大地主、教會和軍方高層為一方，受歐美資產階級民主思想影響較深的、進步的早期精英（如產業資本家、商人、知識分子等）為另一方，圍繞著國體和政體進行了激烈的紛爭。19世紀中后期，各國政局趨于穩定，初級產品出口繁榮時代到來。由于早期精英勢力相對弱小，大地主階級和軍隊勢力掌握了政治主導權，出現了考迪羅（Caudillo）寡頭獨裁統治與自由市場相結合的政治經濟格局。在城市，開始于19世紀后期的早期工業化和自由市場經濟為資產階級和城市產業工人的發展、壯大提供了條件。在農村，農產品是主要出口商品，種植農產品需要大量土地，土地是財富、地位、資本的象征，農村地區陷入了長期的、劇烈的土地兼并，絕大部分農村家庭失去了土地，例如1910年墨西哥革命爆發時，90%以上的農村家庭沒有土地。部分農村人口迫于生計流入城市而成為城市貧民。無地農民、城市貧民、產業工人、新興資產階級等新興力量與地主階級、軍人等保守勢力之間的矛盾日益白熱化。

20世紀初，阿根廷、智利等南美洲國家開始出現民眾主義思潮和運動，新興力量內部盡管有不同的利益訴求，但在反對寡頭獨裁統治，改善選舉制度，擴大選民人數，提高公民的政治參與程度等方面卻是一致的。阿根廷的伊波利托·伊里戈延（Hipólito Yrigoyen, 1852—1933年，1916—1922年擔任阿根廷總統）、智利的阿圖羅·亞歷山德里（Arturo Alessandri, 1868—1950年，1920—1925年和1932—1938年兩次擔任智利總統）等幾位總統是拉美地區民眾主義的重要先驅。民眾主義之所以能夠率先在南美洲地區興起，主要是與阿根廷、智利等南美洲國家的城市化進程起步較早，城市化程度較高有關，如阿根廷1914年的城市化率已超過50%。1929—1933年的世界經濟大危機中斷了初級產品出口繁榮，引發了社會危機，資產階級領導的民眾主義政黨運動推翻寡頭政權，登上政治舞臺，拉美地區進入了20世紀30—80年代的民眾主義政治時代，墨西哥的拉薩羅·卡德納斯（Lázaro Cárdenas, 1895—1970年，1934—1940年擔任墨西哥總統）、巴西的熱圖利奧·瓦加斯（Getúlio Vargas, 1883—1954年，1930—1945年和1951—1954年兩次擔任巴西總統）、阿根廷的胡安·庇隆（Juan Perón, 1895—1974年，1946—1951年、1952—1955年、1973—1974年三次擔任阿根廷總統）等是典型代表。民眾主義政治是精英化集權政治，憑借領導人的號召力和影響力，作為國家和政府的化身，以聯合、聯盟、控制等手段，組織利益共同體，最大限度地將政治權力集中于自身，努力將利益共同體的意志作為國家意志，將利益共同體的意識形態作為社會共識。民眾主義政權上臺伊始，私人資本和外國資本是主要經濟基礎，因此它們將發展國家資本視為執政的重要任務之一。在各種社會力量中，城市產業工人較為集中，組織程度較高，便于橫向聯合，易于縱向控制，因此，民眾主義政黨和領導人將城市產業工人視為重要支持力量。政黨或領導人作為國家資本的法人代表，需要在私人資本、外國資本、國家資本三大利益集團之間尋求平衡。隨著工業化和城市化進程加速推進，社會結構不斷變化，不同拉美國家的民眾主義政治表現出了不同的演進路徑和模式。

巴西、阿根廷等部分南美洲國家是專制模式。城市產業工人是巴西、阿根廷等國家民眾主義政黨及其領導人的主要支持力量，通過工會組織，利用職緣關系和庇護傳統，以充分保護勞工權益和改善福利為共同目標，盡力將三種資本中的產業工人聚合起來。20世紀60—80年代，這些國家的城市化率跨越了50%、60%甚至70%幾個臺階，三大社會階層格局開始成型。城市非正規部門急劇膨脹，非正規階層數量迅速增多，他們為不能進入正規部門而憤懣不已。以公務員、專業技術人員、工會會員等為主體的正規階層，即國家資本利益集團，不斷要求提高工資和改善福利；私人資本、外國資本兩大利益集團對國家資本不斷膨脹而帶來的擠出效應不滿，對工資水平高漲損害其收益更是不滿。在這種情況下，一旦經濟形勢惡化，就會出現劇烈的社會動蕩，文人政治精英無力掌控經濟、社會和政治局面，軍人政治精英取而代之，實行威權專制，其口號是保護國家安全，其實是對公民社會思潮的反應和對激進黨派的壓制，是威權主義政府暴力施政的邏輯起點。

墨西哥革命制度黨實行的是集權模式。該黨成立于1929年，創立之初就設立了三個部，即農民部、工會部、軍人部（1946年撤銷）, 1938年增設人民部（公共雇員）。20世紀40—80年代，為了實現對全社會的動員和控制，將墨西哥勞工聯合會、全國農民聯合會置于革命制度黨旗下，使其成為該黨的附屬機構。尤其是農民聯合會，村社社員是該會的當然會員，革命制度黨以分配土地、農業補貼、統購統銷等措施對其進行控制。為了加強集權，規定黨內不同部門相互平行，各自垂直地與政府聯系，禁止不同部門之間建立聯盟，尤其是工人與農民之間的聯盟。當然，拉美地區還有其他模式的民眾主義政治，如以秘魯為代表的“軍事民眾主義政治”，哥斯達黎加、哥倫比亞、委內瑞拉等的“改良主義民主政治”，智利、尼加拉瓜、圭亞那、蘇里南、圣盧西亞、牙買加等國家的“社會主義試驗”等。

拉美地區的城市化率于20世紀80年代中期達到70%。20世紀80年代的債務危機發生后，拉美國家普遍采取了新自由主義改革，放棄進口替代工業化戰略，轉向外向型的市場經濟模式，國家資本迅速削弱，私人資本和外國資本再度上升至支配地位，經濟國際化、利益集團化、社會分層化、政治精英化交織在一起，從而推動了一輪新的民主化進程。在經濟發展模式轉型過程中，政府職能由過去以發展經濟為主轉向以危機管理和社會管理為主，政治觀念、組織制度、競爭規則乃至執政方式均發生了變化，拉美地區整體進入了政黨政治時期。

二 政黨制度調整

20世紀80年代以來，拉美地區的政黨制度環境發生了變化，對政黨登記、政黨組織、黨費管理、媒體使用、競選活動等方面的管理制度進行了改革或調整。

20世紀80—90年代的政黨管理制度以調整為主，如要求政黨按民主程序選舉領導人，禁止政黨使用暴力，要求公民以自然人身份加入政黨，工會、社團組織等不能以集體身份加入政黨（以割裂傳統政黨與工會組織的“職團主義”關系）；一些國家向正式登記的政黨提供競選經費[52]；禁止政黨接受境外公開捐助和匿名捐助；競選法庭負責政黨登記，同時負責審計黨費的來源和使用情況；允許參加總統大選的政黨免費使用公共媒體，等等。

進入21世紀以來，拉美地區政黨制度發生了劇烈變革，如制定或修訂憲法、政黨法、政黨管理法等。玻利維亞、厄瓜多爾、委內瑞拉等國家制定了新憲法，玻利維亞、哥倫比亞、多米尼加、墨西哥、尼加拉瓜、巴拿馬等國家修訂了憲法，玻利維亞、哥倫比亞、哥斯達黎加、厄瓜多爾、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、秘魯、烏拉圭等國家用新政黨法取代了舊政黨法，阿根廷、玻利維亞、巴西、智利、哥倫比亞、多米尼加、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯、墨西哥、巴拿馬、巴拉圭、秘魯、烏拉圭、委內瑞拉等國家對政黨法進行了修訂。阿根廷、智利、哥倫比亞、秘魯、烏拉圭、委內瑞拉等國家增補了政黨管理法律。在政黨的登記方面，厄瓜多爾、委內瑞拉、玻利維亞等允許政治組織和社會運動組織以政黨身份登記，允許這些組織的候選人參加總統競選。薩爾瓦多允許個人在選舉法庭登記，參加總統競選。尼加拉瓜、哥倫比亞、阿根廷等要求政治組織、社會運動組織進行政黨登記，符合條件的，給予經費資助。關于政黨領導人的選舉，巴拿馬、秘魯、厄瓜多爾等要求黨內民主選舉。委內瑞拉、洪都拉斯、墨西哥、玻利維亞、哥倫比亞等允許政黨自行決定其領導人的產生。在黨費方面，要求提高政黨經費的透明度，縮小公共資助的范圍（如巴西、墨西哥、厄瓜多爾等只資助總統候選人），規定黨費的來源以及私人捐助的上限，等等。

三 政黨組織調整

政黨的組織基礎和生存環境發生了變化。以工會為例，阿根廷、玻利維亞、巴西、智利、墨西哥、尼加拉瓜、秘魯、委內瑞拉等8個國家的工會是主要傳統政黨，尤其是左派政黨的重要支持力量。20世紀80年代以前，這8個國家的工會會員占城市產業工人總數的平均比重最高時約為32%, 20世紀90年代的平均值最低時為16%。下降幅度最大的是阿根廷，約為28%（由50%降至22%）；其次是智利，由35%降至13%；墨西哥下降了10%（由32%降至22%），等等。巴西的下降幅度最小，僅為0.5%（由24.3%降至23.8%）。[53]一方面，大量國企員工被裁減、工資收入縮水等是工會會員流失的主要因素。另一方面，為了抑制高通貨膨脹，政府與工會組織簽訂限制工資上漲的協議，使工會站到了政府的對立面。與此同時，隨著政黨制度的調整，許多政治組織和社團組織能夠合法地獨立開展活動，無須依附于政黨。這些變化意味著以職緣關系、庇護傳統為主要紐帶的政黨組織體系、政治動員機制失去了運作環境，代之而起的是以社緣關系為主要紐帶的橫向組織體系和動員機制。2010年以來，除古巴（81.4%）外，其他拉美和加勒比國家工會會員占就業總人數的比重普遍較低，如圖1—9所示，委內瑞拉（2012年）僅為0.2%，墨西哥（2016年）為12.5%，巴西（2016年）為18.9%，阿根廷（2014年）為27.7%，等等。

四 執政基礎調整

拉美地區的主要政黨可以分為四派，即：新自由主義、新保守主義、民主社會主義和新民眾主義。新自由主義主張私有化、自由化、全球化，反對公有制和政府干預。新保守主義堅持經濟自由化，反對政府干預，主張精英式民主和有限度福利制度。民主社會主義既反對資本主義，也反對社會主義，主張“第三條道路”。新民眾主義主張修改憲法，擴大總統權力，實行參與式民主，堅持國家對經濟的干預和主導，強調平等、縮小貧富差距，保障低收入階層和弱勢人群利益，促進社會公平。

執政黨普遍采取“政府社會化”執政路線，執政格局出現了“草根化”和“聯盟化”趨勢。“政府社會化”主要有兩方面的表現。一方面，高度強調政府的社會管理和社會發展職能，如政府的社會開支不斷增加，其主要目的是迎合各階層選民的利益訴求。另一方面，政府公民化，在國家與社會之間，政府的位置偏向社會，作為公民社會的一員，與公民共同管理國家，其主要目的是贏得各階層選民的認同和支持。

“草根化”有兩方面的主要表現。一方面，涌現出一批“平民總統”，如巴西的前總統盧拉·達席爾瓦（Lula da Silva, 1945年— , 2003—2010年擔任巴西總統）和迪爾瑪·羅塞夫（Dilma Rousseff, 1947年— , 2011—2017年擔任巴西總統，巴西首位女性總統）、厄瓜多爾前總統拉斐爾·科雷亞（Rafael Correa, 1963年— , 2007—2017年擔任厄瓜多爾總統）、玻利維亞前總統埃沃·莫拉萊斯（Evo Morales, 1959年— ,2006—2019年擔任玻利維亞總統，玻利維亞首位土著人總統），等等。盧拉出生于貧民家庭，在從事工人運動的過程中崛起為政治精英。科雷亞出生于普通工人家庭，通過個人努力成為經濟學家。莫拉萊斯出生于貧窮的印第安人農民家庭，在組織古柯種植農運動中成為政治精英，是玻利維亞的第一位土著人總統。另一方面，承認和接受“草根組織”，如土著人組織、社團組織、非政府組織、社區組織等。進入21世紀以來，這些組織成為政黨角逐的重要對象。墨西哥恰帕斯州的薩帕塔民族解放軍是較有影響的一個土著人組織和“草根運動”組織，1994年1月以“土地和自由”為口號發動武裝起義，當時的執政黨墨西哥革命制度黨采取了武力鎮壓措施，而反對黨國家行動黨則主張和平解決武裝沖突，這一主張成為國家行動黨贏得2000年墨西哥總統大選的一個重要砝碼。印第安人運動是拉美地區另一個影響較大的“草根運動”, 20世紀70年代首先在厄瓜多爾、玻利維亞等國家興起，20世紀90年代蔓延至墨西哥、危地馬拉、秘魯、尼加拉瓜、委內瑞拉、智利、阿根廷等國家。各國的印第安人運動建立了全國性的運動組織，雖然不是政黨，但其政治影響不斷擴大，甚至對個別國家的政局有較大影響，如厄瓜多爾的印第安人運動不僅迫使總統下臺，也是科雷亞總統贏得2006年大選和上臺執政的重要支持力量。總之，拉美地區的“草根”組織不勝枚舉，對于各國的政黨而言，這些組織不僅是重要的社會基礎，更是重要的“票倉”。

“聯盟化”主要表現為執政聯盟和反對派聯盟兩大政治陣營，這一現象是拉美地區政治碎片化的集中體現。大多數拉美國家黨派眾多，一個政黨難以單獨執政，在議會中不能擁有優勢席位數量，因此，執政黨需要與其他政黨結成執政聯盟。同樣，一個反對派不能形成制衡或反對執政聯盟的能力，需要與其他持反對立場的政治團體結成反對派聯盟。巴西聯邦議會由參、眾兩院組成，2019—2023年任期的513名眾議員分屬于28個政黨[54]，這些眾議員可以分為4組。第一組為執政黨（社會自由黨，Partido Social Liberal）及其執政聯盟，約占席位總數的17%。第二組為主要右翼和中右翼政黨，如巴西民主運動（Movimento Democrático Brasileiro）、社會民主黨（Partido da Social Democracia Brasileira）等，約占18%。第三組為反對派聯盟，由勞工黨（Partido dos Trabalhadores）等主要左翼和中左翼政黨組成，約占24%。第四組為中間政黨和無黨派議員，約占41%。阿根廷聯邦議會由參、眾兩院組成， 2019年12月就任的眾議院有257席，執政聯盟（全民陣線）擁有119席，約占46%；反對派聯盟（我們改變）擁有116席，約占45%。墨西哥聯邦議會由參議院和眾議院組成，眾議院設500個席位，在2018年的議會選舉中，執政聯盟（我們一起創造歷史）贏得了眾議院的210個席位，約占眾議院席位的42%；革命制度黨、民主革命黨、勞工黨3個左翼政黨贏得了54個席位，約占11%；國家復興運動、墨西哥前線、國家行動黨等右翼政黨贏得了236個席位，約占47%。