第一節 行政的含義

?行政的含義

學習和研究行政法和行政訴訟法，首先應當了解什么是行政。“行政”一詞源于拉丁文“administrate”，中文根據英文“administration”翻譯過來，其含義可以是“行政”“行政機關”“管理”“執行”。古希臘的亞里士多德在《政治學》一書中也曾使用過“行政”這一術語。在中國古代，“行政”一詞一般是指執掌政務，如《史記·周本紀》中記載：“召公、周公二相行政。”

行政在日常生活中通常指對某類事務的管理和執行的行為或活動，或者指管理或執行某類事務的組織。從所管理和執行事務的范圍上可將行政分為“公共行政”與“私人行政”兩種，“公共行政”表示國家與公共事務的行政，“私人行政”表示社會組織和企業的行政。行政法上的行政通常指公共行政，即國家行政機關或者法律、法規授權行使行政職能的組織對國家與公共事務的組織、管理、決策與調控等活動。

對于特指公共行政的“行政”，國內外學者的觀點較多，主要有以下幾種學說：

（1）國家意志執行說。這種學說主要以美國學者古德諾為代表，其在所著的《政治與行政》一書中指出：“任何政體的國家都只能有兩種功能，即表現國家意志和執行國家意志，前者即政治，后者即行政。政治是民意的表現，行政是民意的實現。政治在決定政策，行政在實行政策。”[1]

（2）國家目的實現說。這種學說認為行政是實現國家目的的活動。如德國行政法學者馬葉爾等人認為“行政是實現國家目的的作用”[2]。日本行政法學者田中二郎認為“行政是依據法律，在法律的約束下，現實中為積極實現國家目的進行的、整體上具有統一性的、連續的、形成性的國家活動”[3]。

（3）除外說。這種學說與三權分立理論存在直接的關系，其理論含義正如德國學者耶林納克在其《行政法》一書中所闡述的：“行政是包含立法、司法以外的一切國家作用”。日本學者美濃部達吉在《行政法撮要》中更是直接指出“行政是除立法、司法以外的一切活動”。

（4）行政的廣義與狹義說。這種學說的主要代表人物是美國行政法學者威洛比，他認為行政學上的行政有兩種意義。就廣義而言，行政泛指政府的各種實際活動，而不特指政府活動的任何一方面，立法機關的立法、司法機關的司法以及行政機關的行政均可以概括其中，故廣義的行政包括整個政府的活動在內。就狹義而言，行政僅指行政機關的活動。

以上種種學說從不同角度對公共行政進行了分析，對于認識行政的含義有一定的意義，但每一種學說也存在缺陷和不足。

近現代意義上的行政是國家權力分立的產物。行政最初是與立法、司法等國家權力相區別而言的，三者共同形成國家作用，由不同的機關來執掌。但是現代國家權力出現交叉、混合，行政、立法、司法等國家作用同時出現在一類機關即行政機關身上；換言之，行政機關可能同時具有行政職能、立法職能和司法職能。因此，要完整地界定“行政”的含義是一件比較困難的事情，必須結合具體情形來予以認識。一般來說，行政法上的“行政”，主要是指國家行政機關進行的組織、管理、決策與調控活動，同時也包括國家行政機關所進行的準立法與準司法活動。

?行政的特征

所謂行政的特征，就是行政自身內在的規定性，即行政與非行政相區別的要素。概括地講，行政有以下四個方面的特征。

(一)行政具有國家意志性

行政不是一般社會組織的活動，不是個人的活動，也不是行政主體的民事性活動，而是行政主體以國家的名義對國家事務和社會事務進行的決策、組織、管理和調控等活動，具有體現和實現國家意志的特性。

(二)行政具有執行性

行政并不是國家的一切活動，也不是行政主體的一切活動，而是行政主體實施的國家活動。這種活動從總體上講，是把國家立法機關依人民意志制定的法律、法規付諸實施，予以執行。

(三)行政具有法律性

在現代國家，法治原則已成為國家制度的基本原則。這一原則反映在行政領域，就要求行政主體必須依法行政，即一切行政應當遵循法律所規定的條件、程序、方式和形式來進行，凡違法行政都應當受到相應的追究，承擔相應的法律責任。

(四)行政具有國家強制性

行政是國家的活動，體現和實現國家意志，它的實施也就必然要以國家政權的強制力為后盾。對于行政主體的行政活動，相對人有服從、接受和協助的義務。相對人若不依法履行義務，行政主體則可借助法律手段強制相對人服從和履行行政決定。

?行政權與公權力

公權力包含國家公權力、社會公權力以及國際公權力。在傳統社會中，國家公權力十分強大，隨著時代的發展，到了現代，國家公權力部分向社會公權力和國際公權力轉移。

國家公權力包含立法權、行政權和司法權。行政權是國家公權力當中最重要的組成部分。人類聚集在一起，建立國家、社會共同體，其主要目的在于獲得安全、秩序等“公共物品”，而分配這些公共物品主要是靠行政權來維系的。立法權、司法權雖然重要，但是與公民最直接接觸的權力卻無疑是行政權。

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注釋

[1][美] F.J.古德諾.政治與行政.北京：華夏出版社，1987：5-10.

[2]胡建淼.行政法學.北京：法律出版社，1998：2.

[3][日]南博方.日本行政法.北京：中國人民大學出版社，1988：2.